Auto 2013-00011 de junio 19 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Rad.: 11001-03-28-000-2013-00011-00

Actor: Rodrigo Uprimny Yepes y otros

Demandado: Procurador General de la Nación

Bogotá, D.C., diecinueve de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Normatividad aplicable al caso.

El artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, respecto de las causales y el trámite de los impedimentos establece: “Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: (...)”.

No obstante lo anterior, recuerda la Sala que la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” en su artículo 626 derogó el Código de Procedimiento Civil y las normas que lo modifican. En ese orden, la Sala aplicará las causales establecidas en el Código General del Proceso, toda vez que para esta jurisdicción está plenamente vigente.

Sobre este asunto, ya se pronunció la Sección Tercera de esta corporación, en auto de 15 de mayo de 2014, en el cual señaló:

“Como se aprecia, la única lectura válida que se le puede dar al acuerdo proferido por el Consejo Superior de la Judicatura es que se trata de una norma diseñada exclusivamente para la jurisdicción ordinaria y, concretamente, la civil, pues es la única que hasta la fecha no tiene implementado un sistema de impulso procesal de naturaleza oral.

De otra parte, la Jurisdicción Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, ya cuenta con la implementación del sistema mixto —principalmente oral— razón por la que sería inocuo que se negara la entrada en vigencia del Código General de Procedimiento, a partir del 1º de enero de 2014, en espera de unas condiciones físicas y logísticas que ya existen.

Por otra parte, según el principio del efecto útil de las normas habría que darle la mejor interpretación al numeral 6 del artículo 627 del Código General de Procedimiento, en aras de evitar que esta jurisdicción tuviera que aplicar una norma de manera progresiva cuando ya se han dispuesto en todo el territorio nacional los insumos y herramientas para su aplicación, la cual, por demás, es residual en virtud de las remisiones e integraciones normativas que realiza la Ley 1437 de 2011 “CPACA” (v. gr. el art. 306)”(1).

Entonces, si bien la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura suspendió el cronograma que definió las etapas para la implementación gradual del Código General del Proceso; esta medida se tomó en consideración a que para hacerlo se requiere de la ejecución de los programas de formación de funcionarios y empleados en la jurisdicción civil; capacitaciones que no están previstas para esta jurisdicción, y por tanto tal suspensión no debe entenderse aplicable a los asuntos que por remisión del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo son objeto de esa normativa civil.

2.2. Competencia.

En virtud de las normas de competencia estipuladas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala de Sección es la competente para conocer y decidir sobre el impedimento manifestado por el doctor Córdoba Triviño, en atención a lo dispuesto por el artículo 131 según el cual:

“ART. 131.—Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas:

(...) 3. Cuando en un magistrado(2) concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez”.

2.3. Fundamento de los impedimentos.

Los impedimentos están instituidos como garantía de la imparcialidad de los funcionarios judiciales en el desempeño de su labor, esto “con el fin de garantizar al conglomerado social que el funcionario judicial llamado a resolver el conflicto jurídico, es ajeno a cualquier interés distinto al de administrar una recta justicia y, en consecuencia, que su imparcialidad y ponderación no están afectadas por circunstancias extraprocesales”(3).

La declaración de impedimento del funcionario judicial es un acto unilateral, voluntario, oficioso y obligatorio ante la presencia de cualquiera de las causales de impedimento taxativamente contempladas por la ley, por esto, no hay lugar a “analogías o a pretendidos afanes protectores de esquemas por encima de las garantías esenciales de carácter constitucional”(4), a lo que se suma que “no todo escrúpulo, incomodidad o inquietud espiritual del juzgador basta para separarlo del conocimiento de un determinado asunto”(5).

Es por ello, que la manifestación debe estar acompañada de una debida sustentación, no basta con invocar la causal, además de ello, deben expresarse las razones por la cuales el operador judicial considera que se halla en el supuesto de hecho descrito “con indicación de su alcance y contenido, capaz de alterar su capacidad objetiva y subjetiva para decidir, pues por tratarse de un estado interno de ánimo que otro funcionario habrá de valorar, sólo puede ser conocido a través de lo expresado por el sujeto que lo vivencia(6); sin esto, o con un enunciado genérico o abstracto, se presenta una motivación insuficiente, que puede llevar al rechazo de la declaración de impedimento”(7).

Además de lo anterior, es necesario que la causa del impedimento sea real, es decir, que verdaderamente exista, pues resulta insuficiente la sola afirmación del funcionario que se declara impedido, para apartarse del conocimiento del asunto(8).

2.4. Del interés directo o indirecto en el proceso.

El doctor Córdoba Triviño manifestó estar impedido para actuar dentro del trámite de este proceso por estar, a su juicio, incurso en la causal genérica de interés. Como se explicó en precedencia, la normativa aplicable al respecto es la consagrada en el Código General del Proceso que estipula en su artículo 141:

“1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso”.

Sobre esta causal, esta corporación se ha pronunciado y ha señalado:

“En relación con la referida causal de impedimento, la Sala, de manera reiterada, ha adoptado el criterio expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en los siguientes términos:

‘Si bien esta causal subjetiva es bastante amplia, en cuanto subsume cualquier tipo de interés, ya sea directo o indirecto, lo cierto es que dicho interés además de ser real y serio, debe tener relación inmediata con el objeto mismo de la litis o cuestión a decidir; debe ser de tal trascendencia que, teniendo en cuenta el caso concreto, implique un verdadero trastorno en la imparcialidad del fallador y pueda afectar su capacidad de juzgamiento y el desempeño eficaz y ajustado a derecho respecto de la labor que desempeña.

‘Es por esta razón que cualquier tipo de manifestación que no esté sustentada o en la que no se evidencie de manera clara y precisa la posibilidad de que el juzgador pueda verse perturbado al momento de pronunciarse en determinado asunto, comprometiendo por ello su imparcialidad, no será suficiente para declarar fundado el impedimento que pudiere ser manifestado en determinado asunto’”(9) (negrilla fuera de texto).

Al respecto, se advierte que esta causal es la más amplia de las consagradas por el ordenamiento jurídico y, como lo señala la doctrina, el interés al que se refiere “puede ser directo e indirecto y de cualquier índole, es decir, material, intelectual, o inclusive puramente moral. (...) No sólo el interés económico, el más común, sino cualquier otro motivo que lleve al funcionario a querer determinada decisión, acorde con el interés (de cualquier índole) que abrigue frente al proceso”(10).

Así, para que el citado conflicto se configure y, en consecuencia, se concluya que verdaderamente está comprometida la rectitud del juez es necesario que el funcionario tenga interés directo o indirecto en la actuación, “porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a sus parientes, o a sus socios y así lo observe y advierta, motivo por el cual debe declarar su impedimento. Este último, como de manera reiterada lo ha dicho la corporación, consiste en el provecho, conveniencia, utilidad o menoscabo que, atendidas las circunstancias derivarían el funcionario, su cónyuge o los suyos, de la actuación o decisión que pudiera tomarse del asunto”(11).

2.5. Del caso concreto.

El doctor Córdoba Triviño, conjuez designado por sorteo en el presente proceso, manifestó impedimento para conocer del mismo, por considerar que está incurso en la causal 1º del artículo 141 del Código General del Proceso, por tener interés en el asunto, pues su primo hermano ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción en la Procuraduría General de la Nación, de manera que, a su juicio, la decisión que se adopte en este proceso podría afectar directamente su permanencia en esa entidad.

Como se explicó anteriormente, la figura de los impedimentos tiene por finalidad garantizar la imparcialidad de los jueces, asegurando que en la toma de sus decisiones se apoyen exclusivamente en consideraciones de contenido jurídico y produzcan fallos en recta justicia.

La jurisprudencia constitucional le ha reconocido a la noción de imparcialidad, una doble dimensión:

“(i) subjetiva relacionada con la probidad y la independencia del juez, de manera que éste no se incline intencionadamente para favorecer o perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los aspectos en debate, debiendo declararse impedido, o ser recusado, si se encuentra dentro de cualquiera de las causales previstas al efecto”; y (ii) objetiva, “esto es, sin contacto anterior con el thema decidendi, “de modo que se ofrezcan las garantías suficientes, desde un punto de vista funcional y orgánico, para excluir cualquier duda razonable al respecto’”. No se pone con ella en duda la “rectitud personal de los Jueces que lleven a cabo la instrucción” sino atender al hecho natural y obvio de que la instrucción del proceso genera en el funcionario que lo adelante, una afectación de ánimo, por lo cual no es garantista para el inculpado que sea éste mismo quien lo juzgue”(12).

Es por ello que solo cuando la situación particular en la que se encuentra el juez, o con quien tenga los vínculos enunciados por la norma, posea la entidad suficiente para afectar su imparcialidad, debe ser considerada como causal de impedimento, pues de no ser así, se convertiría la institución de los impedimentos en “una forma de evadir el ejercicio de la tarea esencial del juez, y en una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (C.P. art. 228), jurisprudencia coincidente y consolidada de los órganos de cierre de cada jurisdicción, ha determinado que los impedimentos tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe efectuarse de forma restringida”(13).

En relación con el específico caso de la causal de interés directo o indirecto, la Sala considera que en el sub lite no se encuentran los elementos necesarios para que se configure el impedimento alegado, toda vez que, no existe sustento para considerar que la permanencia del primo del doctor Córdoba Triviño depende de la decisión que se adopte en el caso particular.

Es pertinente resaltar que esta corporación, en auto de 21 de abril de 2009, respecto de una situación similar a la estudiada en el caso concreto, sostuvo que el solo hecho de contar con un familiar laborando en la Procuraduría, no constituye impedimento, pues resulta necesario analizar cada situación en particular, así:

“El tener un pariente trabajando en la Procuraduría General de Nación, es un hecho que por sí solo no constituye impedimento, como quiera que el cargo desempeñado por su hijo, —profesional universitario—, no es de aquellos que implique poder decisorio, ni tampoco se demostró que hubiera intervenido en la expedición del acto acusado, ni mucho menos tiene la facultad de representar a la entidad, por ello, no se afecta la serenidad ni la imparcialidad necesarias que debe acompañar al Juez al proferir sentencia.

Una es la relación laboral existente entre el hijo de la consejera y la Procuraduría General de la Nación y otra los conflictos derivados entre la entidad y aquellos respecto de quienes tiene la función disciplinaria, ejercicio del que no se puede derivar vicio de parcialidad”(14).

Pues bien, esta posición por tratarse de una decisión de Sala Plena de esta corporación es de obligatorio acatamiento por todos los jueces, incluyendo, por supuesto, a las Secciones del Consejo de Estado.

En consecuencia, en el caso concreto ha de verificarse la situación particular expuesta por el doctor Jaime Córdoba Triviño, quien señala que su “primo hermano” tiene un interés real en el resultado del presente proceso.

Según se desprende de la manifestación de impedimento, el pariente del conjuez se encuentra vinculado a la Procuraduría General de la Nación desde 1998, actualmente en el cargo de procurador delegado ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial, es decir: i) fue vinculado hace un poco más de 15 años, con anterioridad a la llegada del demandado a esa entidad, ii) el cargo que ocupa fue definido por el Decreto 262 de 2000 de libre nombramiento y remoción; sin embargo, tal clasificación fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-101 de 2013 al considerar que debe ser de carrera administrativa, de manera que una vez se realice el concurso por parte del Ministerio Público, su forma de provisión será exclusivamente a través de concurso de méritos.

Sobre este último punto, la Corte Constitucional señaló:

“El artículo 280 constitucional regula situaciones jurídicas de dos tipos de servidores públicos: los agentes del ministerio público que ejercen su cargo ante la rama judicial; y los magistrados y jueces ante quienes ellos actúan. Entre los factores equiparables de unos y otros, se encuentran los “derechos”, al lado de “categoría y calidades” como de “remuneración y prestaciones”. Ello indica que la acepción “derechos” adquiere un contenido específico que la diferencia de otros derechos asociados régimen salarial y prestacional de los procuradores judiciales. Entre “derechos” objeto de homologación, que no tienen por objeto ni la remuneración ni las prestaciones, se encuentra el de pertenencia a un régimen de carrera, que entraña para sus titulares garantías de estabilidad laboral, de acceso a los cargos y promoción a los mismos a través de la selección y evaluación objetivos, con base en criterios del mérito y las calidades personales, propios de la carrera administrativa o judicial; de tal pertenencia a la carrera se deriva, puntualmente, la garantía de que su nombramiento y remoción no puede ser el resultado de la discrecionalidad del nominador y de gozar de la estabilidad que tienen los magistrados y jueces ante quienes ejercen sus funciones.

El artículo 280 de la Constitución Política refuerza lo anteriormente señalado, cuando establece que los agentes del Ministerio Público tendrán la misma “categoría” de los magistrados y jueces ante los que actúan, vocablo que significa la equivalencia en los cargos que desempeñan unos y otros, la cual se quebranta con la distinción que realiza la disposición acusada, al clasificar el cargo de procurador judicial como de libre nombramiento y remoción, cuando los de los jueces y magistrados ante los que actúan, son de carrera administrativa, conduciendo a su inexequibilidad.

5.4.5. Así, los procuradores judiciales, en su condición de agentes del Ministerio Público que actúan ante jueces y tribunales cuyos cargos han sido definidos por el legislador —Ley 270 de 1996— como de carrera, tienen el derecho a ser clasificados igualmente como carrera administrativa, en aplicación del artículo 280 constitucional. Tal decisión, además, se aviene con el principio general de la carrera, prevista en el artículo 125 superior” (negrillas fuera de texto).

De lo anterior, se desprende lo siguiente:

Primero, la permanencia en este tipo de cargos no está atada, necesariamente, a la remoción o salida del jefe máximo de la institución, como se demuestra con el hecho de que el funcionario René Córdoba González ha estado vinculado a la entidad, aun cuando su cargo estuvo clasificado como de libre nombramiento y remoción, por más de 15 años, lapso en el que han dirigido el Ministerio Público 3 personas.

Segundo, si bien, el cargo que ocupa fue definido por el Decreto 262 de 2000 de libre nombramiento y remoción; tal empleo es de carrera administrativa, lo cual implica que una vez se realice el concurso por parte del Ministerio Público, su forma de provisión será exclusivamente a través de concurso de méritos.

Lo anterior, aunado a que la función del doctor Córdoba Triviño como miembro de la Sala se circunscribirá a analizar la legalidad objetiva del acto demandado en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, impone no aceptar el impedimento manifestado por el H. Conjuez.

Entonces, la Sala declarará infundado el impedimento manifestado por el doctor Córdoba Triviño, pues es claro que no existe ningún elemento que permita inferir objetivamente que en el caso de su primo hermano, su permanencia en la Procuraduría General de la Nación dependa de la decisión que en este proceso se adopte.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado,

III. Resuelve

DECLÁRASE infundado el impedimento manifestado por el doctor Jaime Córdoba Triviño.

Notifiquese y cumplase».

(1) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de ponente: Enrique Gil Botero. Auto de 15 de mayo de 2014. Expediente: 05001233100020110046201.

(2) Conviene precisar que al conjuez se le trata como miembro de la Sala.

(3) Corte Suprema de Justicia. Auto de 29 de enero de 2009, M.P. Jorge Luis Quintero Milanés.

(4) Auto de julio 6 de 1999, M.P. Jorge Anibal Gómez Gallego.

(5) Auto de noviembre 11 de 1994, M.P. Juan Manuel Torres Fresneda.

(6) Auto de mayo 17 de 1999, M.P. Dídimo Páez Velandia; en sentido similar auto de septiembre 1º de 1994, M.P. Dídimo Páez Velandia.

(7) Auto de mayo 20 de 1997, M.P. Carlos Augusto Gálvez Argote; en sentido similar auto de diciembre 2 de 1992, M.P. Gustavo Gómez Velásquez y auto de febrero 22 de 1996, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(8) Corte Constitucional. Auto 22 de julio 22 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.

(9) Consejo de Estado, providencia de 28 de julio de 2010, expediente 2009-00016, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(10) López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil. Tomo 1. Dupré Editores. Décima Edición 2009. Página 239 y siguientes.

(11) Corte Suprema de Justicia. Expediente 110010230000201000151-00, M.P. Jorge Luis Quintero Milanés. Auto de 16 de septiembre de 2010.

(12) Corte Constitucional. C-600-11, M.P. María Victoria Calle Correa.

(13) Corte Constitucional. C-881-11, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(14) Consejo de Estado. Sala Plena. Auto de 21 de abril de 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado.