Sentencia 2012-00017 de 28 de agosto de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001-03-28-000-2013-00017-00

Consejero Ponente (E):

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Radicación interna: 2012-00017

Actor:Johann Wolfgang Patiño Cárdenas

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil

Acción de simple nulidad

Bogotá, D.C., veintiocho de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

De conformidad con el numeral 1º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, la providencia que rechaza la demanda es susceptible de recurso de apelación. En ese orden, como en el presente caso la decisión de rechazo la emitió una de las consejeras que compone la Sección, procede el recurso de súplica ante esta, con exclusión de quien la adoptó, como lo establece el artículo 246 ídem.

2.2. Análisis de la admisibilidad de la demanda.

2.2.1. En el auto objeto del recurso de súplica no se efectuó un análisis de la competencia de esta corporación para decidir sobre la admisibilidad de la demanda presentada por el señor Patiño Cárdenas, contra el calendario electoral para la elección del alcalde de Cota.

2.2.2. En consecuencia, es menester precisar que por tratarse de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, como lo es la Dirección de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, es competencia del Consejo de Estado conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por ella que, en el presente caso, es el calendario electoral para la elección del alcalde municipal de Cota-Cundinamarca que se realizó el pasado 27 de mayo de 2012.

2.3. Problema jurídico.

En el presente caso se pretende la simple nulidad del calendario electoral expedido dentro del procedimiento adelantado para la realización de las elecciones atípicas de alcalde en el municipio de Cota.

La Consejera Ponente (E), doctora Susana Buitrago Valencia rechazó la demanda con fundamento en que el acto acusado no era susceptible de control judicial, en los términos del artículo 169 numeral 3º del CPACA, por tratarse de un acto de trámite. Por su parte, el ciudadano Patiño Cárdenas considera que por tratarse es un acto de carácter general, debe ser objeto de ese control.

Por tanto, corresponde a la Sala establecer si el acto administrativo acusado es objeto de control judicial.

Para responder el problema jurídico que plantea el recurso de súplica de la referencia, la Sala debe estudiar brevemente la clasificación de los actos administrativos.

2.4. Clasificación de los actos administrativos.

2.4.1. Según sus destinatarios: los actos administrativos pueden ser singulares,individuales o concretos los cuales tienen efectos respecto de una o varias personas determinadas y generales, cuando los destinatarios son indeterminados y su contenido es abstracto.

2.4.2. Según el procedimiento administrativo para su expedición: se clasifican en actos de trámite, que sonaquellos que se profieren en el curso de la actuación administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus etapas, y que resultan necesarios para llegar a una decisión, pero no le ponen fin a la respectiva actuación; y resolutorios o definitivos que resuelven de fondo la cuestión, y con los cuales se concluye o finaliza el trámite o procedimiento administrativo.

También pueden ser de ejecución cuando le dan eficacia al acto definitivo, permitiendo que este se materialice y cumpla sus fines. Es decir, no deciden una actuación, pues solo son expedidos para materializar o ejecutar esas decisiones previas(1).

2.4.3. Según el número de órganos que participan en su elaboración, los actos administrativos se clasifican también en actos simples, complejos y colectivos. Los primeros son dictados por un solo órgano, sea individual o colegiado, que funge como unidad estructural. A su turno, los actos complejos, que se configuran por los siguientes elementos: i) concurrencia de dos o más órganos o autoridades en la formación del acto; ii) pluralidad de voluntades manifestadas en distintos momentos y de manera sucesiva; iii) unidad o igualdad de finalidad y contenido en cada acto administrativo; y iv) interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir(2). En el acto colectivo también intervienen distintos órganos, pero las voluntades se unen solamente en una única declaración permaneciendo jurídicamente autónomas(3).

Las anteriores precisiones, permiten analizar la naturaleza del calendario electoral cuya nulidad se pretende en el vocativo de la referencia.

2.5. Naturaleza jurídica del calendario electoral.

2.5.1. El calendario electoral puede definirse como la distribución de las actividades que se deben realizar durante el procedimiento electoral en distintas fechas a lo largo de un período determinado y cuya finalidad es determinar las condiciones para el ejercicio de las competencias, obligaciones y facultades tanto de las autoridades que intervienen en el procedimiento electoral como de los ciudadanos que ejercen sus derechos políticos.

2.5.2. Respecto de la naturaleza jurídica del acto por medio del cual se fija el calendario electoral, esta Sala se ha pronunciado en varias oportunidades, así:

En el año 2003(4) consideró que el acto que expide la Registraduría Nacional en uso de la función de organizar las elecciones, en el que convoca al proceso electoral y establece las fechas y etapas en que ha de realizarse es decarácter general.

Esta tesis fue reiterada en sentencias de 2005(5) y 2006(6) en las que se calificó el calendario electoral como “una norma jurídica de carácter general” que regula el marco temporal de las etapas de un procedimiento administrativo. Precisó, además, que por ser un acto de contenido electoral, la acción procedente era la simple nulidad de carácter electoral.

Por tal razón, se afirmó que “si dicho calendario electoral viola las normas jurídicas superiores a los que está sujeta, V.gr., las normas constitucionales que señalan los períodos de los funcionarios de elección popular, estará afectado por un vicio que lo hace anulable y su nulidad podrá demandarse de manera autónoma ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.”

Consideró, asimismo, que no obstante tratarse de un acto administrativo de contenido general, podía tener efectos particulares cuando modifique, por ejemplo, el período para el que fue electo un alcalde municipal, quien estará legitimado para demandar en nulidad y restablecimiento sus derechos.

Estos pronunciamientos se hicieron en el marco de las elecciones que se efectuaron para alcaldes y gobernadores el 26 de octubre de 2003, para el período 1º enero de 2004-31 de diciembre de 2007. En esos casos, la Dirección de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil dispuso la realización de elecciones en forma anticipada, razón por la que se consideró que se infringieron los actos administrativos que señalaron el período para el cual se había declarado la elección, los cuales gozaban de presunción de legalidad hasta tanto la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispusiera lo contrario (7).

2.5.3. En el año 2005(8), por su parte, se afirmó que el calendario electoral era un acto de trámite y que sólo en presencia de circunstancias excepcionales, era asimilable a un acto definitivo sometido a control judicial.

En esa oportunidad se consideró que con la expedición del calendario electoral se produjeron importantes consecuencias jurídicas, porque el acto acusado recortó el período para el que fueron elegidos algunos alcaldes municipales. Por tanto, el calendario modificó un derecho legítimamente adquirido en las urnas y, por tanto, fue objeto de control judicial.

2.5.4. Puede afirmarse, entonces, que el calendario electoral se ha considerado como un acto general.

En ese sentido, las posiciones expuestas no son contradictorias ni excluyentes como se explicará a continuación.

2.5.5. En efecto, el que un acto se catalogue de general no excluye que sea de trámite. Es, en este sentido, que se considera que las decisiones expuestas en el apartado anterior no son contradictorias.

Recientemente esta Sala(9) precisó que desde el punto de vista de las decisiones que se pueden tomar mediante los actos administrativos, las manifestaciones de voluntad de la administración pueden ser definitivas o de trámite.

Los actos definitivos son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación, tal como lo indica el artículo 43 del CPACA, por el contrario, son de trámite, preparatorios o accesorios los que se expiden como parte de un procedimiento administrativo encaminado a adoptar una decisión o, en palabras de esta Corporación, los que “contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo”(10).

2.5.6. Según la anterior clasificación, el calendario electoral indudablemente es un acto de trámite, pues hace parte y da impulso al procedimiento administrativo que debe efectuarse para la realización de las elecciones. En el caso en estudio, las atípicas para elegir alcalde en el municipio de Cota.

2.5.7. Igualmente un acto es de contenido general cuando crea situaciones jurídicas que obligan, de manera abstracta e impersonal a los administrados, es decir, su contenido es igual y el mismo para todos los administrados que se encuentren dentro de las mismas circunstancias de hecho que regula el acto.

El de contenido particular, por su parte, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas individuales y concretas. El acto administrativo de carácter individual también puede referirse a una determinada cosa, individual y específicamente identificada, que no se pueda confundir con otra, de manera que los efectos de ese acto solo recaen sobre esta y no sobre otras de su misma naturaleza, aun cuando sean de la misma especie(11).

2.5.8. Bajo esta definición, el calendario electoral es un acto administrativo de carácter general pues convoca al proceso electoral y organiza las fechas para la realización de unas elecciones. En el caso que analiza la Sección, las atípicas de alcalde en el municipio de Cota en razón de la vacancia definitiva que generó la destitución del entonces burgomaestre por parte de la Procuraduría General de la Nación.

2.5.9. Así las cosas, retomando los antecedentes jurisprudenciales expuestos en otro acápite, es necesario reiterar que el calendario electoral es un acto de contenido general, atendiendo la clasificación según sus destinatarios, y es un acto de trámite según el procedimiento para su expedición. Categorías estas que no son ni excluyentes ni contradictorias, pues obedecen a criterios distintos.

En consecuencia, por ser un acto general pero de trámite, no es objeto de control judicial de manera autónoma salvo que, como lo expuso la jurisprudencia antes referida y que aquí se reitera, modifique una situación jurídica individual y concreta.

Por su carácter de acto de trámite, solo podrá ser objeto de control por el juez de lo contencioso administrativo cuando incida de manera sustancial en la validez del acto definitivo. En este caso, el control jurisdiccional de los actos de trámite resulta procedente, aunque de un modo indirecto, pues será necesario demandar la nulidad del acto definitivo para, por esa vía, plantear la expedición irregular de este último, por cuenta del vicio del acto previo, artículo 137 del CPACA.

2.6. Análisis del acto demandado en el caso concreto

En el proceso de la referencia, no le asiste la razón al actor al solicitar la nulidad del calendario electoral puesto que este, como se explicó anteriormente, dio impulso a la elección atípica del alcalde municipal de Cota que, como consecuencia de la decisión de destitución que le impuso la Procuraduría General de la Nación, generó una vacante definitiva según el artículo 98 de la Ley 136 de 1994 que obligaba a la realización de nuevas elecciones, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2002, por lo que aquel no se puede catalogar como un acto administrativo que haya puesto fin a una actuación.

Por consiguiente, el control judicial de ese acto debe ser indirecto, es decir, se impone demandar la elección de quien resultó vencedor en los comicios realizados en forma atípica en el municipio de Cota, y fundamentar la nulidad en los vicios expuestos en la demanda de la referencia.

En ese orden de ideas, mediante el control del acto definitivo: elección del alcalde de Cota; el juez estaría facultado para revisar actuaciones previas ejecutadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en otras palabras, si bien existe la exigencia legal de la individualización del acto administrativo susceptible de ser demandado, esto es, el declarativo de la elección, esa circunstancia no impide que, a través del control jurisdiccional de este último, el juez electoral pueda revisar los vicios de trámite en el procedimiento electoral que dio lugar al acto demandado.

La única condición que se impone para que ello se admisible, es que en dichos actos se concrete el vicio que afecta al acto de elección y este haya sido formulado como cargo en la demanda o como soporte del concepto de violación(12).

Por consiguiente, los vicios de procedimiento en el trámite de la expedición del calendario electoral solo pueden ser controlados a través de la demanda del acto de elección y no de manera directa como pretende el señor Patiño Cárdenas.

Finalmente, si se admitiera el control judicial del acto administrativo denominado calendario electoral en procesos distintos al que declara la elección respectiva, podrían producirse decisiones contradictorias.

Por tanto, para cumplir el primer fin funcional del derecho: dar certeza y seguridad jurídica(13), la tesis que aquí se expone garantiza la coherencia e integralidad del sistema jurídico.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de la Consejera Ponente (E) doctora Susana Buitrago Valencia, que rechazó la demanda de nulidad presentada por Johann Wolfgang Patiño Cárdenas contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. REGRESAR el expediente al despacho de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase».

(1) CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, Auto de 17 de marzo de 2011, Exp. 25000-23-24-000-2010-00261-01, C.P. Rafael E. Ostau de la Font Pianeta.

(2) CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Auto de 18 de abril de 2013, Exp. 11001-03-28-000-2013-00008-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

(3) CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 7 de junio de 2012, Exp. 15001-23-31-000-2002-01595-02(1717-09), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(4) CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Sentencia de 14 de agosto de 2003, Exp. 23001-23-31-000-2002-0589-01(3112). C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(5) CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Sentencia de 25 de noviembre de 2005, Exp. 3866.

(6) Esta tesis se reiteró con posterioridad en las providencias de 19 de enero, Exp. 3841; de 20 de abril, Exp. 3840; de 29 de junio, Exp. 3873; todas de 2006, C.P. Reinaldo Chavarro Buritica.

(7) En esa oportunidad, se declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio suscrito por el Registrador Delegado en lo Electoral y el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil y en el calendario electoral por finalización del período del alcalde respectivo por considerarse que el acto acusado revocó parcialmente el acto administrativo de contenido particular al modificar la declaración de la elección del demandante como alcalde, puesto que limitó el período de 4 años para el que había sido electo; declaró la terminación anticipada de dicho período, convocó a elecciones el 30 de octubre de 2005 y rompió el vínculo jurídico en virtud del cual el demandante representaba legalmente al municipio, ejercía las competencias constitucionales y legales y derivaba los sueldos y prestaciones sociales que le correspondían en tal condición.

Asimismo, se afirmó que la Registraduría Nacional del Estado Civil no era competente para revocar el acto mencionado porque, de acuerdo con el 69 del C. C. A., esa facultad correspondía a los mismos funcionarios que lo expidieron, o a sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en los eventos allí previstos.

(8) CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Sentencia de 17 de febrero de 2005, Exp. 11001-03-28-000-2004-00027-01(3408), C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(9) CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Sentencia de 24 de abril de 2013, Exp. 440012331000201100207 01 (Acumulado). C.P. Alberto Yepes Barreiro.

(10) CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Exp. 11001-03-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-2008-00027-00, C.P. Filemón Jiménez Ochoa.

(11) CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, Sentencia de 23 de junio de 2011. Rad. 11001-03-27-000-2006-00032-00(16090), C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas.

(12) CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Sentencia de 24 de abril de 2013, Rad: 440012331000201100207 01 (Acumulado). C.P. Alberto Yepes Barreiro.

(13) RECASÉNS SICHES, Luis. “Introducción al estudio del derecho”. Editorial Porrúa, México, 1997. Pág. 112.