Auto 2013-00017 de enero 15 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2013-00017-00 (20093)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Actor: Alberto Pineda Suescún y otros

Demandado: Instituto Nacional de Vías - Invías

Auto

Bogotá, D.C., quince de enero de dos mil catorce.

El despacho estudiará la presente solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a Terceros, de conformidad con los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.

I. Antecedentes

1. Los señores Alberto Pineda Suescún, Carmen Emilia Correa Londoño, Gilberta Santana, Jaime Alberto Muñoz Gil, Gladis Carrillo, Martha Lucía Correa Gutiérrez y Santiago Muñoz Velásquez, por medio de apoderado, radicaron escrito ante el Instituto Nacional de Vías - Invías para que, según lo dispuesto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se extendieran los efectos de sentencias proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo y el pago de lo no debido, en situaciones fácticas y jurídicas que, a su juicio, son aplicables a los peticionarios, con ocasión del pago de la contribución por valorización por la obra Interconexión vial del Valle de Aburrá Río Cauca, y en consecuencia, se ordene la devolución de la suma pagada con la respectiva indexación e intereses corrientes.

2. Mediante oficio OAJ 10953 del 8 de marzo de 2013, el Instituto Nacional de Vías - Invías negó la solicitud presentada por la parte actora, señalando que respecto de los señores Alberto Pineda Suescún, Gilberta Santana, Martha Lucía Correa Gutiérrez y Santiago Muñoz Velásquez, no hubo pago de lo no debido, porque sus reclamos “fueron presentados por fuera del término de los cinco años siguientes a la fecha de su pago” y sobre los señores Carmen Emilia Correa Londoño, Jaime Alberto Muñoz Gil y María Gladis Carrillo a pesar de que las reclamaciones se presentaron en tiempo, los dineros objeto del pago de la contribución entraron a formar parte del erario público para el exclusivo cumplimiento de los compromisos pactados en el Convenio Interadministrativo celebrado entre el Invías, el departamento de Antioquia, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el municipio de Medellín para la financiación de la construcción del proyecto de comunicación vial entre los Valles de Aburrá y del río Cauca.

3. En virtud de la respuesta obtenida a la solicitud presentada al Instituto Nacional de Vías - Invías, los actores, presentaron escrito ante esta corporación para que, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 102 y 269 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “se reconozca el derecho a la devolución del dinero pagado, como contribución de valorización por la ejecución de la obra pública denominada interconexión vial Valle de Aburrá - río Cauca, en el departamento de Antioquia, por haber operado el fenómeno jurídico de la pérdida de la fuerza ejecutoria del acto, como consecuencia de la Sentencia C-155 de 2003, proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual se hizo la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “nacional” empleada en el artículo 2º del Decreto 1604 de 1966”.

II. Consideraciones del despacho

1. La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 10, consagró que las autoridades al resolver los asuntos de su competencia deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado.

Ese deber de aplicación del precedente puede ser solicitado por el interesado, a través del mecanismo de solicitud de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, desarrollado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.

2. El tenor literal de los artículos 102 y 269 ibíd. es el siguiente:

“ART. 102.—Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.

Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.

“ART. 269.—Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros.

Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

<Inciso modificado por del artículo 616 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código.

Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.

Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.

Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda”.

3. De acuerdo con las normas transcritas, los requisitos de procedibilidad de la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado son los siguientes:

3.1. Presentar la petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho.

3.2. Que la pretensión judicial no haya caducado.

3.3. Allegar copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado, que invoca a su favor.

3.4. Presentar la solicitud de extensión ante el Consejo de Estado dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta negativa bien sea total o parcial, de la solicitud o cuando la autoridad guardó silencio.

3.5. Acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

3.6. Acreditar el requisito de que trata el artículo 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relacionado con el derecho de postulación.

4. Caso concreto.

Así las cosas, se hace necesario analizar si la petición presentada en el caso sub examine reúne los requisitos antes descritos, así:

4.1. Para examinar el requisito de allegar copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado, que invoca a su favor se tiene:

4.1.1 De conformidad con el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (...)” (negrillas fuera de texto).

4.1.2. Los artículos 270(1) y 271(2) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecen cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial cuyos efectos pueden ser extendidos a terceros por las autoridades, así:

— Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia.

— Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios.

— Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996.

4.1.3 El artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en relación con las sentencias que por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia, prevé que las puede proferir:

(i) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.

(ii) Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.

4.1.4. En el asunto objeto de estudio, el peticionario plantea la aplicación extensiva de jurisprudencia, en los siguientes términos:

“Ante la reiterada negativa del ente oficial para acceder a nuestro pedimento, y aprovechando la reciente disposición legal consagrada en los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012, le solicitamos a la subdirección de apoyo técnico de Invías, por ser competente para ello, se sirviera extender los efectos jurídicos de las sentencias de unificación jurisprudencial números 6344 de 2002(3) (C.E., S. Plena); Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección 5ª, Expediente 0437, C.P. Luis Eduardo Jaramillo Mejía, octubre 28 de 1994; Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 4ª, C.P. Germán Ayala Mantilla, noviembre 9 de 2001, Expediente 10280 y Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 1ª, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, octubre 18 de 2001, Expediente 6328, y de igual manera, la sentencia proferida por el honorable Consejo de Estado el 11 de noviembre de 2009, con ponencia del magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Además, las sentencias T-1143 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas, al caso específico de mis poderdantes”.

4.1.5. La solicitud presentada ante esta corporación, alude a varias providencias dictadas por diferentes Secciones del Consejo de Estado, sin embargo, esas sentencias respecto de las cuales se solicita la extensión de sus efectos no cumplen los presupuestos legales antes indicados para que proceda el trámite y estudio de la solicitud, ya que para poder hablar de una sentencia de unificación jurisprudencial no basta que haya sido emitida por la Sala Plena o por una de las secciones del Consejo de Estado, sino que es necesario, también, que ello se haga conforme al procedimiento previsto en el artículo 271 ibíd., el cual no existía para la época en que se expidieron dichas sentencias, y que tiene precisamente como objeto que la sección se pronuncie con la finalidad expresa de sentar jurisprudencia dada la importancia jurídica o trascendencia social o económica de los asuntos provenientes de las subsecciones de la corporación o de los tribunales(4).

En ese orden de ideas, no puede hablarse de una sentencia de unificación jurisprudencial, susceptible de invocarse al caso que se estudia.

4.2. En lo atinente a la aplicación de la Sentencia C-155 de 2003 y del fallo de tutela T-1143 de 2005, ambas de la Corte Constitucional, deben hacerse las siguientes precisiones:

4.2.1. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros previsto en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fue establecido por el legislador respecto de las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado.

4.2.2. La Sección Segunda de esta corporación(5) sobre la aplicación del precedente constitucional y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros señaló:

“Si bien la Corte Constitucional mediante Sentencia C-816 de 2011, magistrado ponente Mauricio González Cuervo, declaró exequible de manera condicionada el inciso 2º del artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”; es claro que el mecanismo de extensión de jurisprudencia fue previsto por el legislador respecto de sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado, por lo cual, quien pretenda la extensión de los efectos de un fallo de esa corporación debe identificar la providencia que invoca a su favor. Distinto es que el juez, al resolver la solicitud, deba aplicar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional, en los términos de la sentencia en cita”.

4.2.3. Si bien es cierto que el precedente constitucional debe ser tenido en cuenta al decidir este tipo de solicitudes, no lo es menos que en el mecanismo que se comenta no fue previsto, como causal para su procedencia, sentencias o providencias de la Corte Constitucional, sin que ello implique su desconocimiento, o mejor, su acatamiento al resolver el incidente de extensión, pero, se repite, esta circunstancia no releva al interesado del deber de identificar la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, cuya extensión pretende.

4.3. Las anteriores razones son suficientes para rechazar por improcedente la solicitud presentada por los señores Alberto Pineda Suescún, Carmen Emilia Correa Londoño, Gilberta Santana, Jaime Alberto Muñoz Gil, Gladis Carrillo, Martha Lucía Correa Gutiérrez y Santiago Muñoz Velásquez, a través de apoderado, para adelantar el procedimiento previsto en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria de Decisión,

RESUELVE:

RECHAZAR por IMPROCEDENTE la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por los señores Alberto Pineda Suescún, Carmen Emilia Correa Londoño, Gilberta Santana, Jaime Alberto Muñoz Gil, Gladis Carrillo, Martha Lucía Correa Gutiérrez y Santiago Muñoz Velásquez, a través de apoderado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase.

Consejero: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(1) ART. 270.—Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

(2) ART. 271.—Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.

En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.

Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.

Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión.

La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.

(3) Esta sentencia fue dictada por la Sección Primera, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

(4) En este sentido ver auto del 1º de febrero de 2013, Expediente 11001-03-27-000-2012-00045-00 (19718), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(5) Auto del 24 de junio de 2013, Expediente 11001-03-25-000-2013-00829-00, número interno: 1694-2013, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.