Auto 2013-00027 de julio 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente: 110010328000201300027-00

Consejera Ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Demandante: José Miguel Vásquez Arango

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil

Asunto: Rechazo demanda

Bogotá D.C., julio nueve de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. De la revocatoria del mandato

La revocatoria del mandato junto con los derechos de elegir y ser elegido, constituir partidos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, tomar parte en elecciones, plebiscitos, entre otros, hace parte del derecho fundamental de participación en la conformación y ejercicio y control del poder político(1); fue desarrollada por el legislador por conducto de la Ley 134 de 31 de mayo de 1994, que en su artículo 6º dispuso:

“Revocatoria del mandato.La revocatoria del mandato es un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde”

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia de C-180 de 1994 dijo:

“El derecho a revocar el mandato forma parte no sólo de uno de los mecanismos de participación ciudadana de mayor importancia, sino que además tiene la naturaleza de un derecho fundamental de origen constitucional atribuido a todo ciudadano con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y ante todo, en el control del poder político.

El inciso 4º del artículo 40 de la Constitución Política consagra este instrumento como"el derecho de todo ciudadano arevocar el mandato de los elegidos".

Por lo tanto, cuando ese elegido —Gobernador o Alcalde— incumple las obligaciones propias de su cargo, es responsable políticamente de ello ante la sociedad y sus electores, lo cual permite que estos puedan solicitar, previo el cumplimiento de una serie de requisitos constitucionales y legales, la revocatoria del mandato otorgado”.

El procedimiento y requisitos para el trámite de la revocatoria del mandato fueron establecidos en los artículos 64 y siguientes de la ley en mención, de la siguiente manera:

“ART. 64.—Revocatoria del mandato. Previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta ley para la presentación e inscripción de iniciativas legislativas y normativas, un número de ciudadanos no inferior al 40% del total del votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario, podrá solicitar ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, la convocatoria a la votación para la revocatoria del mandato de un gobernador o un alcalde. Sólo podrán solicitar la revocatoria quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente.

La revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario.

PAR.—La Registraduría del Estado Civil correspondiente certificará que las cédulas de quienes firman el formulario correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones(2).”

ART. 65.—Motivación de la revocatoria. El formulario de solicitud de convocatoria a la votación para la revocatoria, deberá contener las razones que la fundamentan, por la insatisfacción general de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de gobierno.

ART. 66.—Informe de la solicitud de revocatoria. Aprobada la solicitud y expedida la respectiva certificación, el Registrador del Estado Civil correspondiente, dentro de los cinco días siguientes, informará del hecho al respectivo funcionario.

ART. 67.—Convocatoria a la votación en las entidades territoriales. Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial serán convocados a la votación para la revocatoria, por la Registraduría del Estado Civil correspondiente dentro de un término no superior a dos meses, contados a partir de la certificación expedida por la misma entidad.

ART. 68.—Divulgación, promoción y realización de la convocatoria. Corresponderá al Registrador del Estado Civil respectivo, una vez cumplido los requisitos establecidos para la solicitud de revocatoria, coordinar con las autoridades electorales del respectivo departamento o municipio, la divulgación, promoción y realización de la convocatoria para la votación de acuerdo con las normas establecidas en el Título X de la presente ley.

ART. 69.—Aprobación de la revocatoria. Se considerará revocado el mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en la votación respectiva por un número de votos no inferior al sesenta por ciento (60%) de los ciudadanos que participen en la respectiva votación, siempre que el número de sufragios no sea inferior al sesenta por ciento (60%) de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario, y únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde(3).

ART. 70.—Resultados de la votación. Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período.

ART. 71.—Inscripción de candidatos. Podrá inscribirse como candidato cualquier ciudadano que cumpla los requisitos constitucionales y legales para ello, de conformidad con lo establecido en las normas electorales generales, a excepción del mandatario que ha renunciado o al que le ha sido revocado el mandato.

La inscripción del candidato deberá hacerse ante el correspondiente Registrador del Estado Civil, por lo menos veinte días antes de la fecha de la votación.

ART. 72.—Remoción del cargo.Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los escrutinios por la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o alcalde revocado.

ART. 73.-—Ejecución inmediata de la revocatoria.Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la revocatoria del mandato será de ejecución inmediata.

ART. 74.—Elección del sucesor. Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones para escoger al sucesor, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que el Registrador correspondiente certificare los resultados de la votación.

Durante el período que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, un ciudadano del mismo grupo, partido o movimiento político del mandatario revocado.

ART. 75.-—Designación del sucesor. El funcionario reemplazante dará cumplimiento, en lo que fuere pertinente, al programa inscrito para la gestión gubernamental en el respectivo período.

ART. 76.—Suspensión de elecciones. El Presidente de la República decidirá, en caso de grave perturbación del orden público, sobre el aplazamiento de la celebración de las elecciones según lo establecido en las normas electorales vigentes”.

De la lectura se tiene que el procedimiento establecido en la normatividad tiene dos fases, la primera relacionada con el derecho específico de revocar y la segunda fase que solo procede, si en la anterior, se decide por el si: elegir al sucesor.

En la primera fase se establecen mecanismos de carácter operativo, por medio de los cuáles la Registraduría Nacional del Estado Civil lleva a cabo la convocatoria a la votación de la revocatoria.

Estos mecanismos tienen que ver con la solicitud —Solo pueden solicitarla quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente, y una vez transcurrido no menos de un año contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario— la aprobación y certificación de las firmas, para luego de verificado el cumplimiento de los requisitos —un número de ciudadanos no inferior al 40% del total del votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario— convocar la votación.

La segunda fase se da luego de surtido el trámite inicial de la revocatoria, y, si en la votación se alcanza el porcentaje de votos establecidos en la misma normativa, que fueron modificados en la Ley 741 de 2002: “…ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario".

En esta primera votación se convoca únicamente a los que participaron en la elección del alcalde o gobernador a revocar, pues tal como lo señaló la Corte Constitucional: “Igualmente, señala la norma que sólo podrán participar en la votación, quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente, lo cual es constitucional, teniendo en cuenta la naturaleza de la institución del mandato, en virtud de la cual, sólo quien confiere un mandato es quien está facultado para revocarlo, pues "quien nada otorga, nada puede revocar".

Es el resultado de esta primera votación el que determina si se continúa o no con el procedimiento para la revocatoria, pues si en ella no se alcanza el porcentaje mínimo de votos previsto en la ley culmina el proceso.

En virtud de lo anterior, es claro que el procedimiento de revocatoria del mandato, al igual que en la generalidad de los procedimientos administrativos, entre ellos los de contenido electoral, se integra con actos preparatorios o de trámite, como son precisamente la certificación y aprobación de las firmas para convocar al proceso de revocatoria del mandato, y es finalmente la votación, en el porcentaje previsto por el legislador, donde se adopta la decisión de revocar o no el mandato del alcalde o gobernador.

Así pues, son los ciudadanos quienes deciden si finaliza o no el mandato otorgado a su gobernante, si se dan los requisitos establecidos en la ley, relacionados con los porcentajes de participación y aprobación del mecanismo se considera una elección negativa, pues los mismos ciudadanos que confirieron el mandato, en las urnas manifiestan su inconformidad y declaran que el alcalde o gobernador sujeto del proceso no continúa en el ejercicio de su cargo. Es decir, el acto definitivo en esta actuación, es la elección negativa.

Como la actuación administrativa que revoca el mandato culmina con una elección de carácter popular, no hay duda que su legalidad se debe cuestionar por conducto del medio de control especial procedente para tal propósito, el cual fue previsto por el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

“Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.

En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.

En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998”.

2.2. De la procedencia de la admisión de la demanda

Descrito el procedimiento administrativo electoral a efectos de revocar el mandato a un alcalde o a un gobernador, resta examinar si conforme con la naturaleza de los actos acusados procede o no la admisión de la demanda.

De conformidad con reiterada jurisprudencia de esta corporación(4) “Es contrario a la naturaleza de la acción electoral, demandar actos distintos al que declara la elección”(5) porque para obtener la nulidad de una actuación administrativa que culmina con un acto de carácter electoral, debe demandarse precisamente el acto final de elección, y no los actos intermedios, aunque el vicio de nulidad afecte a éstos.

En la nueva normativa (L. 1437/2011), vigente para el caso que nos ocupa, se reproduce en parte el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, para cicunscribir el control de legalidad de los actos administrativos de carácter electoral confiado a la jurisdicción contencioso administrativa a los denominados actos definitivos, es decir, se circunscribe a aquellos actos administrativos propiamente dichos, en cuanto deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o ponen fin a una actuación administrativa

De acuerdo con lo preceptuado, para obtener la nulidad de una elección debe demandarse el acto administrativo definitivo, es decir por medio del cual se declara la voluntad final del electorado y no los actos previos o de trámite que no ponen fin a la actuación administrativa.

De manera puntual esta Sala ha dicho:

“La impugnación del acto administrativo que contiene la elección o el nombramiento constituye una condición sine qua non para ejercer la acción de nulidad de carácter electoral y, por lo tanto, implica un requisito para presentar la demanda electoral en debida forma. De esta forma, si la pretensión de nulidad no se dirige contra el acto definitivo que contiene la elección impugnada, el juez no puede pronunciarse de fondo sobre la demanda que carece de objeto electoral”(6).

Por ende, si la decisión acusada con la demanda no es el acto definitivo dentro la actuación que culmina con la elección de revocar o no el mandato del Alcalde del Municipio de Angostura - Antioquia, cuando este hecho ocurra y se expida el acto, éste puede ser objeto de control de legalidad en ejercicio del medio de control de nulidad electoral ante esta jurisdicción pero no en forma directa contra las resoluciones 1 y 2 de la Registraduría Municipal de Angostura del 18 de marzo del 19 de abril de 2013, respectivamente, así como del Auto 1 del 9 de mayo de 2013 expedido por el delegado del Registrador del Estado Civil para Antioquia, ya que cualquier examen o revisión sobre su juridicidad sólo es posible cuando se demanda el acto final de elección, en tanto su cuestionamiento sea parte de los cargos por violación de la ley contra éste.

Demandar el acto administrativo que contiene la voluntad de los electores constituye una condición imperativa para que se pueda ejercer la acción de nulidad de carácter electoral; por tanto, si la pretensión de nulidad no se dirige contra el acto definitivo que contiene la elección impugnada, el juez no puede pronunciarse de fondo sobre la demanda.

Por lo dicho, se rechazará la demanda porque está dirigida contra un acto que no es susceptible de control judicial de conformidad con el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por lo expuesto:

RESUELVE:

1. SE RECHAZA la demanda presentada por el señor José Miguel Vásquez Arango que pretende la nulidad de las resoluciones 1 y 2 del 18 de marzo y 19 de abril de 2013, expedidas por el Registrador Municipal del Angostura y del auto 001 del 9 de mayo de 2013, proferido por el Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil de Antioquia.

2. Ejecutoriado este auto devuélvanse al interesado los documentos acompañados con la demanda, sin necesidad de desglose, y archívese la restante actuación.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Artículo 40 inciso 4º.

(2) Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 741 de 2002.

(3) Artículo modificado por el artículo 2º de la Ley 741 de 2002.

(4) Ver entre muchas otras sentencia de 1 de julio de 1999, exp. 2234; de 13 de noviembre de 2003, exp. 2001-1797 y; de 3 de julio de 2008, exp. 2006-0095

(5) Sentencia de 17 de abril de 2008, exp. 2001-0033.

(6) Sentencia de 13 de noviembre de 2003, exp. 2001-1797.