Auto 2013-00031 de agosto 1 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Rad. 17001-23-33-000-2013-00031-01 (50092)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Ref.: Ley 1437 de 2011 reparación directa

Actor: Octavio Giraldo Henao

Demandado: Municipio de Manizales y otro

Bogotá D.C., primero de agosto de dos mil quince.

Procede el despacho o resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en la audiencia inicial 2 del 28 de enero 201 4, celebrada por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de oralidad, frente a la decisión adoptada por el a quo sobre las excepciones propuestas en la contestación de la demanda relativas a la “caducidad” y a la “indebida escogencia del medio de control”.

l. Antecedentes

1. La demanda.

El 1º de enero de 2013, el señor Octavio Giraldo Henao, por medio de apoderado judicial, instauró acción de reparación directa en contra del municipio de Manizales y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales Limitada (Erum Ltda.), con el fin de que se las declarara administrativamente responsables y se las condenara por la afectación sufrida con ocasión de la declaratoria de utilidad pública e interés social del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 100-32806, en el cual operaba el establecimiento de comercio “Retales y excedentes industriales og”, ello como consecuencia del macro proyecto de interés nacional para el centro occidente de Colombia “San José del municipio de Manizales”.

Por lo anterior, solicitó que se ordenara la reparación bajo el título de daño especial, consistente en el pago de la compensación por afectación económica en los términos del Decreto 533 del 9 de diciembre de 2009, equivalente a la suma de $ 1.022.01 0.000 pesos.

Como sustento fáct ico de sus pretensiones, señaló en síntesis, que el 27 de julio de 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, expidió la Resolución 1453, por medio de la cual se adoptó, por motivos de utilidad pública e interés nacional, el Macroproyecto de interés social nacional “Centro occidente de Colombia San José” del municipio de Manizales, acto administrativo en el que también se declaró de utilidad pública el inmueble localizado en la carrera 12 número 22-07 de Manizales, identificado con ficha catastral 01-03-0356-007-000 y matrícula inmobiliaria 100-32806, del cual era propietario en un 50%.

Agregó que, mediante la comunicación ALC 3757 del 22 de diciembre de 2009, el alcalde (E) de Manizales le hizo una oferta de compra del mencionado inmueble, la cual fue aceptada el 7 de enero de 2010, de manera que la compraventa se llevó o cabo por medio de escritura pública 358 del 1º de abril de 2011 otorgada en la Notaría Quinta del Círculo de Manizales, debidamente registrado en lo oficina de registro de instrumentos públicos.

Manifestó que en el referido inmueble, desde el año 1994, funcionaba un establecimiento de comercio denominado “Retales y excedentes industriales og”, de su propiedad, el cual, tuvo que ser traslada do para cumplir con la entrega al Municipio.

Dijo que, posteriormente, a raíz del traslado, el referido establecimiento comercial tuvo que ser cerrado y cancelada la matrícula comercial, situación que, a su juicio, daba lugar al reconocimiento de la compensación por afectación económica consagrada en el artículo 6 literal f del Decreto Municipal 533 del 9 de diciembre de 2009, definida como “El reconocimiento económico al propietario de un establecimiento comercial, formal o informal que funcionen (sic) en inmuebles cuy a adquisición ha sido declarada de utilidad pública e interés social (...)”, por lo que, en el año 2010, presentó ante el municipio de Manizales la documentación necesaria para acceder a la mencionada compensación(1).

Por lo anterior, el municipio formuló un proyecto de acuerdo de transacción, según el cual se le pagaría la suma de $ 85.703.100, valor que incluía tanto la compensación por tras lado como la compensación por afectación económica consagradas en el Decreto 533 de 2009, propuesta que el demandante rechazó por considerar que el cálculo no se ajustaba a lo dispuesto en la indicada norma.

Según se relató en la demanda, el Municipio demandado proyectó un nuevo acuerdo de transacción, en el que ofreció la suma de $ 32. 747.000 por concepto de afectación económico, propuesta que también fue rechazada por el señor Giraldo Henao.

2. Trámite en primera instancia.

La demanda presentada en esos términos, fue admitida por auto del 25 de febrero de 2013(2) y notificada en legal forma al Ministerio Público(3), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado(4), a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales Ltda.(5), y al Municipio de Manizales(6), el 8 de marzo de 2013(7).

2.1. Contestación de la demanda del municipio de Manizales.

El municipio de Manizales dio contestación al libelo para oponerse a las pretensiones, por considerar que no estaba llamado a responder por los daños, perjuicios y/o afectaciones presuntamente ocasionados en razón de las negociaciones adelantados con las personas que eran propietarios de inmuebles o establecimientos comerciales ubicados en el sector donde se tenía proyectado la ejecución del macroproyecto San José, dado que, en virtud del convenio interadministrativo celebrado con la Empresa de Renovación Urbano de Manizales, se pactó una cláusula de indemnidad a favor del municipio(8).

De otra parte, t ras seña lar los elementos de la responsabilidad estatal, hizo especial énfasis en las características del daño para concluir que, en el caso concreto, no existía nexo causal entre el daño alegado y la actuación del municipio y, en consecuencia, indicó que no existía legitimación en la causa por pasiva.

Para dar cuenta de la legalidad de los procedimientos adelantados por la administración municipal, en lo que respecta al macroproyecto Son José, hizo referencia o la normatividad sobre la materia(9), en punto a señalar que existía fundamento legal y constitucional para adelantar los trámites necesarios con el fin de adquirir· los bienes inmuebles en el sector objeto de intervención, ya fuera mediante el instrumento jurídico de la enajenación voluntaria o la expropiación judicial.

Añadió que, en razón de la enajenación voluntaria directa, según las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, así como el literal f) del artículo 6(10) del Decreto 533 de 2009(11), había lugar a un restablecimiento, el que, se configuraba cuando, en la medida de las posibilidades, los propietarios, poseedores y ocupantes de inmuebles adquiridos por el municipio de Manizales para efectos del macroproyecto, cumplían con las condiciones económicas y sociales iniciales.

En síntesis, propuso como excepciones de mérito las siguientes:

Que la actuación administrativa estaba conforme a la ley, pues el municipio había cumplido con las obligaciones a su cargo;

La falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no obraba en el expediente prueba alguna· de que el daño sufrido por el demandante hubiera sido generado por la acción u omisión por parte de la alcaldía de Manizales;

La improcedencia de la acción de reparación directa, dado que el presunto daño no fue generado por el hecho, omisión u operación de la administración tal y como se indicó en lo demando, sino que, a su juicio, s e debió atacar el contenido de los actos administrativo s —Proyectos elaborados por la Empresa de Renovación Urbano de Manizales mediante los cuales se proyectó la compensación a reconocer al demandante— o través del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho;

La caducidad del medio control antes indicado, toda vez que el acto administrativo que debió demandar cumplió con los requisitos de publicidad el 4 de mayo de 2011 y, por ello la demanda fue inter puesta por fuera del término lega l dispuesto para ello.

2.1.1. Llamamiento en garantía y denuncia del pleito.

En escrito radicado ante el tribunal de origen el 24 de marzo de 2013(12), el municipio de Manizales llamó en garantía a la Compañía de Seguros La Previsora S.A., y a través de escrito radicado el 1 3 de mayo del mismo año(13), formuló denuncia del pleito al Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (Infi-Manizales).

El tribunal de origen por medio de proveído del 26 de junio de 2013 aceptó el llamamiento en garantía y la denuncia del pleito y, en consecuencia ordenó la citación de la Compañía de Seguros La Previsora S .A., e Infi-Manizales(14).

2.1.1. 1 La intervención de Infi-Manizales.

El Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales señaló que solo representaba un vehículo de pago para la ejecución de un proyecto particular, el cual, según lo dispuesto en el Convenio interadministrativo 0911130893, se adelantaba por cuenta y riesgo del Municipio, por tratarse del primer gestor de la obra pública.

Agregó que, la labor de reconocimiento de compensaciones se venía llevando o cabo por la Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda., de manera responsable, en virtud del referido convenio, razón por lo cual solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda.

En iguales términos o los manifestados por el municipio de Manizales, propuso las excepciones de “actuación conforme o la ley”, “falta de legitimación en la causa por pasivo”, “improcedencia de la acción de reparación directa p ara el pago de perjuicios demandables en nulidad y restablecimiento del derecho” y “caducidad de la acción”.

La Compañía de Seguros La Previsora S.A., guardó silencio(15).

2.2. Contestación de la demanda de la Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda.

Dentro del término legal dispuesto para ello, la Empresa de Renovación Urbano de Manizales contestó la demanda para oponerse a las pretensiones, por considerar que en el presente asunto no encontraban reunidos los elementos de la responsabilidad estatal que conllevaron la obligación, a su cargo, de reparar el daño reclamado.

Propuso las excepciones de:

Indebida elección de la pretensión, como quiera que la impugnación del demandante estaba dirigida en contra de un acto administrativo —contentivo de la respuesta dado a la oposición del segundo proyecto de acuerdo de transacción”—, esto es, el oficio ERUM 2375 del 1 2 de diciembre de 2011, en el que se le aclaró al apoderado del actor, entre otros aspectos, la improcedencia de la incorporación en el ejercicio contable plasmada en el estado de resultados de enero 1º a diciembre 31 de 2009, por tratarse de valores que no dejaron de ingresar al patrimonio del demandante con ocasión de la enajenación voluntaria directa de su cuota parte, correspondiente al 50% sobre un bien inmueble localizado en la zona urbana del municipio de Manizales.

Caducidad de la acción, toda vez que el acto administrativo antes referido debió ser demandado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento y, al momento en que se interpuso la demanda ya había fenecido el plazo de cuatro meses dispuesto en la ley.

Abuso del derecho, dado que el demandante en la actualidad, continuaba desarrollando el objeto social de su empresa, daño por el que se estaba demandando.

Culpa exclusiva de la víctima, por cuanto el daño alegado correspondía a la conducta omisiva del accionante en aceptar la compensación por afectación económica dispuesta en el oficio ERUM 2012 del 6 de diciembre de 2010, lo que evidenciaba lo voluntad de la administración de pagarle dicha indemnización en consonancia con el Decreto 533 de 2009.

Falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no le resultaba imputable el daño aquí reclamado.

2.2.1. Llamamiento en garantía y denuncia del pleito.

En escritos radicados ante el Tribunal de origen el 5 de junio de 2013(16), la Empresa de Renovación Urbano de Manizales llamó en garantía a la Compañía de Seguros La Previsora S.A., y formuló denuncia del pleito al Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales —Infi-Manizales—(17).

El Tribunal de origen, por medio de proveído del 26 de agosto de 2013 aceptó el llamamiento en garantía y lo denuncia del pleito y, en consecuencia ordenó la práctica de las notificaciones correspondientes(18).

2.2.1.1. La intervención de la Compañía de Seguros La Previsora S.A.

En esta oportunidad procesal, La Previsora S.A., se opuso a todas las pretensiones, declaraciones y condenas propuestas por el demandante y propuso las siguientes excepciones:

Falto de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto Infi­ Manizales no había participado en la causación del daño alegado.

Ausencia de los elementos generadores de responsabilidad civil, por inexistencia del nexo causal.

“[l]rreal tasación de compensación por afectación económica”, dado que, para que esta procediera, se debía probar válidamente cuál era el monto y no exigir un rubro exagerado sin sustento alguno.

“[A]usencia a indebida acumulación de pretensiones”, pues según lo manifestó, las pretensiones formuladas en el libelo no era n precisas, claras ni coherentes;

“[C]arga de la prueba”, t oda vez que estaba en cabeza del accionante probar las razones de hecho y de derecho alega das.

Prescripción, comoquiera que el transcurso del tiempo aniquiló los posibles derechos en cabeza del demandante.

“[L]a genérica”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil.

Se refirió específicamente a las exclusiones de la póliza, con el fi n de resaltar que el llamamiento en garantía no implicaba lo obligación absoluto a cargo la compañía de seguros de responder en favor del asegurado, por lo que, propuso las excepciones(19) de:

Inexistencia de la póliza de responsabilidad civil para los hechos origen de la demanda.

Inexistencia de la obligación de indemnizar o Infi-Manizales.

Prescripción de lo acción.

3. La providencia apelada.

En audiencia inicial 2 de saneamiento del proceso, celebrado por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Oralidad, el 28 de enero de 2014(20), se indicó que, si bien no se propusieron excepciones previas, la “caducidad” y la “indebida escogencia del medio de control” afectaban el proceso y, procedió a resolver sobre ellas.

En esta oportunidad procesal, el a quo negó la procedencia de la “indebida escogencia del medio de control”, por considerar que los proyectos de acuerdo de transacción no eran actos administrativos en sentido material, por tratarse de negocios jurídicos bilaterales independientes establecidos en la normativa civil, de manera que no contenían una declaración de voluntad unilateral de la administración, en ejercicio de la función administrativa para producir efectos jurídicos por sí mismos.

De otra parte, manifestó que el oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 tampoco se constituía como un acto administrativo, dado que la respuesta a las observaciones verbales del apoderado del señor Giraldo Henao frente a la liquidación de la compensación por afectación económica, no creó, modificó ni extinguió una relación jurídica particular y concreta.

Concluyó que el daño no se concretaba en un acto administrativo demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, por sustracción de materia, no se pronunció expresamente sobre lo excepción de “caducidad” y, ordenó continuar con el trámite del proceso.

4. El recurso de apelación.

En contra de la decisión anterior, el municipio de Manizales interpuso recurso de apelación, para lo cual ratificó los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en el sentido de señalar la existencia de actos administrativos demandables en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, recurso al cual se adhirieron los apoderados de la Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda. e Infi-Manizales, al considerar que, tanto el oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 como los proyectos de transacción que liquidaron la compensación por afectación económica, eran actos administrativos.

4.1. El trámite del recurso.

En la mencionada audiencia del 28 de enero de 2014 se corrió traslado del recurso y una vez se hicieron las intervenciones respectivas, fue concedido en el efecto suspensivo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 180-6 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

11. CONSIDERACIONES.

1. Procedencia del recurso de apelación.

Para resolver sobre la procedencia del recurso resultó necesario hacer alusión o las normas consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el efecto:

El artículo 125 ibídem señalo que es competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 del mismo Código serán de sala, excepto en los procesos de único instancio.

En el artículo 180 ibídem se reguló lo audiencia inicial, en lo cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 numeral 6º el juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas, así como las que pongan f in al proceso, esto es, las de caso juzgado, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causo y prescripción extintiva.

Ahora bien, en lo providencio apelado no se resolvió sobre lo caducidad de la acción de manera expresa, no obstante, al negarse la excepción de improcedencia del medio de control de reparación directa —fundada en que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho—, igualmente se negó de manera tácita la excepción de caducidad invocada por los integrantes de la parte pasiva(21).

Así las cosas, según lo dispuesto en los artículos 125(22), 180 numeral 6º(23) y 150(24), el despacho tiene competencia funcional para conocer del presente asunto, por tratarse de un auto interlocutorio proferido en primera instancia por un Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del cual se resolvió sobre las excepciones de “caducidad” e “indebida escogencia del medio de control”, propuestas por la parte pasiva.

2. El caso concreto.

Descendiendo al presente asunto, se tiene que las pretensiones de la demanda están encaminada s a que se declare la responsabilidad patrimonial por la afectación sufrida por el actor, en su calidad de propietario del establecimiento de comercio “Retales y excedentes industriales og”, el cual funcionaba en el inmueble antes identificado, declarado de utilidad pública e interés social con ocasión del macroproyecto de interés nacional para el centro occidente de Colombia, en razón de lo cual, pidió que se ordenara la reparación por daño especial, consistente en el pago de la compensación por afectación económica en los términos del Decreto 533 del 9 de diciembre de 2009, la cual, a su juicio, equivaldría a la suma de $ 1.022.010.000.

No obstante lo anterior, las entidades que integran la parte pasiva consideraron que se debió demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el supuesto daño fue generado por actos administrativos y, en consecuencia, la acción se encontraba caducada.

El tribunal de origen declaró infundada la excepción alegada de “indebida escogencia de la pretensión” o “improcedencia del medio de control escogido”, por estimar que los actos señalados por estos como actos administrativos no tenían tal calidad y, consideró que estaba bien incoado el medio de control de reparación directa, por lo que negó tácitamente la caducidad de la acción.

Resulta del caso precisar que la caducidad de la acción contencioso administrativa depende del medio de control que se ejerza, pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tanto el momento desde el cual se cuenta término de caducidad como el plazo en sí mismo, varían según se trate del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho —cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de lo comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidos en otras disposiciones legales— o de reparación directa dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia—.

Así pues, se procede a analizar si los fundamentos fácticos que le sirvieron de sustento a las pretensiones planteadas en la demanda tienen su origen en un acto administrativo o en un hecho, omisión, o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de lo mismo(25), para determinar, si en el sub lite, ocurrió el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.

Por lo anterior, pasa a exponerse qué ha entendido la jurisprudencia como acto administrativo, así como cuáles son los presupuestos de existencia, validez y eficacia, con el fin de determinar si los actos señalados por los demandados son o no actos administrativos y, por consiguiente, establecer cuál es el medio de control procedente en presente asunto.

En este orden de ideas, es del caso señalar que en reiterados ocasiones(26) esta Corporación ha definido el acto administrativo como aquel que contiene la manifestación unilateral de voluntad de la administración, encaminado a producir, modificar o extinguir una situación jurídica, el cual, debe cumplir con los presupuestos de existencia aquellas exigencias sin las cuales el acto no se configuro como tal y por ende no s urge a la vida jurídica—, de validez —aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento— y de eficacia —aquellos requisitos indispensables para que el acto existente y válido produzca los efectos que está llamado a producir—.

Una vez determinado lo anterior, pasa a estudiarse el contenido de los documentos que según el municipio de Manizales, la Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda., e Infi­ Manizales, debieron ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse, a su juicio, de actos administrativos, esto es:

i) Los proyectos de acuerdo de transacción donde el municipio reconoce unos valores por concepto de compensación por traslado y afectación económica, según el Decreto 533 de 2009 , enviados al demandante a través de oficio ERUM 0922 del 4 de mayo de 2011 —Según el municipio de Manizales e Infi-Manizales—.

ii) El oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011, que contiene la respuesta dada al apoderado del actor frente a la oposición del segundo “proyecto de acuerdo de transacción”, en el que se aclaró, entre otros aspectos, la improcedencia de la incorporación en el ejercicio contable plasmado en el estado de resultados de enero 1º a diciembre 31 de 2009(27), por tratarse de valores que no dejaron de ingresar al patrimonio del demandante con ocasión de la enajenación voluntaria directa de su cuota parte, correspondiente al 50% sobre su bien inmueble ubicado en el municipio de Manizales(28) —Según la Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda.—.

Previo a definir si los proyectos de acuerdos de transacción son o no un acto administrativo, resulta necesario precisar qué ha entendido la jurisprudencia de la corporación por transacción.

Al respecto, en sentencia del 6 de octubre de 2005(29) , se dijo que “para que exista transacción es menester que haya una renuncia de un derecho que está en discusión y que las partes deciden extrajudicialmente terminar el litigio existente o desistir de uno eventual, que busca el reconocimiento del derecho”.

En la misma providencia, se expuso que:

“En sentencia de casación de 8 de marzo de 1926, (T. XXXII, fl. 217), citado en el Código Civil de Ortega Torres, Editorial Temis, Edición 1982, página 1097, 1ª columna, se afirma que la transacción implica un acto de disposición, porque en ella cada una de las partes cede parte del derecho que cree tener.

Empero, si se está en presencia de una obligación clara, expresa y exigible, el derecho no está en discusión”.

En concordancia con lo anterior, resalta el despacho que en el sub lite, no existe un acuerdo de voluntades que puedo entenderse como un contrato de transacción, pues la parte demandante no aceptó ninguno de los proyectos de acuerdo de transacción propuestos por el municipio de Manizales, por no estar dispuesta a renunciar a un derecho que, a su juicio, es cierto e indiscutible, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Municipal 533 de 2009.

Ahora bien, según el Municipio de Manizales e Infi-Manizales, a través de los mencionados proyectos de acuerdo de transacción, se le liquidó al demandante la compensación por concepto de la negociación que se efectuó con el inmueble de su propiedad, por lo que a su juicio, constituyen una acto administrativo; sin embargo, no les asiste razón, pues no constituyen un acto administrativo en sentido material, en tanto no representan la manifestación unilateral de voluntad de la administración tendiente a producir, modificar o extinguir una situación jurídica, dado que, en dichos documentos no se liquidó de manera unilateral el derecho que reclama en esta oportunidad el demandante.

Por el contrario, como su nombre lo indica, son meros proyectos tendientes a concertar el valor que la administración Municipal le otorgaría al actor por concepto de las compensaciones de traslado y de afectación económica consagradas en el Decreto 533 de 2009, los cuales, como ya se mencionó, ni siquiera cuentan con la aceptación de voluntad del demandante para derivar en un contrato de transacción(30). En este sentido, le asiste razón al o quo al decir que dichos proyectos en mención, no son actos administrativos.

Respecto al oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011, surge la necesidad de precisar que tampoco es un acto administrativo, pues se trata de una simple comunicación enviada al demandante, en respuesta a la oposición presentado por este frente al segundo proyecto de acuerdo de transacción, dentro de unanegociación a lo que pretendía llegar el demandado — Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda.—(31), por lo que, no se está en presencio de un acto que gen ere, modifique o extinga una obligación, en tanto, a través de dicho documento no se reconoció el derecho a la compensación por afectación económica (D. Municipal 533/2009) como tal, ni se liquidó por t al concepto de manera unilateral el monto al que hubiere lugar.

Ahora bien, el criterio útil para determinar cuál es el medio de control procedente paro reparar daños generados por la administración, es el origen de los mismos, de manera que si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal, deberá acudirse a la acción contencioso administrativa o través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante, como bien ya se dijo, los actos alegados por los demandados no constituyen actos administrativos.

En este sentido, frente o la procedencia de la acción, en vigencia del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 1 de 1984, se dijo que:

“Si el daño proviene de una decisión ilegal de la administración (acto administrativo), la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A., art. 85). Si el daño proviene de una relación contractual (incumplimiento del contrato, actos contractuales, etc.), la acción para reclamar será la relativa a controversias contractuales (C.C.A., art. 87).Si el daño no proviene de alguno de las dos circunstancias anteriores sino que es originado en un hecho, omisión, operación administrativa o de la ocupación de un bien por porte de la administración, la acción correspondiente será la de reparación directa (C.C.A., art. 86). En estos casos, pues, no se está cuestionando la legalidad de acto administrativo alguno. Así las cosas, la escogencia de la acción no puede obedecer a una decisión caprichosa del administrado sino que debe corresponder a lo dispuesto por la ley. En múltiples ocasiones, sucede que un acto administrativo a pesar de ser legal, causa daño antijurídico a una persona. En este evento, no procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que esta procede solo frente a actos administrativos que se consideran ilegal es y que han causado una afectación de un derecho legalmente protegido, por lo cual ordene el restablecimiento del derecho o la indemnización de los perjuicios causados. Pero si no se cuestiona la legalidad del acto y lo único que se pretende es que se indemnicen los perjuicios que con el mismo se causaron, no resulta procedente esta acción. Por ello, debe efectuarse la reclamación a través de la acción de reparación directa”(32).

Habida cuenta de la postura jurisprudencial a la cual se hizo referencia, las pretensiones de la acción de responsabilidad estatal, por el acto administrativo estatal en contra de los actos administrativos de carácter general y excepcionalmente de carácter particular (CPACA, nulidad, art. 137), por el acto administrativo que genere un daño generado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica ( nulidad y restablecimiento, art. 138, ibíd.), por los hechos, omisiones y operaciones administrativas o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una instrucción de la misma (reparación directa, art. 1 40, ibíd.); o por los contratos (controversias contractuales, art. 141, ibíd.), entre otros ( arts. 142 a 148, ibíd.), no pueden seleccionarse de manera caprichosa por parte de los demandantes, dejando de lado la fuente específica del perjuicio.

Así las cosas, vale la pena indicar que, en este asunto, el demandante no está discutiendo la procedencia de la compensación por afectación económica, pues lo que debate es el monto por el cual debe ser compensado y, solo en el caso en que se hubiera expedido un acto definitivo en el cual se liquidara la compensación, al considerarse ilegal por no acatar ni la constitución ni la ley, la vía procesal adecuada para el reconocimiento de los daños causados sería el medio de control de nulidad y restablecimiento.

Para concluir cuál es la pretensión que se ajusta al caso de estudio, basta señalar que, según el supuesto fáctico consagrado en la demando, en razón de la declaración de utilidad pública del macroproyecto de San José en el municipio de Manizales, adoptado mediante Resolución 1453 del 27 de julio de 2009 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se inició el procedimiento de enajenación voluntario, en el cual, el demandante vendió el 50% de la propiedad del inmueble varias veces identificado, pero, según lo manifestó, hasta el momento no se le ha pagado la compensación por afectación económica de que trata el literal f) del artículo 6º del Decreto 533 del 2009, a lo cual tiene derecho, dado que en los proyectos de acuerdo de transacción presentados por el municipio no se liquidó dicho compensación conforme lo establece la norma.

En este sentido, según lo manifestado por la parte actora, el daño se circunscribe al no pago de la compensación por afectación económica en los términos del Decreto 533 de 2009, toda vez que se estima vulnerada su expectativa de un mayor valor por el traslado de su establecimiento de comercio, en tanto el Municipio de Manizales le ofreció un valor que estima menor al establecido en lo norma.

En este orden de ideas, como quiera que los proyectos de acuerdo de transacción no constituyen un acto administrativo en sentido material, como tampoco lo es el oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011, por las razones que se dejaron expuestas, se advierte que, en el caso de autos, el supuesto daño proviene de la venta por enajenación voluntaria, con ocasión de la afectación que una obra de utilidad pública le generó al derecho de propiedad y, consecuentemente, al establecimiento de comercio que funcionaba en el mismo, también de propiedad del actor, lo que aparentemente le generó el derecho a una compensación por afectación económica.

Toda vez que el medio de control pertinente es el de reparación directa, la demanda interpuesta el 1º de enero de 2013, fue ejercida dentro del término legal dispuesto para ello, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, la decisión apelada será confirmada por las razones aquí expuestas, por lo que, en consecuencia, se

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la decisión adoptada por la Salo de Oralidad del Tribunal Administrativo de Caldas en la audiencia llevada a cabo el 28 de enero del 2010, mediante la cual se negaron las excepciones de indebida escogencia del medio de control y de caducidad, propuestas por el municipio de Manizales, la Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda., e Infi-Manizales.

2. Por secretaría, ejecutoriado este proveído, DEVUELVASE el expediente tribunal de origen.

Notifíquese y Cúmplase

Magistrado: Hernán Andrade Rincón

(1) Declaración de renta del año 2009, avalada por contadora pública, dado que, según la norma aplicable, la compensación se calculó con la fórmula CAE= Y x 6, en donde Y es la utilidad neta para el establecimiento formal, el cual se demuestra por un documento oficial que puede ser: declaración de industria y comercio, registro mercantil o declaración de renta.

(2) Folios 89 y 90 del cuaderno de la demanda.

(3) Folio 102 del cuaderno de la demanda.

(4) Folio 100 del cuaderno de lo demanda.

(5) Folio 96 del cuaderno de la demanda.

(6) Folio 98 del cuaderno de la demanda.

(7) Según se observó en constancia emitida el 8 de marzo de 2013 por lo Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas, obrante a folios 104 a l07 del cuaderno de la demanda.

(8) Se estableció en la cláusula Quinta del convenio: “Indemnidad: Infi-Manizales y la empresa mantendrán indemne al municipio contra todo reclamo, demando, acción legal, costos que puedan causarse o surgir, relacionados con la ejecución del presente convenio, ya sea por parte de los contratistas en ejecución de este convenio, o por daños a persona o propiedades de terceros ocasionado en ejercicio del mismo (...)”.

(9) Resolución 1453 del 27 de julio de 2009 expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “(...) ART. 46.—Declaratoria de utilidad pública. En los términos del artículo 58 de la Ley 388 de 1997 (...).
(...)
El tratamiento de renovación urbana dispuesto por el macroproyecto constituye motivo de utilidad, en los términos del literal c) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997 y, en consecuencia, permite la enajenación voluntaria o la expropiación de los inmuebles involucrados en el programa o proyecto. (Subrayas fuera de texto)”. Y artículo 58 de la Constitución Política.

(10) Se consagró o favor de los propietarios de establecimientos comerciales el beneficio denominado: “Compensación por afectación económica: Es el reconocimiento económico al propietario de un establecimiento comercial, formal o informal, que funcionen en inmuebles cuya adquisición ha sido declarado de utilidad pública e interés social de conformidad con lo ordenado por los artículos 58 de la Ley 388 de 1997 y 79 de la Ley 1151 de 2007 por fa ejecución de una obra de interés público o un macroproyecto de interés social nacional, que obtengan ingresos monetarios por concepto de la actividad económica en él desarrollada. (Subrayado fuero de texto)”.

(11) Por medio del cual se adoptó la política para el reconocimiento y pago de compensaciones en el municipio de Manizales, para mitigar el impacto de quienes por razón de lo declaratorio de utilidad público deban trasladarse a otro sitio.

(12) Folios 136 a 1 36 vlto. del cuaderno de la demanda.

(13) Folios 145 a 146 vlto. del cuaderno de la demanda.

(14) Folios 370 a 373 del cuaderno 2.

(15) Dentro del término legal no presentó ningún escrito, pues sí contestó el llamamiento en garantía pero fue extemporáneo —folios 415 a 427 del cuaderno 2—.

(16) Folios 302 a 303 del cuaderno de la demanda.

(17) Folios 319 a 321 del cuaderno de la demanda.

(18) Folios 370 a 373 del cuaderno 2.

(19) Folios 435 a 446 del cuaderno 2.

(20) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(21) Demandados municipio de Manizales y Empresa de Renovación Urbano de Manizales Ltda. y denunciado en pleito Infi­Manizales.

(22) “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados. las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”.

(23) “El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.
Si alguno de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

(24) “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.

(25) Expresión subrayada declarada Exequible por el cargo examinado, mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-644 de 2011.

(26) Entre otros, ver sentencias de 8 de agosto de 2012, C.P. Jaime Orlando Santofimio, Expediente 23358 de 16 de marzo de 2012, C.P. María Elizabeth Gorda González, Expediente 2003-00756; de 23 de febrero de 201 2, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Expediente 20810, en esta última se expuso: “El acto administrativo es la manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad, en ejercicio de una función o potestad administrativa, que contiene una decisión expresada en la forma prevista en la ley, con efectos jurídicos vinculantes para crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones en situaciones generales o particulares para los administrados o para la propia administración, y que en el orden jurídico se presume su legalidad, es decir, su veracidad y, además, que fue dictado según la ley y que su contenido es ajustado a derecho, mientras no sean anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (C.C.A., art. 66). Se trata de una presunción iuris tantum, o sea que admite prueba en contrario, pero por principio solo puede ser desvirtuada ante el juez administrativo y que fluye, como ha indicado el Consejo de Estado, del principio de legalidad como base de la actividad de la administración. Por eso, el acto administrativo debe ser cumplido, obliga a los particulares y permite que la administración pueda ejecutarlo, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial (C.C.A., arts. 64 y ss.), pues ya se indicó, su actividad está revestida de una presunción de legalidad de sus actos, que trae aparejado el deber del administrado de dar cumplimiento a los mismos”.

(27) Allegado por el señor Giraldo Henao, de conceptos contables tales como: “ingresos financieros, por arriendo, recuperación y jubilación por un valor de ciento cuatro millones ochocientos treinta y nueve mil pesos moneda corriente ($ 104.839.000)”.

(28) Folio 268 o 269 del cuaderno de la demanda.

(29) Sentencia del 6 de octubre de 2005, Expediente 2004-00013.

(30) Visibles a f olios 20 a 22 y 23 o 25 del cuaderno de la demanda.

(31) Visible a folios 268 a 269 del cuaderno de la demanda.

(32) Sentencia del 10 de diciembre de 2010 del Consejo de Estado, M.P. Oiga Valle de De La Hoz, Expediente 39662.