Auto 2013-00044/46699 de septiembre 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Rad.: 11001-03-26-000-2013-00044-01(46699)

Actor: Aportes San Isidro SAS ASI SAS

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder

Referencia: Acción de Revisión Agraria - Extinción de Dominio (Recurso de Súplica)

Bogotá D.C., siete de septiembre de dos mil quince.

Procede la Sala Dual a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte actora en contra del auto de ocho (8) de mayo de dos mil quince (2015)(1) proferido por esta Corporación en desarrollo de la audiencia inicial del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de , por medio del cual se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones —notificado por estrados—.

Antecedentes.

1. La Sociedad Aportes San Isidro SAS ASI SAS, actuando por intermedio de apoderada interpuso “demanda de revisión del procedimiento de extinción del derecho de dominio y de los actos administrativos que declararon la extinción del derecho de dominio privado agrario”, mediante escrito presentado el día 8 de abril de 2013, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, solicitando:

II. Pretensiones.

Primera.

Solicito mediante la presente demanda la Revisión Judicial del procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio privado realizado por el Incoder sobre los predios rurales denominados Las Pavas, Peñalosa y si Dios Quiere, ubicados en el corregimiento de Buenos Aires, jurisdicción del municipio de El Peñón, Departamento de Bolívar, cuyas descripciones son las siguientes:

Predio Las Pavas: Está ubicado en la Vereda Buenos Aires, Municipio de San Martín de Loba, Departamento de Bolívar. Se identifica con la matrícula Magangué, Departamento de Bolívar. Tiene un área de 1.127 hectáreas con 6.534 M2. Sus linderos son: Norte: en 746 metros lineales con propiedad que es o fue de Belisario Vélez, en 748 ml, con propiedad que es o fue de Francisco Flórez; en 2458 ml, con propiedad que es o fue de Pedro Caballero; en 293 ml, con propiedad que es o fue de Pedro Cabrales; en 874 ml, con propiedad que es o fue de Francisco Flórez; y, en 1.192 ml, con propiedad que es o fue de Diego Paternina. Este: En 951 ml, con propiedad que es o fue de Francisco Lobo. Sur: En 1.672 ml, con propiedad que es o fue de Edumecio Silva; en 713 ml, con propiedad que es o fue de Domingo Guerrero; en 1.830 ml, con propiedad que es o fue de Santos Montero; en 125 ml, con propiedad que es o fue de Ramón Rodríguez y/o Manuel Martínez; en 1.550 ml, con propiedad que es o fue de José Rangel; en 302 ml, con propiedad que es o fue de Lázaro Gutiérrez; en 320 ml, con propiedad que es o fue de Joaquín Jiménez; y, en 1.090 ml, con propiedad que es o fue de Samuel Cano 1090. Oeste: con predios de Domingo G., playón y con una manga que desemboca al playón. Estos datos son tomados del folio de matrícula inmobiliaria 064-0000395.

Predio Peñalosa: Está ubicado en la Vereda Buenos Aires, Municipio de San Martín de Loba, Departamento de Bolívar. Se identifica con la matrícula inmobiliaria 064-0006808 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, Departamento de Bolívar. Tiene un área de 198 hectáreas con 3.250 M2. Sus linderos son: Norte: Con terrenos del caserío del Congo y predio que es o fue de José Isabel Rangel. Sur: Brazuelo de papayal en medio, con predio el Deseo. Este: con predios es o fue ocupados por Juan Martínez (sic) Mariano Vanegas y Anastasio Molina. Oeste: Camino real en medio, con finca denominada el Palmar que es o fue de propiedad de Trino Luna Morón. Estos datos son tomados del folio de matrícula inmobiliaria 064-0006808.

Predio Si Dios Quiere: Está ubicado en la Vereda Playitas, Paraje de Lázaro, Municipio de San Martín de Loba, Departamento de Bolívar. Se identifica con la matrícula inmobiliaria 064-000-2766 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, Departamento de Bolívar. Tiene un área de 42.5 hectáreas. Sus linderos son: Norte: Terrenos ocupados que fueron o son ocupados por Hermes y Concepción Cabrales Pacheco y Sixto Ramos Hernández. Sur: Con terrenos que son o fueron ocupados por Francisco Flórez. Este: Con terrenos que fueron o son ocupados por Pompilio Viloria. Oeste: Con terrenos que son o fueron ocupados por Luis Vargas, Ana Gregoria Bello y Francisco Flórez. Estos datos son tomados de la escritura pública 619 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, y del folio de matrícula inmobiliaria de referencia.

Segunda.

Como resultado de la Revisión Judicial del procedimiento administrativo del dominio privado realizado con el Incoder sobre los predios rurales denominados Las Pavas, Peñalosa y Si Dios Quiere, se declare que el procedimiento de extinción del derecho de dominio y los actos administrativo (sic) en el recurso de tal procedimiento administrativo y mediante los cuales se decidió el procedimiento resolviendo extinguir el derecho de dominio privado, son ilegales.

Tercera:

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la Nulidad de las actuaciones surtidas dentro del referido procedimiento administrativo adelantado por el Incoder, así como la Nulidad de las siguientes resoluciones proferidas por la entidad en desarrollo del procedimiento de extinción del derecho de dominio privado:

a. Resolución 1473 del 11 de noviembre de 2008, proferida por Incoder mediante la cual ordeno iniciar el procedimiento Administrativo de Extinción de Dominio sobre Las Pavas, Peñalosa y Si Dios Quiere, la cual no fue notificada personalmente a Aportes San Isidro, quien se vinculó a la actuación interponiendo recurso de reposición contra este acto.

b. Resolución 2266 del 05 de noviembre de 2009 por la cual el Incoder resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1437 de 2008, notificada por edicto fijado el 20 de noviembre de 2009.

c. Resolución 1216 del 23 de junio de 2011, por la cual el Incoder resolvió notificar la Resolución 1437 de 2008.

d. Resolución 2284 del 14 de noviembre de 2012, proferida por el Gerente General del Incoder, mediante la cual declaró la extinción del dominio privado agrario de los predios Las Pavas, Peñalosa y Si Dios Quiere, ubicados en el corregimiento de Buenos Aires, jurisdicción del municipio de El Peñón, Departamento de Bolívar, notificada el día 26 de noviembre de 2012.

e. Resolución 0166 del 08 de febrero de 2013, proferida por el Gerente General de Incoder, notificada mediante Edicto fijado el (4) de marzo de 2013 y desfijado el quince (15) de marzo de 2013, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2284 de 2012.

Cuarta:

Se ordene comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, Departamento de Bolívar, que debe inscribir el fallo respectivo y, en consecuencia, cancelar las inscripciones que con respecto al trámite de extinción del derecho de dominio, adelantadas por el Incoder, se efectuaron en los folios de matrícula inmobiliaria números 064-0000395 correspondiente al predio Las Pavas, 064-006808 correspondiente al predio Peñalosa; y 064-0002766 correspondiente al predio Si Dios Quiere de la Oficina de Instrumentos Públicos de Magangué, Departamento de Bolívar”. (fls. 2 a 5, Cdno. Ppal.).

2. Mediante proveído de 5 de junio de 2013, esta Corporación admitió la demanda (fls.11 a 113, Cdno. Ppal.). Dicha decisión fue notificada mediante Estado de 7 de junio de 2013 (fl. 113, reverso, Cdno. Ppal.)

3. En memorial fechado el día 28 de junio de 2013, el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado solicitó a esta Corporación adicionar la providencia referida, en el sentido que i) “se ordene la vinculación de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires - Asocab en tanto que solicitaron al Incoder el trámite de extinción de dominio (fl. 6 cdno.1 demanda) y como las resultas del proceso la afecta, se impone su vinculación al proceso a través de la notificación del auto admisorio de la demanda” y ii) “se comunique la existencia del proceso a la comunidad a través de la página web del H. Consejo de Estado y cualquier otro medio de comunicación de orden nacional y regional, a costa del actor”. (fls. 117 y 118, Cdno. Ppal.).

4. Mediante proveído de 10 de julio de 2013 proferido por esta Corporación se adicionó el auto admisorio de la demanda en el sentido de vincular al trámite del presente asunto a la Asociación de Campesinos Buenos Aires - Asocab y publicar en la página web del Consejo de Estado. Decisión que fue notificada por estado de 15 de julio de 2013 (fls. 120 a 122, Cdno. Ppal.).

5. En la contestación de la demanda el Incoder se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones señalando como razones de su defensa la naturaleza de la acción de revisión. Presentó además las siguientes excepciones: i) la caducidad de la acción; ii) la legalidad de las resoluciones 2284 de 2012 y 0166 de 2013; y iii) que la actuación administrativa se realizó respetando el debido proceso. (fls. 151 a 171, Cdno. Ppal.).

6. Asocab en su contestación señaló que el propietario a quien se le extinguió el dominio debe aportar pruebas respecto de la explotación efectuada por Jesús Emilio Escobar Fernández durante los años 2003 a 2006, solicita que se requiera a la parte actora para que aporte al proceso las declaraciones de renta del señor Escobar Fernández, libros de comercio, y demás elementos que sirvan para verificar lo afirmado en la demanda.

Además consideró que las pruebas solicitadas por la parte actora son las mismas que ya se declinaron en el procedimiento administrativo y a su juicio se deberá evaluar si es procedente reabrir esa oportunidad probatoria habiendo incumplido la actora con la carga de la prueba y el principio de buena fe.

7. Por auto de 26 de noviembre de 2013, la Magistrada ponente dio traslado de las excepciones de acuerdo a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La parte actora se pronunció sobre los escritos de contestación del Incoder y de Asocab (fls. 201 a 228, Cdno. Ppal.), ratificando las pruebas que solicitó en la demanda que a su juicio son conducentes para probar la explotación y la falta de legitimación de Asocab para fungir como parte, puesto que debe comparecer es como tercero dentro del presente proceso.

8. Vencidos los términos de traslado de la demanda previstos en el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, por auto de 12 de febrero de 2014 se cita a las partes, sus apoderados y al Procurador Delegado ante el despacho para que comparezcan a las 9 de la mañana del día 12 de marzo de la misma anualidad para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (fls. 230 y 231, Cdno. Ppal.). Diligencia que fue aplazada por auto de 10 de marzo de 2014 (fl. 239, Cdno. Ppal.).

9. Esta Corporación por auto de 17 de marzo de 2014, decretó la acumulación de oficio de los distintos procesos adelantados en diferentes despachos, en ejercicio de la acción de revisión agraria, en los que aparece como parte demandante Aportes San Isidro SAS S.A. y como parte demandada el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder (fls. 271 y 272, Cdno. Ppal.).

10. Mediante proveído de 11 de agosto de 2014, al resolver el recurso de reposición formulado por la actora, se modificó el auto impugnado en el sentido de no acumular este proceso (46699) a los otros, porque los aspectos están regulados en disposiciones distintas (extinción de dominio - clarificación de propiedad) y, además no se reunían los requisitos del artículo 148 del Código General del Proceso (fls. 329 a 332, Cdno. Ppal.).

11. El día 29 de abril de 2015 se da inicio a la audiencia inicial del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contando con la presencia de las partes, la Magistrada ponente pone de presente que a esta misma hora se realizará la Sala de Subsección C a la cual pertenece, y, en consecuencia, suspende la presente diligencia, la cual se reanudará el viernes 8 de mayo de 2009 a las 9:00 a.m. (fls. 371 a 373, Cdno. Ppal.).

12. Siendo el día y la hora fijados se da inicio a la audiencia inicial. En la cual el Ministerio Público plantea que en la demanda existe una indebida acumulación de pretensiones (fl. 405, Cdno. Ppal.). Posición que es compartida por la parte demandante y frente a la que el despacho al analizar las pretensiones de la demanda encuentra probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, respecto a las pretensiones de nulidad de las Resoluciones 1473 de 11 de noviembre de 2008, 2266 de 5 de noviembre de 2009 y 1612 de 23 de junio de 2011 y se continúa el proceso frente a la pretensión de revisión del acto de extinción del dominio agrario contenido en la Resolución 2284 de 14 de noviembre de 2012 y de la Resolución 0166 de 8 de febrero de 2013, que resolvió el recurso de reposición, ambas proferidas por el Incoder.

13. Contra lo así decidido la parte demandante interpone recurso de reposición o el que sea procedente con el fin de que se revoque y se declare la competencia del Consejo de Estado para estudiar la totalidad de las pretensiones de la demanda, puesto que consideró que “los actos iniciales no son actos de trámite, el Estado ha previsto la acción de revisión de toda la actuación administrativa y la posición del Consejo de Estado ha permitido el estudio de toda la actuación administrativa que da inicio a un proceso de extinción de derecho de dominio. No se ve cómo se puede únicamente pronunciar sobre el acto de fondo y no estudiando los actos de inicio del trámite administrativo. La acción de revisión no es una acción de restablecimiento de derecho es únicamente de nulidad y de revisión de la legalidad del trámite administrativo de extinción de derecho de dominio” (fl. 407, Cdno. Ppal.). El Despacho, procediendo a la adecuación del trámite, concede el recurso ordinario de súplica a la parte demandante, en los términos del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Consideraciones.

2.1. Como cuestión preliminar, se debe precisar la procedencia y oportunidad del recurso de súplica contemplado en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a cuyo tenor se lee: “El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto”; de lo cual se desprende que el recurso ordinario de súplica únicamente procede contra los autos interlocutorios dictados por el ponente, en tanto y en cuanto sean naturalmente susceptibles de apelación. Respecto de la oportunidad para impugnar tales decisiones, la norma dispone que el “recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda”.

Así las cosas, la Sala encuentra que la providencia recurrida fue notificada por estrados en la audiencia inicial del 8 de mayo de 2015(2), y puesto que en la misma diligencia la parte actora sustentó el recurso, se estima que el mismo fue interpuesto en oportunidad.

Precisada la procedencia y oportunidad de la súplica que hoy ocupa la atención de esta Corporación, procede la Sala dual a analizar de fondo el asunto.

2.2. Indebida acumulación de pretensiones.

Esta Corporación declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones formulada por el Ministerio Público y por la parte demandada, al considerar que, la parte actora al impetrar el mecanismo de revisión contra los actos de extinción de dominio agrario, solamente puede atacar el acto que efectivamente declaró extinguido el derecho, en el caso concreto, la Resolución 2284 de 14 de noviembre de 2012, así como el acto administrativo que desató el recurso de reposición interpuesto contra aquella, es decir, la Resolución 0166 de 8 de febrero de 2013. Sin embargo, como la demanda también pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones 1473 de 11 de noviembre de 2008, 2266 de 5 de noviembre de 2009 y 1612 de 23 de junio de 2011, a través de los cuales el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder dio inicio al procedimiento tendiente a declarar la extinción del dominio privado sobre los predios Las Pavas, Peñalosa y Si Dios Quiere; estos actos administrativos no pueden ser revisados en esta sede sino que han debido ser atacados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el numeral 9 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2.2.1. Al respecto, es preciso verificar, los requisitos instituidos en el artículo 165(3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para la debida acumulación de pretensiones. Conforme a las disposiciones plasmadas en tal normativa encontramos las siguientes particularidades.

2.2.2. En relación a que el juez sea el competente para conocer de todas las pretensiones, es claro que esta Corporación es funcionalmente competente para conocer del asunto de la referencia, correspondiente a un juicio contencioso de única instancia en razón a la naturaleza del asunto. En concordancia con lo señalado en el artículo 53(4) de la Ley 160 de 1994 que regula el tema relativo a la acción de revisión contra el acto que extingue el dominio, así como también es competente para conocer sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelante contra los actos administrativos iniciales expedidos por el Instituto de Desarrollo Rural (Incoder), o quien haga sus veces, dentro de los procedimientos del capítulo X y XI de la Ley 160 de 1994.

Sin embargo, resalta la Sala que, como la parte interesada, a su elección, podía ejercitar cualquiera de las dos acciones, bien la de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos iniciales expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) o de la entidad que haga sus veces, si lo perseguido era atacar la validez de dichos actos de inicio de las diligencias de extinción del derecho de dominio, con la finalidad de que salieran de la vida jurídica y buscando restablecer los derechos conculcados por la administración con su actuación. O bien, la acción de revisión agraria, contra los actos administrativos de extinción del dominio agrario, que fue la que efectivamente escogió, en la que lo solicitado al juez es un pronunciamiento sobre la legalidad de todo el procedimiento administrativo que dio origen al acto definitivo.

En el caso de la acción ejercitada, el petitum de la demanda, específicamente busca que se estudie y se resuelva si todo el procedimiento administrativo que concluyó con la declaratoria de extinción del derecho de dominio privado realizado por el Incoder sobre los predios rurales denominados Las Pavas, Peñalosa y Si Dios Quiere, ubicados en el corregimiento de Buenos Aires, jurisdicción del municipio de El Peñón, Departamento de Bolívar, estuvo ajustado o no a la legalidad y por lo tanto deberá analizarse todo el procedimiento administrativo.

Es relevante además, anotar que el mecanismo de revisión agraria es un control jurisdiccional previo, en la medida que las decisiones que se controvierten por esta vía no quedan ejecutoriadas hasta tanto no se se surta ante el Consejo de Estado, el trámite de revisión respecto de las determinaciones asumidas en sede administrativa.

Por lo tanto, esta Corporación es competente, para pronunciarse sobre todo el procedimiento administrativo agrario.

2.2.3. Esta Subsección es competente para conocer las cuestiones litigiosas planteadas en el sub judice, al tenor de lo prescrito en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(5), comoquiera que el numeral 9 de dicha preceptiva legal fija la competencia de esta Corporación respecto de las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por la entidad aquí demandada —Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder(6)—, que inicien las diligencias de extinción del dominio, así como también en el numeral 10 ibídem se establece la competencia para la revisión de los actos de extinción de dominio.

2.2.4. Frente al segundo requisito, esto es, que las pretensiones no se excluyan entre sí; hay que anotar que en el sub judice no estamos en presencia de ningún tipo de acumulación, puesto que la pretensión de Aportes San Isidro SAS ASI SAS, está encaminada específicamente a solicitar la revisión integral de la legalidad de toda la actuación administrativa que comprende ciertamente el estudio de todos los actos administrativos que se han producido desde el inicio del procedimiento hasta el acto definitivo de extinción de dominio privado proferidos por el Incoder, que a juicio de la parte actora son ilegales.

No persigue la parte actora la declaratoria separada de la nulidad de los actos de inicio de las diligencias, sino por el contrario lo que pretende es que la jurisdicción realice un control de legalidad sobre todo el procedimiento y con esta finalidad planteó el petitum de la demanda.

2.2.5. En relación con el tercer requisito, de acuerdo con lo anterior, no hay lugar a que opere el fenómeno de la caducidad de la acción, puesto que el único medio de control impetrado por la parte actora es el de revisión de asuntos agrarios, que si bien implica el análisis de la legalidad de todos los actos administrativos emitidos en el trámite del procedimiento administrativo, no tiene por objeto la reparación o el resarcimiento de interés legítimo alguno, sino la revisión de la totalidad del procedimiento administrativo que dio origen al acto definitivo de extinción del dominio privado. Así las cosas, en el caso de la acción de revisión el ordenamiento jurídico establece que ésta deberá interponerse por el propietario dentro de los 15 días contados a partir del día siguiente a su ejecutoria y la misma sólo procede respecto de determinados actos, expresamente contemplados en las normas especiales que regulan la materia. Como ocurrió en el presente caso, puesto que la Resolución 0166 de 8 de febrero de 2013, proferida por el Gerente General del Incoder, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2284 de 2012, mediante la cual se declaró la extinción del dominio privado de los predios Las Pavas, Peñalosa y Si Dios Quiere, ubicados en el corregimiento de Buenos Aires, jurisdicción del municipio de El Peñón, Departamento de Bolívar, fue notificada mediante Edicto fijado el 4 de marzo de 2013 y desfijado el 15 de marzo de la misma anualidad y la demanda se presentó el 8 de abril de 2013, dentro del término legal y sin que hubiera operado el fenómeno de la caducidad.

2.2.6. Finalmente, frente al último requisito de que las pretensiones acumuladas sean susceptibles de tramitarse por un mismo vehículo procesal, es una cuestión que tampoco demanda mayor razonamiento, pues teniendo en cuenta que la pretensión planteada en la demanda está encaminada a solicitar la revisión de todas las actuaciones administrativas adelantadas por el Incoder que culminaron con la extinción del derecho del dominio de la propiedad inmueble de la parte demandante, y ésta, por la naturaleza del asunto, debe surtirse en única instancia ante esta Corporación, a juicio de esta Sala, no se trata de dos pretensiones sino de una única que impone al Juez competente verificar si la mencionada actuación administrativa se ajustó o no a la legalidad.

Tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado(7) al definir el objeto de la acción de revisión:

Así las cosas, se tiene que contra las decisiones que deciden sobre la extinción de dominio privado sólo procede la acción de revisión. Lo anterior adquiere aún más sustento en el hecho de que el legislador, frente a una misma materia, esto es, la extinción del derecho de dominio privado, previó dos tipos de acciones diferentes dependiendo del momento procesal en que se encontrare el respectivo trámite. En efecto, el ordenamiento jurídico dispone que si se trata de controvertir el acto administrativo mediante el cual se hubiere dispuesto la iniciación de la diligencia administrativa de extinción de dominio procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (num. 8 del art. 128 del CCA(8)), de lo contrario, es decir si se trata del acto mediante el cual se declara extinguido el derecho de dominio agrario procede la acción de revisión (num. 9 art. 128 CCA(9)).

Según lo anterior, en cuanto se consagraron dos acciones diferentes respecto de la misma materia resulta claro que la intención del legislador fue la de disponer la procedencia única y exclusiva de la acción de revisión contra el acto que declare extinguido el derecho de dominio agrario, por lo cual quedó excluida, de esta manera, la posibilidad de controvertir dicho acto por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Vale la pena señalar, en este sentido, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es distinta de la acción de revisión, diferencias entre las cuales pueden enumerarse, por lo menos, las siguientes:

—Si bien mediante las dos acciones es posible declarar la nulidad de un acto administrativo, en el caso de la acción de nulidad y restablecimiento es necesario que el actor indique las normas violadas y explique el concepto de su violación (num. 4, art. 137 CCA), mientras que en la acción de revisión no es indispensable que el impugnante formule cargo alguno de violación, en razón a que al Juez competente, como su nombre lo indica, le corresponde revisar y comprobar que se ha cumplido estrictamente con la actuación reglada en las normas pertinentes. Sobre el particular, esta Sección ha señalado: (Resaltado propio)

“En lo que respecta con el objeto de la acción de revisión de las actuaciones del Incora que culminaron con la decisión administrativa de extinción del derecho de dominio, la ley asignó el conocimiento inicialmente a la Corte Suprema de Justicia; luego lo reasignó al Consejo de Estado ((10)), en única instancia, y con el objetivo de revisar si el trámite realizado por el Incora se realizó de acuerdo a la ley, dado que dicha declaratoria de extinción no es una función administrativa discrecional. En la demanda de la acción de revisión no es necesario que el demandante haga cargos de violación, pues la ley impone al Consejo de Estado la revisión de la actuación administrativa desde su comienzo hasta la decisión definitiva, lo que implica la comprobación atinente a que el Incora cumplió la actuación reglada que el legislador le impuso sobre el trámite administrativo de extinción del derecho de dominio. La actuación del Consejo de Estado tiene una connotación relevante cual es la de no tolerar ningún estado de injusticia: o que el demandante no debe perder su dominio o que lo perdió, a favor del Estado, por no haber cumplido con la función social de su explotación.

“A ese respecto en Sentencia dictada el día 6 de mayo de 1969 esta Corporación dijo, entre otros, que “El procedimiento administrativo previo a la declaración sobre extinción del dominio está integrado por una cadena de actos, de ninguno de los cuales puede prescindir la Administración, porque no se trata de una facultad discrecional sino reglada” ((11)).

(…)

—Por otra parte, mientras que la acción de nulidad y restablecimiento persigue impugnar la validez de un acto administrativo y como consecuencia de ello que se restablezca el derecho subjetivo lesionado(12), en la acción de revisión no son acumulables solicitudes que no se relacionen, precisamente, con la “revisión” de las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto competente, en ese entonces el Incora, y que hubieren culminado con la extinción de dominio privado sobre un determinado predio agrario.

Lo anterior adquiere sustento en el hecho de que la acción de revisión tiene como finalidad verificar si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de la demanda suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por tanto, en el evento en el cual en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no hay lugar a restablecer el derecho porque el acto administrativo no ha surtido efectos ni mucho menos procede alguna clase de indemnización de perjuicios(13). Por el contrario, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo surte todos sus efectos hasta tanto se profiera en su contra la declaratoria judicial de nulidad; cosa distinta es que la nulidad genere efectos hacia el pasado, como consecuencia de lo cual la situación respectiva deba retrotraerse a la establecida antes de que el acto anulado se hubiere proferido.

—Asimismo, mientras el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, los cuales se cuentan a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, la acción de revisión deberá interponerse por el propietario dentro de los 15 días contados a partir del día siguiente a su ejecutoria y la misma sólo procede respecto de determinados actos, expresamente contemplados en las normas especiales que regulan la materia.”

Por lo tanto, aunque guardan cierto vínculo —en tanto que son medios de control de la actuación administrativa agraria— los dos tienen objetivos diferentes(14), pues mientras con el medio de control de nulidad y restablecimiento se busca no solo verificar la legalidad del acto administrativo sino además el correspondiente restablecimiento del derecho lesionado, con la acción de revisión se persigue que se realice un control de legalidad sobre la totalidad del trámite y las decisiones de fondo allí dictadas.

2.2.7. En el caso concreto, es procedente abordar el estudio de la legalidad de todas las actuaciones surtidas en el procedimiento administrativo que culminó con la declaratoria de extinción del derecho de dominio, puesto que todos los actos administrativos que la parte actora pretende sean revisados guardan relación con el objeto del proceso judicial incoado y se relacionan con la pretensión solicitada, razón por la que en la sentencia el Juez competente deberá pronunciarse sobre la legalidad de todas las actuaciones surtidas dentro del procedimiento administrativo y sobre las resoluciones definitivas dictadas por la autoridad administrativa. Para la Sala es claro que la parte actora no alega ninguna pretensión a título de resarcimiento, caso en el que efectivamente el medio de control impetrado, frente a los actos iniciales ha debido ser el de la nulidad y restablecimiento del derecho, que evidentemente, ya estaría caducado. Y por lo mismo, no existe una indebida acumulación de pretensiones, sino que la naturaleza de la acción de revisión como único medio procesal impetrado, obliga al Juez natural a realizar un control integral de la legalidad sobre todos los actos emitidos por el Incoder dentro del procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio.

2.2.8. Todo lo anterior, lleva a esta Sala a decir que en el marco de la presente acción de revisión, no se verifica una indebida acumulación de pretensiones en la demanda presentada por Aportes San Isidro S.A. SAS - ASI SAS, ya que por las razones expuestas solo hay una pretensión frente a todo el procedimiento administrativo, motivo por el que deberán verificarse los cargos de nulidad alegados por el actor respecto de todos los actos administrativos proferidos en el curso del procedimiento administrativo que culminó con la extinción del derecho de dominio privado agrario de los predios Las Pavas, Peñalosa y Si Dios Quiere, ubicados en el corregimiento de Buenos Aires, jurisdicción del municipio de El Peñón, Departamento de Bolívar, notificada el día 26 de noviembre de 2012(15)

Así las cosas, la Sala dual revocara la decisión adoptada en auto de 8 de mayo de 2015, por medio de la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, respecto a las pretensiones de nulidad de las Resoluciones 1473 de 11 de noviembre de 2008, 2266 de 5 de noviembre de 2009 y 1612 de 23 de junio de 2011 y se continuaba el proceso frente a la pretensión de revisión del acto de extinción del dominio agrario contenido en la Resolución 2284 de 14 de noviembre de 2012 y de la Resolución 0166 de 8 de febrero de 2013, que resolvió el recurso de reposición, ambas proferidas por el Incoder.

Por último, no se realizará ningún pronunciamiento, con relación a la solicitud de medidas cautelares elevada por Asocab como tercero interviniente(16) y coadyuvada por la Defensoría del Pueblo(17), por exceder la competencia de este recurso de súplica y se pasa al Despacho titular para lo de su cargo. Por otra parte, atendiendo al memorial de 6 de agosto de 2015, se admitirá la renuncia de la abogada Jiseth Banessa Estrada Martínez como apoderada de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires - Asocab.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección C.

RESUELVE

1. REVOCAR el auto de 8 de mayo de 2015, proferido por el Despacho de la Consejera Olga Valle de De la Hoz en el trámite de la Audiencia inicial del artículo 180 del CPACA por las razones expuestas en este proveído.

2. ADMITIR la renuncia de la abogada Jiseth Banessa Estrada Martínez como apoderada de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires - Asocab.

3. REMITIR, por Secretaría de Sección, el expediente a la Consejera Ponente Olga Valle de De La Hoz para que continúe su trámite, conforme a lo resuelto en este proveído.

Notifíquese y Cúmplase

Magistrados: Guillermo Sánchez Luque—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Fls. 403-410 Cdno. Ppal.

2 Fls. 403 a 410, Cdno. Ppal.

3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 165. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:
1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la jurisdicción contencioso administrativa será competente para su conocimiento y resolución.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.
4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.

4 Ley 160 de 1994. Artículo 53. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.

5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en Única Instancia.
(…)
9. De la Nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o la entidad que haga sus veces, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio: clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.
10. De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

6 El artículo 1º del Decreto 1300 de 2003 dio origen al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, asignándole la naturaleza jurídica de “establecimiento público del orden nacional”. Dicha disposición es del siguiente tenor:
“Decreto 1300 de 2003. Artículo 1. Créase el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. El Instituto tendrá como sede principal la ciudad de Bogotá, D.C., y podrá conformar dependencias para el ejercicio de sus funciones en el orden territorial.”

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 22 de julio de 2009. Expediente 11010326000200100048 01 (21138). M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

8 (pie de página de la cita) Art. 128.- num. 8: “De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción de dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos”.

9 (pie de página de la cita) Art. 128.- num. 9: “De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”.

10 (pie de página de la cita) Decreto Ley 528 de 1964 literal e) del artículo 30; Ley 1ª de 1968, artículo 7º inciso 1º; Decreto Ley 01 de 1984 artículo 128 numeral 7º, Ley 446 de 1998 artículo 36 que reformó, entre otros, el numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

11 (pie de página de la cita) Sentencia de 6 de mayo de 1969 (Anales del Consejo de Estado, Tomo LXXVI, Nos. 421, página 125.

12 (pie de página de la cita) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 16 de marzo de 2005. Exp: 27831, MP: María Elena Giraldo Gómez.

13 (pie de página de la cita) Auto del 25 de enero de 2001. Ibídem.

14 “Agréguese a lo anterior la diferencia material que existe entre el objeto de cada una de las aludidas acciones, puesto que a través de la acción de revisión se busca comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan determinado procedimiento, al paso que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se persigue impugnar la validez de un acto administrativo y el consecuencial restablecimiento del derecho subjetivo lesionado”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 29 de enero de 2010, Expediente 37152. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

15 En armonía con lo plateado por esta Corporación en proveído de 20 de octubre de 2014, Expediente: 11001-03-26-000-2010-00006-00 (38109). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

16 Fls. 427 a 434, C. Ppal.

17 Fls. 457 a 461, C. Ppal.