Auto 2013-00044 de abril 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Núm. Único 11001030600020130004400

Consejero Ponente:

Dr. William Zambrano Cetina

Ref.: conflicto de competencias administrativas entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Bogotá, D.C., veinticinco de abril de dos mil trece.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, planteado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público frente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, sobre quien debe decidir de fondo un derecho de petición.

I. Antecedentes

1. El 1º de junio de 2011, la señora Ericeldina Maria Hurtado de Cabarcas radicó ante la DIAN un derecho de petición solicitando a dicha entidad que se le pagaran los salarios, prestaciones y seguridad social de su esposo Senen Cabarcas González, quien laboró en la Dirección de Aduanas Nacionales, comando del resguardo de Barranquilla, y falleció el 18 de noviembre de 1973(1). (Fl. 15).

2. La anterior petición fue remitida a la subdirección de recursos humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 13 de junio de 2011, atendiendo a que el señor Cabarcas figuraba como funcionario del resguardo de la aduana de Barranquilla, dependencia que para el año 1973 pertenecía a dicho ministerio. (Fl. 16).

3. Mediante oficio de 30 de junio de 2011, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público da respuesta a la DIAN enviando el certificado de información laboral 030413 y algunos documentos que reposaban en sus archivos para que dicha entidad atendiera la petición de la señora Hurtado. (Fl. 17).

4. Recibida la anterior comunicación en el Ministerio de Hacienda, dicha entidad invocando el artículo 33 del Decreto 1 de 1984, el 26 de agosto de 2011 trasladó nuevamente toda la documentación en la DIAN.

5. El 30 de diciembre de 2011, se radicó en el Ministerio de Hacienda escrito de la jefe de coordinación de seguridad social y bienestar laboral de la DIAN informando que se habían adelantado los trámites pertinentes para que las direcciones seccionales de Cartagena y Barranquilla remitieran las certificaciones de salarios directamente al interesado(2) pero que este solicitaba respuesta respecto del pago de los salarios y demás conceptos indicados en la solicitud inicial, lo que considera de competencia de dicho ministerio. (Fl. 18).

7. Obra a folio 19 del expediente comunicación dirigida al apoderado de la señora Hurtado por parte del Ministerio de Hacienda informándole que ya habían enviado a la DIAN los documentos relacionados con el señor Cabarcas González “para que se le tramitara los factores salariales y se le enviaran directamente al solicitante” toda vez que dicha entidad “no custodia nóminas de pago de las regionales” con lo que considera atendida la solicitud en su debido momento.

8. Como consecuencia de dichas respuestas la señora Hurtado de Cabarcas formuló acción de tutela por vulneración a su derecho de petición ante el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, entidad que ordenó que se iniciara el proceso de definición de competencias administrativas y, una vez resuelto, la entidad que esta Sala declare competente tendrá 48 horas para darle respuesta de fondo a la solicitud. (Fls. 8-14).

II. Actuación procesal

El conflicto de la referencia permaneció fijado mediante edicto en la secretaría de esta corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las entidades involucradas y demás personas con interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

III. Argumentos de las partes

Dentro del término de fijación del edicto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales presentó memorial de alegatos con las consideraciones finales de dicha entidad.

1. Argumentos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Manifiesta el apoderado de la DIAN que mediante la Ley 6ª de 1992 la Dirección General de Aduanas se transformó en Dirección de Aduanas Nacionales, unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la cual fueron incorporados “varios de los funcionarios de la anterior Dirección General de Aduanas” teniendo en cuenta ciertos requisitos y el derecho preferencial de ser incorporados en un empleo igual o equivalente al suprimido.

Luego de mencionar la naturaleza jurídica de la DIAN de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, explica que es una entidad del orden nacional de carácter técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que su objeto debe cumplirse conforme a los lineamientos de dicho ministerio.

Menciona que el Gobierno Nacional dispuso mediante Decreto 2117 de 1992 la fusión de las unidades administrativas de impuestos y de aduanas en una sola entidad denominada unidad administrativa especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Indica que los funcionarios de la Dirección General de Aduanas se han incorporado a la planta de personal por varias restructuraciones contenidas en la Ley 6ª de 1992, y los decretos 2117 de 1992, 1267 de 1999, 4051 de 2008; y considera que partiendo de esas disposiciones se advierte que los funcionarios de dicha dirección dejaron de pertenecer al ministerio en el año 1992.

Concluye que, de acuerdo con la información suministrada, el señor Senen Cabarcas González laboró hasta el 18 de noviembre de 1971 lo que evidencia que durante su relación laboral su empleador fue el ministerio.

Que el señor Cabarcas nunca se incorporó a la unidad administrativa especial de impuestos y aduanas nacionales y en consecuencia a dicha entidad no le corresponde responder legítimamente sobre la solicitud de reconocimiento y pago de salarios, prestaciones y seguridad social.

2. Argumentos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público aduce como argumentos para rechazar la competencia para adelantar la presente actuación administrativa los siguientes:

Menciona que al momento de fallecer el señor Senen Cabarcas Gonzalez laboraba en el comando de resguardo de la Dirección General de Aduanas Nacionales que era una dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Mediante la Ley 6ª de 1992 se modificó la administración aduanera transformando la Dirección General de Aduanas en una unidad administrativa especial bajo el nombre de Dirección de Aduanas Nacionales equiparándose en sus facultades administrativas y legales a la unidad administrativa especial Dirección de Impuestos Nacionales. Las dos unidades se fusionaron mediante Decreto 2117 de 1992 donde se crea la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Manifiesta que el manejo de nóminas y giro de pago de las mismas siempre ha estado a cargo de la dirección de aduanas del lugar donde el trabajador desarrollaba su labor, que en la actualidad son las direcciones seccionales de la DIAN, dependencias que alguna vez pertenecieron al Ministerio de Hacienda y Crédito Público pero que ahora pertenecen a la DIAN.

V. Consideraciones

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

La Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias entre dos entidades del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. Problema jurídico planteado.

La Sala debe determinar cuál es la entidad competente para dar respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago de salarios presentada por la señora Ericeldina Hurtado de Cabarcas, como cónyuge supérstite del señor Senen Cabarcas González, que al momento de su muerte presunta en el año 1973, figuraba como funcionario del resguardo de la Dirección General de Aduanas Nacionales en el puerto de Barranquilla.

Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la solicitud debe ser atendida por la DIAN, en razón de que es la entidad encargada actualmente de todo lo relacionado con el personal de la administración tributaria y aduanera nacional. Por su parte, la DIAN resalta que para la época de los hechos (1971) el funcionario fallecido trabajaba directamente para el Ministerio de Hacienda y Crédito, por lo que es a este a quien corresponde resolver la petición.

3. El análisis del conflicto planteado.

Según ha quedado expuesto en los antecedentes del asunto, la petición que está pendiente de ser respondida recae sobre una relación laboral existente en 1971, cuando el respectivo funcionario de la Dirección General de Aduanas desapareció, dando lugar a que se declarara su muerte presunta a partir de 1973.

Para las dos entidades que intervienen en este conflicto, no existe discusión respecto a que para esa época la Dirección General de Aduanas era una dependencia del Ministerio de Hacienda, por lo que, no sería posible controvertir tampoco que este último fue su empleador directo. Cabe preguntarse entonces si esa circunstancia varió por la posterior creación de la unidad administrativa especial de aduanas.

Al respecto, se tiene que solo hasta 1992 la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda es transformada en una unidad administrativa especial sin personería jurídica en virtud de la Ley 6ª de 1992 que dispuso:

“ART. 106.—Dirección de Aduanas Nacionales. Transfórmase la actual Dirección General de Aduanas, dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en unidad administrativa especial adscrita a dicho ministerio, bajo la denominación de Dirección de Aduanas Nacionales, la cual será una entidad de carácter técnico, con las mismas funciones, estructura y demás competencias administrativas y operativas que la ley le asignaba a la anterior dependencia, así como las del Fondo Rotatorio de Aduanas (...)” (se resalta).

Para instrumentar esta transformación, la misma Ley 6ª de 1992 ordenó incorporar en la planta de personal de la nueva unidad administrativa al personal que laboraba en la antigua dirección de aduanas:

“ART. 109.—Incorporación de funcionarios. Expedida la planta de personal de la unidad administrativa especial Dirección de Aduanas Nacionales, el Ministro de Hacienda y Crédito Público realizará la incorporación de funcionarios en la misma.

Para efectos de la incorporación no se tendrán en cuenta los requisitos para ingreso, escalafonamiento y el sistema de concursos de que trata el Decreto 1648 de 1991. A los funcionarios de la anterior Dirección General de Aduanas, solo se les exigirá para su posesión, la firma de la respectiva acta; los nuevos funcionarios deberán acreditar los requisitos mínimos exigidos para el desempeño del cargo.

Los funcionarios de la Dirección General de Aduanas que no sean incorporados en la nueva entidad, tendrán derecho al reconocimiento de que trata el Decreto 1660 de 1991”.

De modo que, solo hasta 1992 la planta de personal de la Dirección General de Aduana dejó de ser parte del Ministerio de Hacienda para pertenecer directamente a una unidad administrativa especial encargada de dicha función. Nótese sin embargo que la incorporación a la nueva planta hace referencia a los funcionarios vinculados en ese momento a la dependencia ministerial que se transformaba, sin que, por lo mismo, implicara una modificación de situaciones jurídicas pasadas de quienes en algún momento anterior llegaron a servir en ella.

Posteriormente, mediante Decreto 2117 de 1992, se dispuso la fusión de esa unidad administrativa especial de aduanas con la unidad administrativa especial de impuestos, naciendo así la unidad administrativa especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la cual, solamente hasta el Decreto 1071 de 1999, se organizó como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal.

Ese Decreto 2117 de 1992 dispuso nuevamente la incorporación en planta de los funcionarios que venían de las unidades fusionadas (aduanas e impuestos) sin referirse tampoco, porque no había razón para hacerlo, a la situación de antiguos exfuncionarios que pudieron estar vinculados a alguna de ellas:

“ART. 116.—Planta de personal e incorporación de funcionarios. La planta de personal que se expida para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberá recoger las plantas de las dos entidades que se fusionan, más los cargos necesarios para el cumplimiento de las funciones que en materia de control cambiario y de impuestos territoriales se asumen.

(...).

Para efectos de la incorporación a la nueva planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se entenderá realizada el primero de junio de 1993, los funcionarios de las direcciones de Impuestos Nacionales y de Aduanas Nacionales, quedarán automáticamente incorporados e incluidos en carrera, sin ninguna formalidad ni requisito adicional”.

Dicho lo anterior, para la Sala es claro que pese a que la Dirección General de Aduanas ahora hace parte de la unidad administrativa especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ello no modifica el hecho de que antes del año 1992, era una dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que lleva implícita la circunstancia de que dicho ministerio era el empleador directo de quienes sirvieron en ella en épocas anteriores.

En particular, nada desvirtúa la calidad de ex funcionario del Ministerio de Hacienda del señor Senen Cabarcas González, hasta el momento de su desaparición en el año 1971 y la posterior declaración de su fallecimiento en el año 1973; por lo tanto, no cabe duda que es a esa organismo a quien le corresponde dar respuesta a las peticiones de los empleados que tuvo a su cargo hasta el año de 1992.

Ahora bien, el ministerio en sus alegatos señala que el manejo de nóminas y giro de pago de las mismas siempre ha estado a cargo de la dirección de aduanas del lugar donde el trabajador desarrollaba su labor, que en la actualidad son las direcciones seccionales de la DIAN, circunstancia que no cambia en nada su competencia en el presente asunto, teniendo en cuenta que, independientemente de la división que haya tenido en su estructura interna dicho ministerio, este era el empleador.

Aclara la Sala que la anterior asignación de competencia para resolver la petición no implica determinación del sentido en que la misma deba ser resuelta, pues el Ministerio de Hacienda deberá analizar su procedencia de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.

Finalmente, por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá prestarse la colaboración que se requiera en materia de información y documentos que se tengan del señor Senen Cabarcas González de acuerdo con los artículos 113 de la Constitución Política y 3º —numeral 10— del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Con base en lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. Declarárase que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por la señora Ericeldina Hurtado de Cabarcas.

2. Remítase el expediente de la referencia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que continúe la actuación administrativa de manera inmediata.

3. Se reconoce personería al abogado Jaime Oswaldo Nieto Medina como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos del poder que le fue conferido, tal como obra en el expediente.

4. Comuníquese la presente decisión a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase.

Magistrados: William Zambrano Cetina, Presidente de la Sala—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Augusto Hernández Becerra.

Oscar Alberto Reyes Rey, Secretario de la Sala.

(1) Muerte presunta declarada mediante sentencia de 26 de agosto de 2010 del Juzgado Primero de Familia de Cartagena.

(2) Las direcciones seccionales de Cartagena y Barranquilla enviaron al apoderado de la señora Hurtado la respectiva certificación de factores salariales el 14 de septiembre y el 2 de noviembre respectivamente.