Sentencia 2013-00095 de septiembre 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 27001233300020130009501 (20133)

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico Jhon Von Newman

Demandado DIAN

Bogotá, D.C., veintiséis de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo a resolver el problema que se plantea en el presente asunto, es necesario advertir que, en general, los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de los actos administrativos que infringen normas de carácter superior. No obstante, mientras que con el de nulidad se persigue la defensa de la legalidad del orden jurídico en abstracto, con el de restablecimiento del derecho se busca no solo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo.

A diferencia del medio de control de nulidad, que puede ser ejercido por cualquier persona, en cualquier tiempo, y sin necesidad de agotar los recursos en la actuación administrativa, el de nulidad y restablecimiento del derecho solo puede ejercerlo la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, la titular del derecho presuntamente desconocido por el acto administrativo y, por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar. El interesado, asimismo, debe probar que agotó los recursos de la actuación administrativa y ejercer el medio de control oportunamente, esto es, en el plazo previsto en la ley.

Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de medio de control que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, el medio de control apropiado sería el de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no solo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiere causado con su expedición. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, el medio de control de nulidad será el adecuado para cuestionar la legalidad del acto administrativo. El juez administrativo, en este último caso, únicamente examinará la legalidad de tal acto y no podrá conceder restablecimiento alguno.

En este orden de ideas, el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)(2), prevé la posibilidad de demandar, en ejercicio del medio de control de nulidad, un acto administrativo de contenido particular, cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo. La norma enuncia los siguientes casos: (i) recuperación de bienes de uso público, (ii) cuando se vea afectado el orden público, económico social o ecológico, (iii) en el caso que la ley lo disponga expresamente.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el juez deberá determinar si con la demanda de nulidad se busca el reconocimiento automático de un derecho, pues, en ese caso, deberá darle a la misma el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Del caso concreto

En el sub examine, observa la Sala que el instituto demandante ejerció el medio de control de nulidad, con el objeto de que se excluyera del ordenamiento jurídico la Resolución 182412012000009 del 2 de febrero de 2012, por la que la división de gestión de liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Quibdó le impuso una sanción.

Al respecto, se advierte que la situación jurídica contenida en el acto demandado estableció una obligación pecuniaria a cargo de un contribuyente y en favor de la DIAN. Por tanto, su eventual nulidad automáticamente generaría el restablecimiento del derecho patrimonial del afectado con dicha decisión, razón por la cual el medio de control interpuesto no es el adecuado, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, como acertadamente lo concluyó el a quo.

Por consiguiente, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA, el trámite que debe darse a la demanda es el correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA.

De manera subsiguiente, el despacho debe examinar si la demanda cumple con los requisitos propios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo primero que ha de verificarse es si la demanda cumplió con los requisitos de procedibilidad (CPACA, art. 161), es decir, si se cumplen los requerimientos necesarios para intentar la acción. Estos se refieren a la capacidad de las partes, a que la acción no haya caducado, que se hubieran agotado los recursos de la actuación administrativa y que se haya presentado el silencio frente a los recursos interpuestos. Visto el expediente, la Sala encuentra probado que el demandante no agotó los recursos de la actuación administrativa.

En efecto, contra la resolución sanción objeto de la demanda procedía el recurso de reconsideración, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 720 del estatuto tributario. El recurso debió presentarse en los dos meses siguientes a la notificación de dicha resolución.

Dice el artículo 720 del estatuto tributario:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración…” (resaltado no es del texto original).

La Ley 223 de 1995 adicionó al artículo en comento, en el sentido de indicar que se puede acudir directamente a la jurisdicción contenciosa sin agotar el recurso de reconsideración, pero en los casos en que el contribuyente haya atendido el requerimiento especial y, a pesar de ello, se produzca la liquidación oficial, circunstancia que no se presenta en el presente asunto, porque se trata de un proceso sancionatorio, en el que no hay requerimiento especial, sino pliego de cargos, por lo que el recurso de reconsideración es obligatorio, de conformidad con la disposición trascrita(3).

Ahora bien, en el sub examine la resolución fue notificada el 7 de febrero de 2012, y el recurso de reconsideración debió presentarse en los dos meses siguientes a la notificación, esto es, el 9 de abril de 2012(4), sin que el demandante lo presentara. Por lo tanto, no se cumplió el requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procura de que se revise la legalidad del acto administrativo.

Ahora, si en gracia de discusión se aceptara que el recurso de reconsideración no es obligatorio, como pretende hacerlo ver el demandante (argumento contrario a la reiterada jurisprudencia de esta Sala), la Sala también advierte que el medio de control ha caducado. En efecto, desde la fecha en se notificó la resolución demandada (7 de febrero de 2012) a la fecha en que se presentó la demanda de nulidad (13 de marzo de 2013), trascurrió más de un año, razón por la que el término de cuatro meses establecido en el literal d del numeral 2º del artículo 164 del CPACA fue superado ampliamente.

Las razones anteriores son suficientes para abstenerse de examinar los demás presupuestos procesales de la acción y, por ende, la Sala confirmará el auto apelado.

Por lo expuesto, el despacho,

RESUELVE:

1. Confírmese el auto del 4 de abril de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó.

2. Ejecutoriada esta providencia, por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

(2) Ley 1437 de 2011.

(3) Sobre la obligatoriedad del recurso de reconsideración para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, léanse entre otras las sentencias del 5 de julio de 2012, Radicado: 15001-23-31-000-2008-00139-01(17916) y del 1º de septiembre de 2011, Radicado: 68001-23-31-000-2006-03455-01(17607), M. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(4) Los días 7 y 8 de abril de 2012 correspondieron a fin de semana, el siguiente día hábil fue el 9 de abril.