Auto 2013-00096 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Rad.: 11001-03-26-000-2013-00096-00(47833) A

Actor: Sistemas y Computadores S.A., CKC NET Ltda., Ingos Ltda., y Links S.A., miembros de la Unión Temporal “Servicios de impuestos de Cali, Sicali”.

Demandado: Municipio de Santiago de Cali

Ref.: Solicitud de extensión de jurisprudencia (auto reposición - niega)

Resuelve la Sala el recurso de reposición interpuesto por la parte peticionaria en contra del auto proferido la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 26 de febrero de 2014, por medio del cual se rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por los miembros de la Unión Temporal de Cali, Sicali.

1. La decisión impugnada.

Mediante auto del 26 de febrero de 2014, la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala Administrativa del Consejo de Estado, en el ánimo de procurar la formación de un criterio uniforme sobre la aplicación y alcance de la figura novedosa de la extensión de jurisprudencia por parte de los despachos que la conforman, procedió a considerar la solicitud formulada por el municipio de Santiago de Cali, dirigida a que se “rechace de plano” la petición de extensión de jurisprudencia presentada por los miembros de la Unión Temporal Servicios de Impuestos de Cali, Sicali, respecto de la providencia proferida el 18 de abril de. 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación(1), por considerarla improcedente.

Después de realizar un análisis acerca de la extensión de jurisprudencia con base en lo dispuesto al respecto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en atención a la naturaleza misma del mecanismo, concluyó la Sala que para decidir si amerita darle trámite a la solicitud que en ese sentido se presente ante esta corporación, es menester que se cumpla con los siguientes presupuestos mínimos:

— Que se hubiera formulado de manera previa la solicitud ante la autoridad competente.

— Que con la petición que se formule ante el Consejo de Estado se acompañe un escrito razonado.

— Que la petición que se formule ante el Consejo de Estado sea presentada en término oportuno.

— Que se trate de una sentencia de unificación en los términos de los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En el caso sub judice, encontró la Sala que la petición de extensión de jurisprudencia que se presentó ante el Consejo de Estado no cumple con el primero de los señalados presupuestos, como quiera que la solicitud que formularon los miembros de la Unión Temporal Servicios de Impuestos de Cali, Sicali, ante el Municipio de Santiago de Cali el 30 de mayo de 2013 se refirió a la “Sentencia del Consejo de Estado del 13 de febrero de 2013 dictada dentro del radicado 73001233100020010118901 (24612)”, mientras que la petición formulada en ese sentido ante esta corporación hizo relación a la providencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del “Consejo de Estado el día 18 de abril de 2013 bajo la radicación 17.859”, razón por la cual, en lo que a esta última providencia respecta, se concluyó que la parte interesada no agotó el trámite previo ante la autoridad administrativa correspondiente.

En ese contexto y dado que, como se explicó en la providencia impugnada, el cumplimiento de dicho presupuesto no es facultativo sino que es inherente a la naturaleza misma de la figura de extensión de jurisprudencia y, por tanto, requisito sine qua non para acudir ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, la Sala resolvió rechazar por improcedente la solicitud(2).

2. El recurso de reposición.

La parte peticionaria interpuso oportunamente recurso de reposición en contra de la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala Administrativa del Consejo de Estado a través del auto de 26 de febrero de 2014, en suma, por considerar que al adoptar la decisión la Sala le dio prelación a un aspecto meramente formal, pues, según indicó, a pesar de que la providencia respecto de la cual se pidió la extensión de jurisprudencia ante la administración es diferente a la que se invocó ante el Consejo de Estado, lo cierto es que el Municipio de Santiago de Cali está obligado a aplicar de manera oficiosa el precedente jurisprudencial adoptado por esta corporación y, además, porque “lo esencial y primordial para que el Consejo de Estado acepte la solicitud radica en que exista ya una sentencia de unificación jurisprudencial, como lo es para este caso la sentencia con radicación 17.859...”.

Los siguientes son, en síntesis, los razonamientos en los que la parte peticionaria fundó su oposición:

— “El Consejo de Estado contradice el sentido y espíritu de la aplicabilidad de la extensión de jurisprudencia”, afirmación que realizó la parte recurrente por considerar que al rechazar la solicitud con fundamento en que la petición presentada ante la administración y la que se presentó ante esta corporación no tuvieron por fundamento la misma providencia cuyos efectos se pide que sean extendidos se “ignora el verdadero sentido y función que cumple esta figura, pues le da prelación a un requisito formal que no es necesario para que la extensión de jurisprudencia sea admitida”.

Al respecto y después de transcribir un aparte del documento denominado “Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, la parte peticionaria manifestó que el Municipio de Santiago de Cali está llamado a acatar y cumplir la “sentencia” de unificación jurisprudencial proferida el 18 de abril de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso radicado bajo el número interno 17859, a la vez que a los miembros de la Unión Temporal Servicios de Impuestos de Cali, les asiste el derecho a que se les aplique el precedente jurisprudencia consignado en dicha providencia.

En ese sentido, dijo que resultaba inaceptable que se decida rechazar la petición de extensión de jurisprudencia, “cuando la obligación del Municipio de Santiago de Cali es darle cumplimiento a lo resuelto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial (17.859 R-0035) de acuerdo con la naturaleza de la figura jurídica extensión de jurisprudencia...”.

El Municipio de Santiago de Cali carece de competencia para liquidar unilateralmente el contrato, por existencia de cláusula compromisoria”. A juicio de la parte peticionaria, la posición jurisprudencial adoptada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia del 18 de abril de 2013, implica que al haberse suscrito una cláusula compromisoria entre el Municipio de Santiago de Cali y la Unión Temporal Impuestos de Cali, Sicali, la entidad territorial carece de competencia para terminar y liquidar unilateralmente el contrato DAHM-GAA15-05 suscrito entre ellas, razón por la cual alega que al hacer ejercicio de tales facultades el municipio desconoció la pauta jurisprudencia adoptada en la referida providencia.

— “Al Municipio de Santiago de Cali le asiste el deber legal de aplicar las sentencias de unificación del Consejo de Estado”. Al desarrollar este punto del recurso, la parte peticionaria indicó que “no es de recibo que el Consejo de Estado mediante el auto del 26 de febrero de 2014 decida rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia bajo el argumento formal de que se debió coincidir a la hora invocar las sentencias, en virtud a que así no haya solicitado la aplicación de dicha figura ante la administración, ésta por mandato legal se encuentra obligada de manera oficiosa a aplicar lo dispuesto en las sentencias unificadoras...”.

Adicionalmente, expresó que la posición de la Sala es exégeta, por cuanto la finalidad de la extensión de jurisprudencia radica únicamente en el respeto por el derecho a la igualdad y, además, porque, a su juicio, no es cierto que no se hubiera agotado la etapa previa ante la administración.

Aseguró también que de llegar a confirmarse la decisión “habrá quedado impune la actuación contraria a derecho que el Municipio de Santiago de Cali ha desplegado en contra de mis poderdantes, y la letra de la sentencia unificadora bajo la radicación 17.859 (R-0035) será letra muerta, comoquiera que para este despacho importa más que se hayan acogido unos requisitos que no son esenciales para la procedencia de la extensión de jurisprudencia pero que en su sentir son más importantes que la protección al derecho a la igualdad de los ciudadanos...”.

Por último, señaló que la providencia respecto de la cual solicitó la extensión de jurisprudencia ante la administración se profirió con dos meses de anticipación a la providencia de unificación que se invocó ante esta corporación y que, además, le sirvió como antecedente, por cuanto dejó clara la naturaleza de la cláusula compromisoria y los requisitos formales que deben observarse para modificar o dejar sin efecto un pacto compromisorio(3).

I. Consideraciones

Para resolver el recurso de reposición procede la Sala a hacer las siguientes consideraciones:

Como se señaló en el auto recurrido, la extensión de jurisprudencia es un mecanismo que tiene por objeto primordial que en relación con los casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean iguales a aquellos que hubieren sido objeto de pronunciamiento en sede judicial, por vía de una sentencia de unificación jurisprudencial en la que se haya reconocido un derecho, la administración los resuelva en idéntica forma, bien sea porque es su deber hacerlo de manera oficiosa(4), o porque sea la parte interesada la que se lo haya solicitado en los términos del artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En ese contexto, es razonable comprender que la funcionalidad del mecanismo y su eficacia dependen de que sea la misma administración la que, sin necesidad de acudir a la vía judicial, resuelva los asuntos en los que tenga competencia de conformidad con lo que se hubiere decidido en una sentencia de unificación en la que se hubiere reconocido un derecho en atención a unos supuestos fácticos y jurídicos iguales a los del caso que se deba resolver.

Para garantizar la funcionalidad y la eficacia de la extensión de jurisprudencia no solamente se estableció en cabeza de las autoridades públicas el deber de aplicar “las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos”, para lo cual “deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas” y de manera preferente, las de la Corte Constitucional que “interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan control abstracto de constitucionalidad”(5), sino que además se dotó a los interesados de un mecanismo expedito para exigir de las autoridades respectivas el cumplimiento de dicho deber, mecanismo que quedó consagrado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En razón de lo anterior y en virtud de la lógica que inspiró la creación de la figura de la extensión de jurisprudencia, el legislador previó que la petición que en ese sentido se formule debe presentarse en primera instancia ante la autoridad correspondiente y no de manera directa ante esta corporación, pues ésta sólo se ocupará del tema cuando la respectiva autoridad se niegue a atender favorablemente la solicitud, bien sea de manera expresa o tácita, y siempre que la parte interesada así se lo solicite.

En efecto, así se desprende de lo previsto en el inciso 12º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, así como de lo consignado en el inciso primero del artículo 269 ibídem, normas cuyo contenido es del siguiente tenor literal:

“ART. 102.—Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.

(...).

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código” (se destaca).

“ART. 269.—Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente” (se destaca).

Como se observa, es claro que para que el Consejo de Estado pueda pronunciarse en relación con una petición de extensión de jurisprudencia, ésta previamente ha debido ser tramitada ante la autoridad correspondiente, en tanto que el pronunciamiento que de esta corporación se busca, recae necesariamente sobre la pertinencia, o no, de la negativa dada por la autoridad frente a la solicitud.

Entender lo contrario, esto es, pretender que el Consejo de Estado se pronuncie de manera directa frente a la petición de extensión de jurisprudencia sin que de manera previa se agote el trámite ante la autoridad correspondiente, además que daría al traste con el propósito fundamental del mecanismo y con sus bondades más destacadas, implicaría que se vulneraran los postulados mínimos del debido proceso que también en esta clase de procedimientos, tanto en la etapa administrativa como en la judicial, deben garantizarse.

En efecto, el legislador previó, en ambas etapas, la administrativa y la judicial, como una expresión propia del derecho al debido proceso que debe garantizarse en todas las actuaciones, la oportunidad para que la autoridad correspondiente, que, se insiste, dada la naturaleza del mecanismo es la llamada a resolver primeramente la petición de extensión de jurisprudencia, se pronuncie frente ella y, en caso de negarse a resolverla de manera favorable al peticionario, presente los argumentos que fundamenten su determinación.

Así, en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, se dispuso que la autoridad ante la que se presente la petición pueda negarla con fundamento en las siguientes consideraciones:

“1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269”.

Igualmente, en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el propósito de que la autoridad respectiva tenga la oportunidad de explicar y defender su negativa frente a la petición que se le hubiere formulado en el sentido de que se extiendan los efectos de una sentencia de unificación en la que se hubiere reconocido un derecho, dispuso que del escrito que se presente ante el Consejo de Estado se deberá dar traslado a la autoridad demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta días para que aporten las pruebas que consideren, además previó que ambas entidades podrán oponerse a la petición con fundamento en las mismas razones expresadas en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.

Así mismo, se previó que vencido el término al que acaba de hacerse referencia, se deberá convocar a una audiencia en la que se escuchará a las partes en sus alegatos y, posteriormente, el Consejo de Estado deberá adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, según lo que corresponda, procederá a confirmar la negativa adoptada por la autoridad correspondiente o, si es el caso, extenderá los efectos de la providencia respectiva al caso concreto.

De todo lo anterior, resulta más que evidente que el agotamiento del trámite previo ante la autoridad correspondiente, además de que, sin lugar a dudas, constituye presupuesto indispensable para acudir ante esta corporación, no es, como lo consideró la parte peticionaria, un mero rigorismo al que la Sala hubiere querido darle aplicación por encima de los aspectos “sustanciales” del asunto. No, se trata de un presupuesto que en manera alguna podría pasarse por alto, pues si bien es un aspecto procesal, éste, no cabe duda alguna, tiene repercusiones sustanciales en la resolución del asunto, ya que de su cumplimiento depende la realización, no sólo de los propósitos más fundamentales de la extensión de jurisprudencia, sino también de las garantías del debido proceso que le asisten a la contraparte, en este caso, al Municipio de Santiago de Cali.

Ahora bien, asegura la parte peticionaria que cumplió con el trámite previo ante la Administración, sin embargo, en esta oportunidad, con base en lo expuesto en el auto recurrido, como en lo expuesto en esta providencia, la Sala ratifica que respecto de la providencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de abril de 2013 dentro del proceso radicado bajo el número interno 17859, no es posible entender cumplido dicho presupuesto, en tanto que no fue esta la providencia que se invocó frente al Municipio de Santiago de Cali y, por tal motivo, mal podría darse por hecho que la entidad hubiera tenido oportunidad para pronunciarse al respecto.

En este punto, valga recalcar que de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la autoridad ante la cual se presente la petición de extensión de jurisprudencia debe resolverla con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hubiera hecho en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

Así las cosas, no puede pretenderse, como lo hace la parte peticionaria, que se entienda surtida la petición previa de extensión de jurisprudencia ante el Municipio de Santiago de Cali en razón de la invocación de una providencia que, además de no ser de unificación jurisprudencial como lo exige la norma para estos efectos, es una diferente a la que se invocó ante esta corporación con el propósito de que revise la negativa de la administración frente a dicha solicitud, pues tal actuación violaría de manera flagrante el debido proceso de la entidad que no habría tenido oportunidad para pronunciarse frente a la providencia cuya extensión de jurisprudencia se solicitó en instancia judicial.

Adicionalmente, en lo que concierne a la aseveración de la parte peticionaria en el sentido de que el Municipio de Santiago de Cali, al no aplicar la posición jurisprudencial adoptada mediante sentencia del 18 de abril de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso radicado bajo el número 17859, la cual, se reitera, no fue invocada ante la entidad, desconoció la obligación legal que le fue impuesta a través del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, debe decirse que éste no es el momento procesal para pronunciarse al respecto, pues, como viene de verse, dicho pronunciamiento sólo puede hacerse después de surtidas todas las etapas del procedimiento, esto es, las previstas en vía administrativa y judicial, y como ello en este caso no ha ocurrido, no es posible determinar si le asiste, o no, razón en su pedimento a la parte solicitante.

Por último, cabe también precisar que el trámite previo al que se ha hecho alusión no constituye presupuesto para la prosperidad misma de la pretensión de extensión de jurisprudencia, sino que es un presupuesto para que pueda adelantarse el procedimiento en el que se resolverá al respecto.

Así las cosas, siempre y cuando no se hubiere configurado el fenómeno de la caducidad de la acción y como quiera que no se ha resuelto sobre el fondo del asunto, la parte peticionaria podría, si es de su interés, presentar una solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Municipio de Santiago de Cali respecto de la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de abril de 2013 dentro del proceso radicado bajo el número interno 17859, para que éste se pronuncie sobre el particular.

En consecuencia de todo lo anterior, la Sala resuelve no reponer la decisión adoptada mediante auto del 26 de febrero de 2014.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

NO REPONER la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en auto del 26 de febrero de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Providencia del 18 de abril de 2013, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(2) Folios 360 a 373 del expediente.

(3) Folios 345 a 398 del expediente.

(4) Artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(5) Sentencia C-634 de 2011.