Sentencia 2013-00096 de octubre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 110010326000 201300096 00 (47833)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Ref.: petición de extensión de jurisprudencia

Actor: Sistemas y Computadores S.A., CKC NET Ltda., Ingos Ltda., y Links S.A., miembros de la unión temporal “Servicios de Impuestos de Cali —Sí Cali—”

Demandado: municipio de Santiago de Cali

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil trece.

Procede el despacho a considerar la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por los miembros de la Unión Temporal Servicios de Impuestos de Cali —Sí Cali—, conformada por las sociedades Sistemas y Computadores S.A., CKC NET Ltda., Ingos Ltda., y Links S.A., respecto de la sentencia proferida el 18 de abril de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación(1).

1. Antecedentes.

El 18 de julio de 2013, los miembros de la Unión Temporal Impuestos de Cali —Sí Cali—, actuando a través de apoderado judicial con fundamento en lo dispuesto en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, presentaron solicitud de extensión de jurisprudencia respecto de la sentencia proferida el 18 de abril de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera de la corporación.

Como fundamentos fácticos de su solicitud, la parte interesada expuso los que el despacho se permite resumir a continuación:

El 11 de febrero de 2005, entre el municipio de Santiago de Cali y la Unión Temporal Servicios de Impuestos de Cali —Sí Cali—, se suscribió el contrato de prestación de servicios DAHM-GAA-015-05, con el objeto de “Prestar el servicio para la modernización y optimización de la gestión tributaria a cargo de la administración municipal de Santiago de Cali...”.

En la cláusula 'trigésima primera del contrato las partes pactaron que las divergencias que surgieran durante la ejecución del objeto contractual y la liquidación, se solucionarían a través de un tribunal de arbitramento:

Mediante Resolución 411.0.21.03.98 del 10 de agosto de 2012, el municipio de Santiago de Cali decidió declarar terminado el contrato de prestación de servicios, ordenó su liquidación y la restitución inmediata de las instalaciones físicas entregadas por la administración a la unión temporal contratista para la ejecución del mismo, así como lo entrega de los expedientes y documentos que estuvieran en su poder y, en general, de toda la información, elementos y equipos entregados por el municipio.

Según el peticionario, para sustentar la decisión de terminar unilateralmente el contrato de prestación de servicios el municipio manifestó que: i) el ordenamiento jurídico colombiano no le permite entregar la gestión integral tributaria a particulares bajo ninguna modalidad de contrato, así como tampoco actividades que impliquen la gestión fiscal; ii) que el 21 de mayo de 2010 se profirió la Ley 1386, a través de la cual se prohibió a las entidades territoriales delegar, bajo cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares; iii) que la Contraloría General de la República, mediante comunicado 2012EE198790 del 9 de abril de 2012, profirió control de advertencia a la administración municipal de Santiago de Cali con el propósito de que se adelantaran las actuaciones administrativas contempladas en la Ley 1386 de 2010, relacionadas con el contrato de prestación de servicios DDAHM-GAA-015-05 del 11 de febrero de 2005, con el fin de “evitar un eventual detrimento al erario público en cuantía indeterminada que podría generarse por la ejecución de este contrato...” y, finalmente, iv) que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 2 de diciembre de 2008, decidió declarar la nulidad del acto administrativo por medio del cual se adjudicó el referido contrato de prestación de servicios a la Unión Temporal Sí Cali, la nulidad absoluta del contrato y, además, ordenó al alcalde municipal proceder a la liquidación del negocio jurídico en el estado en el que se encontrara:

En contra de la decisión anterior la Unión Temporal Impuestos de Cali —Sí Cali— interpuso recurso de reposición con fundamento, entre otros argumentos, en que en el contrato de prestación de servicios se pactó una cláusula compromisoria y, por tal razón, a su juicio, el municipio de Santiago de Cali carecía de competencia para terminar unilateralmente el contrato de prestación de servicios DAHM-GAA-015-05 del 11 de febrero de 2005. Así mismo, señaló que la administración municipal violó el agotamiento de jurisdicción y el principio de confianza legítima, pues considera que no podía declarar la terminación del contrato por objeto ilícito, ya que esa es una decisión que le compete adoptar a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, que ya se encuentra conociendo del asunto, pero que aún no lo ha resuelto en forma definitiva, porque no ha decidido el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia.

Mediante Resolución 411.0.21.0398 del 10 de agosto de 2012, la entidad territorial resolvió negativamente el recurso de reposición. Como fundamento de su decisión indicó que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993 la administración es autónoma para decidir acerca de la terminación y la liquidación unilateral del contrató y que, además, tales facultades no están sujetas a negociación con los particulares, circunstancia que impide que puedan ser declaradas a través de un tribunal de arbitramento.

Posteriormente, mediante Resolución 411.21.0042 del 29 de abril de 2013, el municipio de Santiago de Cali decidió declarar agotada la etapa de, liquidación de mutuo acuerdo del contrato y procedió a liquidarlo de manera unilateral, con fundamento en los mismos argumentos que expuso para terminarlo.

El 30 de mayo de 2013, la Unión Temporal Impuesto de Cali —Sí Cali—, interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión y, en el mismo documento, solicitó a la administración que “aplicará la extensión de jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado en lo concerniente a lo expresado frente a la cláusula compromisoria”.

Después de hacer un recuento de la sentencia cuya extensión jurisprudencial solicita, la parte, interesada manifestó que:

“El demandante dentro del proceso que generó la sentencia de unificación que aquí solicito sea aplicada al caso concreto, señala el incumplimiento de la cláusula sexta, mediante la cual las partes acordaron que, en caso de seguir las controversias durante la ejecución del contrato, acudirían a mecanismos de solución directa de conflictos, así como al arbitramento, pero la administración no lo hizo. Tal y como sucedió en el caso de marras, en el que el municipio de Santiago de Cali profirió la Resolución 411.021.03.98 de agosto 10 de 2012 ‘Por la cual se dispone la terminación del contrato DAHM­GAA-015-05 celebrado entre el municipio de Santiago de Cali y la Unión Temporal Sí Cali’, y posteriormente la Resolución 411.21.0042 de abril 29 de 2013 decide declarar agotada la etapa de liquidación de mutuo acuerdo del contrato DAHM-GAA-015-05, y procede a liquidar unilateralmente el contrato, sin acudir al mecanismo de solución directa denominado arbitramento pactado por las partes de mutuo acuerdo, mediante la cláusula trigésima primera del contrato DAHM-GAA-015-05 del 11 de febrero de 2005”.

Más adelante, indicó que al decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala Plena de la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, advirtió la presencia de una nulidad insubsanable, por falta de jurisdicción, de conformidad con el numeral 1º del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, y así lo declaró.

Como fundamentos jurídicos de la petición, la parte interesada expuso los siguientes:

Después de transcribir el texto del artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, indicó que tiene derecho a que se le aplique la tesis acogida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 18 de abril de 2013 dentro del proceso radicado bajo el número interno 17859, “frente a los requisitos que deben observarse para modificar o dejar sin efecto un pacto compromisorio (cláusula compromisario o compromiso), celebrado por las partes en un contrato estatal”.

Igualmente, manifestó: “Adecuando el anterior pronunciamiento [se refiere a la sentencia proferida el 18 de abril de 2013 dentro del proceso radicado bajo el número interno 17859] al caso concreto tenemos que si bien es cierto que el alcalde municipal de Santiago de Cali, conforme a lo establecido en la Ley 80 de 1993, en principio está en la capacidad de declarar la terminación y liquidación del contrato DAHM-GAA-015-05, celebrado entre el municipio de Santiago de Cali y la Unión Temporal Sí Cali, también lo es, que al existir cláusula compromisoria renuncia a estas facultades, por lo tanto, con la decisión arbitraria de liquidar el contrato, incurre tanto en un incumplimiento contractual como en una clara violación al principio constitucional de debido proceso y derecho a la defensa...”.

Señaló que en su caso la cláusula compromisoria pactada cumple con los requisitos que, al tenor de la jurisprudencia cuya extensión solicita, son necesarios para que el acuerdo sea perfecto y tenga la virtualidad para habilitar a uno o varios árbitros para definir el conflicto con autoridad de cosa juzgada. Así mismo, indicó que no ha renunciado a la cláusula compromisoria y que, por tales razones, se cumplen los requisitos para que sea el Tribunal de Arbitramento el que se encargue de “resolver la terminación y liquidación del contrato DAHM-GAA-015-05 de febrero 11 de 2005, y no el alcalde municipal de Santiago de Cali...”(2).

Finalmente, según el peticionario, el término que tenía la administración para resolver acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia venció el 16 de julio de 2013, sin que la entidad profiriera pronunciamiento alguno al respecto.

I. Consideraciones

Previo a dar trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por los miembros de la Unión Temporal Servicios de Impuestos de Cali —Sí Cali—, corresponde al despacho remitirse a lo dispuesto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 102 ibídem, a lo cual se procede:

De conformidad con lo previsto en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, ante la negativa de la administración de extender los efectos de una sentencia de unificación, el interesado queda facultado para acudir ante el Consejo de Estado con el objeto de que se revise la decisión y, si se dan los presupuestos necesarios para ello, para que se ordene la extensión de jurisprudencia pedida. Para tales efectos, la parte interesada debe presentar un “escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente”.

La norma en cita es del siguiente tenor:

“ART. 269.—Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañara la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente”.

Adicionalmente a lo anterior, según lo previsto en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el escrito deberá presentarse ante esta corporación dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produzca y, por supuesto, sea oponible a la parte interesada, la negativa de la administración de extender los efectos de la respectiva sentencia de unificación.

Precisado lo anterior, procede el despacho a verificar si la petición presentada por los miembros de la Unión Temporal Impuestos de Cali —Sí Cali—, cumple, o no, con los presupuestos previstos en la ley para que pueda darse traslado de su solicitud al municipio de Santiago de Cali y así continuar con el procedimiento previsto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.

— El término dentro del cual se presentó la solicitud

Comoquiera que en este caso la parte interesada manifestó que la entidad pública ante la cual presentó inicialmente la solicitud de extensión de jurisprudencia no resolvió la petición dentro del término previsto en la ley para ello, el despacho se permite hacer las siguientes consideraciones:

De conformidad con el inciso 8º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, la autoridad legalmente competente para resolver acerca de la petición de extensión de jurisprudencia debe hacerlo dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que reciba la solicitud, por tanto, en caso de que al vencimiento de este término la administración guarde silencio, deberá entenderse que se ha producido un acto administrativo ficto de carácter negativo.

Ahora bien, según lo dispuesto en el inciso 12 ibídem, si se niega total parcialmente la petición de jurisprudencia o se guarda silencio sobre ella, “el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado” para que se revise la decisión adoptada por la administración y, si es el caso, se ordene extender la jurisprudencia adoptada en la respectiva sentencia de unificación.

De lo anterior se concluye que en aquellos casos en los que la administración guarde silencio respecto de la solicitud de extensión de jurisprudencia, el plazo para acudir ante esta corporación deberá contarse a partir del día siguiente a aquel en que venza el término que la ley otorgó a las entidades públicas para resolver la petición, es decir, al vencimiento de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que la entidad recibió la solicitud.

En el presente caso se tiene que la petición de extensión de jurisprudencia fue presentada el 30 de mayo de 2013(3), lo que significa que el término dentro del cual el municipio de Santiago de Cali debía resolverla corrió entre el día 31 de ese mes y el 16 de julio de 2013; en consecuencia, como la parte interesada afirma que la entidad pública guardó silencio al respecto, el plazo para acudir ante esta corporación en procura de obtener la extensión de jurisprudencia empezó a correr a partir del 17 de julio y vencía el 29 de agosto de 2013 y como la solicitud se presentó el 18 de julio de esa misma anualidad(4), resulta evidente que la petición fue oportuna.

— Copia de la actuación surtida ante la autoridad competente

A folios 53 a 236 del expediente obra copia de la petición de extensión de jurisprudencia que presentaron los miembros de la Unión Temporal Impuestos de Cali —Sí Cali—, ante el municipio de Santiago de Cali, con fecha de recibido de la entidad del 5 de mayo de 2013, con lo cual se entiende cumplido este requisito.

— Escrito razonado

La parte interesada presentó escrito razonado en el que, como quedó descrito en la parte de antecedentes de la presente providencia, indicó el procedimiento que se surtió en sede administrativa y, además, manifestó con detalle las razones de hecho y de derecho con fundamento en las cuales considera que debe extenderse la jurisprudencia adoptada por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación en sentencia del 18 de abril de 2013 proferida dentro del proceso radicado bajo el número interno 17.859.

Así las cosas, dado, que la petición cumple con los presupuestos previstos en la ley para el efecto, se procederá a tramitar la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por los miembros de la Unión Temporal Impuesto de Cali —Sí Cali—.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

1. Tramítese la solicitud de extensión de la jurisprudencia formulada por la Unión Temporal Impuestos de Cali —Sí Cali—.

2. Ordénase el traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por los miembros de la Unión Temporal Impuestos de Cali —Sí Cali— al municipio de Santiago de Cali y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que se manifiesten al respecto y aporten las pruebas que consideren pertinentes, de conformidad con el inciso segundo del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

3. Ejecutoriada esta providencia, por la secretaría genera impártase el trámite de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejero: Hernán Andrade Rincón.

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de abril de 2013. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(2) Folios 237 a 265 del expediente.

(3) Folio 53 del expediente.

(4) Folio 1 del expediente.