Auto 2013-00102 de julio 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad.: 11001-03-26-000-2013-00102-00 (48.766)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Orietta Daza Ariza

Demandado: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D. C., treinta de julio dos mil catorce.

(Nota: Corregida la parte resolutiva del presente auto, por la Sección Tercera del Consejo de Estado. M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, en Auto 2013-00140 de diciembre 3 de 2014, MP. Dr. Enrique Gil Botero)

EXTRACTOS: «Consideraciones

Procede el despacho a pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los artículos 8º, 21, 23, 24, 25, 35, 38 y 44 del Decreto 1465 del 10 de julio de 2013, expedido por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

1. Competencia.

De conformidad con lo prescrito por el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo, el magistrado ponente del proceso es competente para pronunciarse acerca de la solicitud de medidas cautelares, que en el caso concreto, consiste en la suspensión provisional de los efectos de los artículos 8º, 21, 23, 24, 25, 35, 38 y 44 del Decreto 1465 del 10 de julio de 2013, expedido por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

2. La suspensión provisional de los actos administrativos como medida cautelar en el proceso contencioso administrativo.

La suspensión provisional como medida cautelar que es, tiene por objeto suspender los atributos de fuerza ejecutoria y ejecutiva del acto administrativo, en protección de los derechos subjetivos o el ordenamiento jurídico que se pueden ver transgredidos con los efectos del acto o los actos administrativos cuya constitucionalidad o legalidad se cuestiona.

Para que proceda esta medida cautelar, deberán cumplirse de manera estricta los requisitos establecidos en el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo, los cuales se concretan en:

1º) Procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

2º) Cuando se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Este requisito se exigía igualmente en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, respecto del cual, la Sección Tercera de esta corporación determinó:

“El legislador ha establecido ciertos requisitos para la prosperidad de la medida cautelar de la suspensión provisional por cuanto ante todo se presume la legalidad de los actos administrativos y por ello es indispensable que quien pretenda desvirtuarla asuma su carga de prueba (CPC, art. 177) y demuestre en forma sumaria el perjuicio grave que la ejecución de los actos demandados le causa o le pudiera causar en el futuro, exigencia contenida en el ordinal 3º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y sobre la cual no es suficiente la simple conjetura de un perjuicio o que este pueda suponerse en forma más o menos razonada por el juzgador, omisión que sería suficiente para denegar la suspensión provisional solicitada”(1).

Conforme al artículo 232 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo, no se requerirá de caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

3. Caso concreto.

Procede el despacho a estudiar la solicitud de suspensión provisional de los artículos 8º, 21, 23, 24, 25, 35, 38 y 44 del Decreto 1465 del 10 de julio de 2013, expedido por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

El Decreto 1465 de 10 de julio de 2013, por el cual se reglamentan los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones.

Los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, regula lo pertinente a la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, extinción de dominio sobre tierras incultas y baldíos de la Nación.

Artículo 8º del Decreto 1465 de 2013.

Descendiendo al estudio de las normas acusadas, se tiene que el artículo 8º, numeral 1, inciso segundo, establece:

“ART. 8º—Publicidad de la resolución inicial. El acto administrativo que dé inicio a un procedimiento agrario se notificará y comunicará, así:

(…)

Para el efecto, si el predio objeto de la actuación se hallare inscrito, la resolución inicial se anotará en el folio respectivo. Si no se hallare inscrito, con base en dicha resolución el Incoder solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación”.

La parte actora aduce que la norma viola los artículos 49 y 50 de la Ley 160 de 1994 y 29 y 58 de la Constitución Política puesto que fija un alcance diferente al de la ley al autorizar la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación, cuando aún no se tiene certeza de la propiedad del bien y solo se busca la inscripción de la actuación para efectos de publicidad. Lo anterior, constituye a su juicio, una expropiación sin indemnización, que desconoce el artículo 58 constitucional.

Pone de presente, que se vulnera el artículo 29 de la Carta Política, al establecerse un procedimiento no autorizado por la ley y otorgarse un alcance diferente al registro de las resoluciones que dan inicio a un procedimiento agrario.

La entidad demanda alega que la finalidad de la norma acusada es “dar publicidad a los actos administrativos, solo en aquellos casos, en los que los predios respecto de los que recaen los procedimientos administrativos no tiene folio de matrícula”.

Para mayor claridad, el despacho considera relevante trascribir el numeral 1 del artículo 8º del Decreto 1465 de 2013, que regula la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del inicio de un procedimiento agrario con fines de publicidad.

“ART. 8º—Publicidad de la resolución inicial. El acto administrativo que dé inicio a un procedimiento agrario se notificará y comunicará, así:

1. Mediante inscripción. Para fines de publicidad, inmediatamente se profiera la resolución que disponga adelantar los procedimientos de extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados esta se inscribirá en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente.

Para el efecto, si el predio objeto de la actuación se hallare inscrito, la resolución inicial se anotará en el folio respectivo. Si no se hallare inscrito, con base en dicha resolución el Incoder solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación.

El registro se efectuará al día siguiente de la fecha de radicación del oficio de solicitud de inscripción de la resolución inicial en la mencionada oficina y los registradores remitirán al Incoder el folio de matrícula respectivo con la constancia de su inscripción.

A partir del registro de la resolución inicial o de la apertura de la matrícula inmobiliaria según el caso, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros y estos asumirán las diligencias en el estado en que se encuentren.

(…)”.

La norma reglamenta el artículo 49 de la Ley 160 de 1994, cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 49.—Para efectos de publicidad, la providencia que inicie las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad, deslinde o determinación de la indebida ocupación de baldíos, será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito, diligencia que tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tendrá efecto para los nuevos poseedores o adquirentes de derechos reales.

La solicitud, decreto y práctica de pruebas se ceñirán a lo dispuesto en os correspondientes decretos reglamentarios.

En estos procedimientos, así como en el de extinción del derecho de dominio sobre tierras incultas, se practicará una diligencia de inspección ocular con intervención de peritos, si así lo solicitan los interesados y sufragan los gastos que demande la diligencia. En caso contrario, el instituto dispondrá que se efectúe con funcionarios expertos de la entidad.

Los peritos serán dos (2), contratados por el Incora con personas naturales o jurídicas que se encuentren legalmente autorizadas para ello. Los dictámenes se rendirán con arreglo a los preceptos de esta ley, y del decreto reglamentario.

En los procedimientos de que trata este capítulo la carga de la prueba corresponde a los particulares” (resaltado fuera del texto original).

De la simple lectura de la norma en cita, es claro que el decreto reglamentario excedió la regulación legal sobre la inscripción de los procedimientos agrarios a que se ha hecho referencia, puesto que la ley determina expresamente que solo se inscribirá en la oficina de registro de instrumentos públicos, la providencia que inicie las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad, deslinde o determinación de la indebida ocupación de baldíos, si el predio se hallare inscrito.

En consecuencia, la Norma Superior nada consagra acerca de los eventos en que el predio no se encuentre inscrito y por tanto, el decreto reglamentario no puede disponer que se ordene la apertura del folio a favor de la Nación, en los términos señalados en la norma acusada.

Así las cosas, el despacho considera procedente la suspensión provisional de los efectos del inciso segundo del numeral 1 del artículo 8º, del Decreto 1465 de 2013.

Toda vez que el primer cargo, estudiado es suficiente para decretar la suspensión provisional de la norma, no es del caso analizar los demás cargos alegados.

Artículo 21 del Decreto 1465 de 2013.

La demandante sostiene que el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 establece que “la resolución que culmine cualquiera de los procedimientos agrarios señalados [clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación y recuperación de baldíos], sólo podrá inscribirse en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria cuando no se hubiere formulado demanda de revisión ante el Consejo de Estado; o este hubiere rechazado la demanda o hubiere negado las pretensiones”, sin embargo el artículo 21 del Decreto 1465 de 2013, estableció tal consecuencia únicamente para los eventos de culminación de los procedimientos agrarios de extinción de dominio y clarificación de la propiedad, excluyendo el procedimiento de deslinde y recuperación de baldíos.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pone de presente que el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, da un tratamiento distinto a los procedimientos administrativos de recuperación de baldíos y deslinde de tierras, y al procedimiento de clarificación de la propiedad. Así las cosas, el efecto suspensivo, en virtud de la demanda de revisión, solo puede predicarse del proceso de clarificación, lo cual, a juicio de la entidad, es concordante con la regla general acerca de la ejecutabilidad de los actos administrativos por sí mismos, salvo que sean suspendidos por un juez.

Establece el artículo 21 del Decreto 1465 de 2013:

“ART. 21.—Acción de revisión ante el Consejo de Estado. Contra las resoluciones dictadas en los procedimientos agrarios de extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, clarificación de la propiedad y deslinde de tierras de la Nación también procede la acción de revisión ante el Consejo de Estado en única instancia, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la firmeza de la respectiva resolución.

Durante ese término la ejecución de las resoluciones que dicte el Incoder en los procedimientos agrarios de extinción del dominio y clarificación de la propiedad permanecerá en suspenso, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de las providencias. El efecto suspensivo de estos actos se mantendrá hasta que transcurrido dicho lapso se verifique que la demanda no fue presentada, o que habiéndolo sido fue rechazada o que sus pretensiones fueron desestimadas”.

Respecto a la ejecutoria de los actos administrativos que finalizan los procedimientos agrarios, la ley estipula:

“ART. 50.—Contra las resoluciones del gerente general del Incora que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este capítulo, solo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.

La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad solo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.

Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.

A su vez el artículo 53 de la Ley 160 de 1994, que regula lo relativo al procedimiento administrativo de extinción de dominio, consagra:

“ART. 53.—En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes:

1. La resolución que inicie el procedimiento será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este registro, asumirá desde entonces las diligencias en el estado en que se encuentren.

2. Los términos probatorios no podrán exceder de treinta (30) días, distribuidos como indique el reglamento. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio.

3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado solo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.

Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.

4. Tanto en las diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al propietario.

5. En todos los procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio deberá practicarse una inspección ocular al predio intervenido por el instituto. Cuando se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente ley, los dictámenes serán rendidos por dos peritos que contrate el Incora con personas naturales o jurídicas legalmente autorizadas para ello, pero la práctica, elaboración y rendición del experticio se someterá a las reglas establecidas en esta ley y lo que disponga el decreto reglamentario.

Cuando la causa que origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinción del dominio esté relacionada con la violación de las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los experticios se rendirán por dos funcionarios calificados del Ministerio del Medio Ambiente o de la corporación autónoma regional con jurisdicción en el municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas y metodología que para tal efecto señale el reglamento.

6. Cuando se trate de probar explotación de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos naturales, será indispensable demostrar de manera suficiente la explotación económica o la realización de inversiones durante el término fijado para la extinción del dominio”.

Para el despacho, de la mera confrontación entre la norma de rango legal y el acto reglamentario no es posible dilucidar su contradicción puesto que el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 determina, como regla general, que ejecutoriada la resolución que pone fin al proceso administrativo, y si la misma no es objeto de revisión ante el Consejo de Estado, procederá la inscripción ante la oficina de registro de instrumentos públicos y únicamente en lo que respecta al proceso de extinción de dominio, consagra la suspensión de los efectos del acto durante el lapso concedido por el ordenamiento jurídico para presentar la demanda de revisión.

Así las cosas, no es clara la violación de las disposiciones invocadas en la solicitud de suspensión provisional.

Artículo 23 del Decreto 1465 de 2013.

El artículo 23 del Decreto 1465 de 2013, establece las consecuencias jurídicas de las resoluciones finales de extinción de dominio y clarificación de la propiedad por una parte y de clarificación y recuperación por la otra, otorgando efectos disimiles, cuando el legislador regula los procedimientos agrarios de manera uniforme tanto para clarificación de la propiedad como para el deslinde de tierras de la Nación y la recuperación de baldíos.

Para la entidad demandada, el artículo 23 del Decreto 1465 de 2013, se apega a lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, toda vez que da un tratamiento distinto al procedimiento de clarificación de la propiedad frente a los de recuperación de baldíos y deslinde de tierras de la Nación.

El artículo 23 del Decreto 1465 de 2013, estipula lo relativo a la ejecutoria de las resoluciones que concluyen el procedimiento de extinción del derecho de dominio y clarificación de la propiedad, de la siguiente manera:

“ART. 23.—Ejecutoria de las resoluciones finales de extinción y clarificación. En firme las resoluciones de extinción del derecho de dominio y clarificación de la propiedad, si no se solicita la revisión dentro del término indicado, o cuando intentada aquella la demanda respectiva fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la revisión impetrada, el Incoder remitirá a la oficina de registro correspondiente copia de las providencias para su respectiva inscripción”.

La norma reglamenta el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 50.—Contra las resoluciones del Gerente General del Incora que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este capítulo, solo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.

La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad solo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.

Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.

Para el despacho, la disposición acusada a simple vista, no vulnera el artículo 50 de la Ley 160 puesto que esta última norma hace referencia, en sus incisos segundo y tercero, a las consecuencias jurídicas de la ejecutoria del acto administrativo que finaliza el procedimiento de clarificación de la propiedad.

De otro lado, el ya transcrito artículo 53 ibídem, regula lo pertinente a la ejecutoria del acto administrativo de extinción de dominio, cuando el mismo no es demandado en acción de revisión o si habiéndose ejercido la acción, la misma es rechazada o se negaren las pretensiones de la demanda.

Así las cosas, la disposición reglamentaria estipula lo relativo a la ejecutoria de los actos administrativos de dos de los procedimientos agrarios de que trata la Ley 160 de 1994 de forma autónoma a las demás decisiones, sin que en su regulación se denote, de la simple comparación normativa, una extralimitación del ejecutivo que amerite la suspensión provisional.

Artículo 24 del Decreto 1465 de 2013.

La parte actora alega que el artículo 24 del Decreto 1465 de 2013, desconoce lo preceptuado por el artículo 50 de la Ley 16 de 1994, por cuanto esta norma autoriza la inscripción de la resolución que culmina el procedimiento agrario únicamente si no se hubiere formulado demanda de revisión ante el Consejo de Estado, o fuere rechazada la demanda, o el fallo negare las pretensiones de la demanda, al culminarse los procedimientos agrarios de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. Sin embargo la norma cuya suspensión se solicita, solo hace referencia a los procesos de deslinde y recuperación de baldíos, sin perjuicio de que se interponga acción de revisión ante el Consejo de Estado.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural insiste que la ley dio un tratamiento diferente al proceso de clarificación de la propiedad frente al de recuperación de baldíos y deslinde de tierras.

“ART. 24.—Ejecutoria de las resoluciones finales de deslinde y recuperación. En firme las resoluciones de deslinde de tierras de la Nación y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, y sin perjuicio del derecho que asiste a los afectados de interponer la acción de revisión de estos actos ante el Consejo de Estado, dentro de los cinco (5) días siguientes a su ejecutoria el Incoder remitirá a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente copia de las providencias para su respectiva inscripción y poder proceder a dar cumplimiento a lo resuelto en cada caso”.

En sentido similar a lo expresado en el cargo precedente, el despacho considera que de la comparación entre la norma acusada y la disposición superior, no evidencia la violación de esta, puesto que, como se manifestó, la misma ley regula de manera independiente los efectos de los actos administrativos de clarificación de la propiedad y de extinción del derecho de dominio, aunado a que la estipulación acusada no excede los términos legales.

Artículo 25 del Decreto 1465 de 2613.

En cuanto al artículo 25 del Decreto 1465 de 2013, en la solicitud de suspensión provisional se alega que este infringe el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, toda vez que únicamente hace referencia al carácter ejecutorio de las decisiones proferidas en los procedimientos del deslinde de tierras y recuperación de baldíos, mientras que la norma superior regula lo ateniente a la ejecutoria de las decisiones de todos los procedimientos agrarios y distingue que la misma procede siempre y cuando “no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda”, mientras que la disposición acusada establece] que bastan los actos administrativos de recuperación y de deslinde para ser ejecutados.

En su defensa, la demandada reiteró que la Ley 160 de 1994 sí distingue, en sus artículos 50 y 53, entre los efectos de la interposición de la acción de revisión cuando se trata de actos administrativos que deciden procesos de extinción del derecho de dominio y clarificación de la propiedad, frente a los que deciden lo atinente a la recuperación de baldíos y deslinde de tierras de propiedad de la Nación. Agregó que el artículo 50 de la Ley 160 determina que la inscripción de la decisión en el folio de matrícula inmobiliaria es una condición que se debe cumplir para efectos de publicidad, lo cual no obsta para que el acto goce de sus efectos de “ejecutorio y ejecutable”, conforme al artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“ART. 25.—Carácter ejecutorio de los actos de recuperación y deslinde. En firme los actos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados y de deslinde, será suficientes para que el Incoder, por sí mismo o con la colaboración de las autoridades de Policía que juzgue necesarias, proceda a ejecutarlos de inmediato.

Si el ocupante se negare a la entrega voluntaria del predio indebidamente ocupado, el Incoder solicitará el apoyo de las autoridades de Policía, para que en un término no superior a diez (10) días se haga efectivo el cumplimiento de la decisión administrativa, restituyéndose los bienes baldíos a la Nación”.

El despacho considera que la vulneración del artículo 25 del Decreto 1465 de 2013 a la norma superior no es evidente puesto que si bien estipula el carácter ejecutorio de los actos administrativos que finalizan los procesos agrarios de recuperación de baldíos y deslinde, el analizado artículo 24 consagra la salvedad en caso que se ejerza la acción de revisión ante el Consejo de Estado.

Finalmente, la actora aduce que los artículos 21, 23, 24 y 25 del Decreto 1465 de 2013, infringen el artículo 150-1 de la Constitución Política puesto que invaden la competencia del legislador que es el único facultado para interpretar, reformar y derogar la ley, así como el 189-11 ibídem por exceder la potestad reglamentaria del Ejecutivo.

En cuanto a la vulneración de los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, por las razones expuestas, no se vislumbra una invasión a las potestades del legislador ni un exceso en la facultad reglamentaria del Ejecutivo.

Artículo 35 del Decreto 1465 de 2013.

El artículo 35 del Decreto 1465 de 2013, ordena la “cancelación de la inscripción de los títulos de propiedad, de los gravámenes hipotecarios y los demás derechos reales constituidos sobre el fundo”, en los eventos en que el Incoder declare la extinción del derecho de dominio, sin embargo, la Ley 160 de 1994, no establece esa competencia en cabeza de la mencionada entidad.

Así las cosas, se viola el artículo 121 de la Constitución Política que dispone que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

La entidad puso de presente que el artículo 35 del Decreto 1465 de 2013 “encuentra expresa relación jurídica con lo contemplado en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994, el cual establece la competencia del instituto para solicitar la incripción (sic) de la resolución que ponga fin al procedimiento de extinción de dominio, en la matrícula inmobiliaria que identifica el predio, y a su vez, solicitar la cancelación de los derechos constituidos en él”.

Establece el artículo 35:

“ART. 35.—Contenido de Ia decisión. La resolución que culmine el procedimiento de extinción el derecho de dominio privado declarará si hay lugar o no a la extinción total o parcial del inmueble a favor de la Nación.

Si el Incoder se pronuncia declarando la extinción total del derecho de dominio, en la providencia se ordenará la cancelación de la inscripción de los títulos de propiedad, de los gravámenes hipotecarios y los demás derechos reales constituidos sobre el fundo.

Si el Incoder se pronuncia declarando la extinción parcial del derecho de dominio, a efectos de identificar con precisión la porción afectada por la determinación, la providencia deberá señalar los linderos correspondientes a la parte del predio cuya extinción se declara”.

No le asiste razón a la actora cuando aduce que el ejecutivo excedió sus facultades puesto que la Ley 160 no autoriza al Incoder para ordenar la cancelación de la inscripción de los títulos de propiedad, gravámenes y demás derechos reales sobre el fundo, puesto que el inciso segundo del numeral 3 del artículo 53 de la mencionada normativa así lo dispone.

En efecto, establece la norma:

“Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el instituto procederá a remitir a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron a extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo”.

En consecuencia, la vulneración no se desprende de la simple comparación normativa y por tanto, no hay lugar a decretar la nulidad.

Artículo 38 del Decreto 1465 de 2013.

El artículo 38 del Decreto 1465 de 2013, condiciona el reconocimiento de mejoras a la acreditación de la buena fe del ocupante, con lo que invierte la carga de la prueba y contraría el artículo 74 de la Ley 60 de 1994, que señala que si el ocupante o quien se pretenda dueño puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunción de la ley civil, se procederá a negociar o a expropiar las mejoras.

El artículo 83 de la Carta Política establece que la buena fe de los particulares debe siempre presumirse en las actuaciones administrativas, por tanto se trasgrede al exigir su acreditación.

La entidad demandada consideró que el artículo 38 del Decreto 1465 de 2013 no vulnera los artículos 74 de la Ley 160 de 1994 y 83 de la Constitución Política, toda vez que el artículo 49 de la mencionada ley señala como regla procesal que es el particular quien tiene la carga probatoria teniendo el deber de demostrar que su explotación se encontraba libre de vicios y de intervenir en la actuación a fin de cuantificar las mejoras que se han constituido sobre el bien.

“ART. 38.—Contenido de la decisión La resolución que culmine el procedimiento de recuperación, ordenará si fuere del caso, la restitución del predio o los terrenos indebidamente ocupados.

En la misma providencia se decidirá si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras, siempre que se acredite la buena fe del ocupante y se ordenará, si hubiere lugar a ello, la negociación voluntaria o la expropiación de dichas mejoras.

En estos casos, el Incoder previo a su avalúo, procederá a su adquisición directa o a su expropiación, de conformidad con las normas vigentes para cada caso”.

El artículo 38 se encuentra contenido en el capítulo II del Decreto 1465 de 2013, que regula la recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

La actora aduce que la disposición contraría el parágrafo 1º del artículo 74 de la Ley 160 de 1994 —relativo a la recuperación de tierras baldías indebidamente ocupadas—, que prescribe:

“(…)

PAR. 1º—En la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que correspondan en relación con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda dueño puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunción de la ley civil, se procederá a la negociación o expropiación de las mejoras”.

De la lectura de la norma se tiene que el legislador toma la calidad de poseedor de buena fe conforme a la presunción establecida por el Código Civil; disposición que a su vez, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-097 de 1996, y consideró que “La buena fe, para estos efectos, podría definirse como la convicción plena que tiene el interesado de estar ocupando el bien legítimamente, esto es, de no estar obrando en contra de la Constitución ni de la ley. Entonces, si la buena fe se presume, el ocupante de un terreno baldío o quien se pretenda dueño bajo esa condición, no tiene por qué entrar a demostrar esta; sin embargo, como tal presunción es de carácter legal, puede ser desvirtuada o impugnada por el Incora o cualquiera otra persona, en cuyo caso solo a ellos corresponde probar plenamente lo contrario, es decir, que quien viene ocupando el baldío lo detenta de mala fe”,

Así las cosas, existe contradicción entre la disposición reglamentaria y la ley, ya que esta parte de la presunción de buena fe del ocupante mientras el decreto exige su demostración, razón suficiente para decretar su suspensión provisional del artículo 38 del Decreto 1465 de 2013.

Ahora bien, la entidad demandada alega que el artículo 49 de la Ley 160 de 1994, determina que en los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, la carga de la prueba corresponde al particular.

Al respecto, el despacho considera que el artículo 74 ibídem es norma especial que regula lo atinente a las mejoras en caso de restitución de baldíos indebidamente ocupados y por tanto, prevalece frente al mencionado artículo 49(2).

Artículo 44 del Decreto 1465 de 2013.

El artículo 72 de la Ley 160 de 1994, autoriza la revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos en cualquier tiempo, por violación a las normas legales y reglamentarias vigentes, mientras que la norma acusada extiende la facultad a adjudicaciones realizadas antes de la expedición de la Ley 160, vulnerando el principio de irretroactividad de la ley.

Frente al artículo 44 del Decreto 1465 de 2013, la entidad puntualizó que la norma reglamentaria se ajusta perfectamente a la ley en lo atinente a la supresión de la autorización del particular para la revocatoria del acto administrativo.

Indica el artículo 44 del Decreto 1465 de 2013:

“ART. 44.—Procedencia. De conformidad con lo establecido en los incisos 6º y 7º del artículo 72, de la Ley 160 de 1994, el Incoder podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, independientemente de la fecha en que se haya hecho la adjudicación, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de baldíos, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente”.

El precepto reglamenta los incisos 6º y 7º el artículo 72, cuyo texto consagra:

“ART. 72.

(…)

Sin perjuicio de lo dispuesto en los: incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”.

De la confrontación entre ambos preceptos, no se deriva su contradicción puesto que la ley no determina que sean adjudicaciones realizadas con posterioridad a su entrada en vigencia, por lo que no es procedente la suspensión provisional de la disposición.

De conformidad con el inciso tercer del artículo 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de la suspensión provisional de los efecto de un acto administrativo, no hay lugar a fijar caución.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

Primero: Suspender provisional ente los efectos de los artículos 8º inciso segundo, numeral 1 y 38 del Decreto 1465 del 10 de julio de 2013, expedido por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Segundo: Negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los artículos 21, 23, 24, 25, 35, 38 y 44 del Decreto 1465 del 10 de julio de 2013, expedido por la Nación - Ministerio d Agricultura y Desarrollo Rural.

Notifíquese y cúmplase».

(Nota: Corregida la parte resolutiva del presente auto, por la Sección Tercera del Consejo de Estado. M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, en Auto 2013-00140 de diciembre 3 de 2014, MP. Dr. Enrique Gil Botero)

(5) (sic) Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 21 de enero de 1999, Exp. 15111, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(2) “ART. 49.—Para efectos de publicidad, la providencia que inicie las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad, deslinde o determinación de la indebida ocupación de baldíos, será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito, diligencia que tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tendrá efecto para los nuevos posee ores o adquirentes de derechos reales.

La solicitud, decreto y práctica de pruebas se ceñirán a lo dispuesto en los correspondientes decretos reglamentarios.

En estos procedimientos, así como en el de extinción del derecho de dominio sobre tierras incultas, se practicará una diligencia de inspección ocular cont1intervención de peritos, si así lo solicitan los interesados y sufragan los gastos que demande la diligencia. En caso contrario, el instituto dispondrá que se efectúe con funcionarios expertos de la entidad.

Los peritos serán dos (2), contratados por el Incora con personas naturales o jurídicas que se encuentren legalmente autorizadas para ello. Los dictámenes se rendirán con arreglo a los preceptos de esta ley, y del decreto reglamentario. .

En los procedimientos de que trata este capítulo la carga de la prueba corresponde a los particulares”.