Auto 2013-00115 de diciembre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad. 63001-23-33-000-2013-00115-01 (47.978)

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Lucero Montealegre Guzmán y otros

Demandado: municipio de Armenia

Referencia: apelación de auto que rechazó la demanda.

Bogotá, D.C., nueve de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Antes de entrar a determinar si la acción ejercida se encuentra, o no, caducada, aspecto al cual se contrae el presente asunto, la Sala debe partir de definir si la acción ejercida resulta procedente, puesto que la reiterada jurisprudencia de la Sala(2) ha señalado que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y, esta, a su vez, determina la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones de la demanda, así como la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional.

En ese sentido, la Sala ha considerado, de manera reiterada, que si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues resulta menester para obtener el resarcimiento del perjuicio, el respectivo pronunciamiento judicial acerca de la nulidad del acto administrativo para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que ampara a tales decisiones y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento(3).

Pero también ha sostenido la Sala que cuando lo que se discute no es la legalidad del acto administrativo y, por ello, no se pretende la declaratoria de nulidad del referido acto, sino la reparación del daño con fundamento en el principio de igualdad frente a las cargas públicas, se abre paso la acción de reparación directa(4):

“Sobre la responsabilidad de la administración pública por actos administrativos legales, recientemente la Sala subrayó que cuando la acción se interpone con ocasión del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, como sucede cuando un inmueble es declarado patrimonio arquitectónico, lo cual comporta no poder disponer del mismo libremente, habida consideración que tiene la obligación de conservar su estructura en beneficio de la comunidad, la acción de reparación directa resulta procedente. Dijo la Sala:

‘Los actos administrativos, como expresión de la voluntad de la administración pública con la finalidad de producir efectos jurídicos, deben basarse en el principio de legalidad, el cual se constituye en un deber ser: que las autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurídico. Pero es posible que en la realidad la administración viole ese deber ser, es decir, que no someta su actividad al ordenamiento legal sino que, por el contrario, atente contra él. Se habla, en este caso, de los actos y actividades ilegales de la administración y aparece, en consecuencia, la necesidad de establecer controles para evitar que se produzcan esas ilegalidades o para el caso en que ellas lleguen a producirse, que no tengan efectos o que, por lo menos, los efectos no continúen produciéndose y se indemnicen los daños que pudieron producirse(5). Cuando ello pasa y quien se encuentre afectado con la decisión administrativa alegue la causación de un perjuicio derivado de la ilicitud o ilegalidad de la misma, las acciones procedentes son las acciones de nulidad o también llamadas acciones de legalidad o de impugnación. Sin embargo, cuando esto no sucede, es decir, no se discute la validez del acto administrativo, y solo se alega la causación de perjuicios, la acción procedente es la de reparación directa(6) (se destaca).

Por manera que, vista la evolución jurisprudencial en punto de responsabilidad por el Estado-regulador, sea este constitucional, legal o administrativo, la jurisprudencia vigente de esta corporación se inclina decididamente por admitir la procedencia de la acción de reparación directa cuando quiera que no se cuestiona la “legitimidad” del acto normativo causante del desequilibrio ante las cargas públicas”(7) (destacado de la Sala).

Lo anterior no es más que la aplicación del fundamento constitucional de responsabilidad contenido en el artículo 90 de la Carta Política, según el cual el Estado deberá responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, mandato general que sitúa la responsabilidad en el daño antijurídico y en la imputación —que no en la antijuridicidad de la conducta de sus agentes—, de lo cual se desprende que aún frente a actuaciones u omisiones de la administración ajustadas a derecho, esta puede verse avocada a responder, en la medida en que hubiere causado un daño antijurídico” (se deja destacado en negrillas y en subrayas).

Pues bien, a través del medio de control judicial de reparación directa, la parte actora pretende que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Armenia por los perjuicios a ella causados con ocasión del Acuerdo 19 del 2009, por medio del cual “se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Armenia” y del Decreto 94 del 2010, “Por medio del cual se adopta el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano para el municipio de Armenia”, toda vez que por virtud de lo dispuesto en los mencionados actos administrativos se habría generado la depreciación y la pérdida del valor de un bien inmueble de propiedad de los actores, al punto, incluso, que no han logrado enajenarlo.

En ese sentido, la Sala estima que el medio de control judicial ejercido por la parte demandante resulta procedente, toda vez que el daño cuya reparación se reclama se hace consistir en el posible rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas.

Ahora bien, el tribunal de primera instancia consideró que la acción ejercida se encontraba caducada, pues efectuó la contabilización del término de caducidad respectivo a partir de la publicación en los diarios oficiales correspondientes de las decisiones administrativas fuente del daño deprecado, consideración que a juicio de la Subsección resulta desacertada, dado que, al margen de determinar si los actos administrativos generadores del perjuicio y que no son objeto de enjuiciamiento de ilegalidad sean de contenido general o particular, lo cierto es que para este caso el conocimiento del daño cuya reparación se demanda del Estado se tuvo a partir del momento en que los actores pretendieron enajenar el inmueble y no pudieron hacerlo por causa de la afectación que al mismo le habrían generado las decisiones administrativas del municipio de Armenia.

Al respecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 —Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo— prevé lo siguiente:

“ART. 164.—Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

“(...).

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia” (se destaca).

Y la Sala, ante un caso similar, sostuvo:

“Dado que la demanda tiene como fundamento el daño derivado de la ocupación jurídica del inmueble que fue destinado por el municipio de Santiago de Cali para la construcción de una obra pública, sin que se hubiere adelantado el procedimiento legalmente previsto para su afectación o expropiación, considera la Sala que el término para presentar la demanda empezó a correr a partir del momento en el cual el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía, a consecuencia de esa determinación de la entidad pública”(8) (se destaca).

Así las cosas, de conformidad con la disposición legal y el criterio jurisprudencial antes descritos, así como en aplicación de los principios pro actioni y pro damnato, según los cuales, en algunos casos el término de caducidad debe empezar a contarse a partir de la fecha en la que el interesado habría tenido conocimiento del hecho que produjo el daño(9), la Sala acogerá como punto de partida para el cómputo del término de caducidad del medio de control judicial ejercido, el momento en el cual la parte actora dijo haber conocido la afectación que tenía su inmueble por virtud del Acuerdo 19 del 2009 y del Decreto 94 del 2010, ambos expedidos por el municipio de Armenia, tal como se expresó en los hechos de la demanda, a saber:

“CUARTO: Los propietarios del lote en cuestión están interesados en su venta; para realizarla se pusieron en contacto con un corredor de bienes raíces quien para poder realizar el avalúo, les aconsejó ir a planeación municipal y conseguir las características del lote. Estos hechos ocurrieron en enero de 2012, cuando mis poderdantes tuvieron conocimiento de la restricción impuesta por la administración municipal y quedó plasmada en la ‘localización de un predio en el sector de la Renault’, que adjunto como copia.

“(...).

“DECIMO SEGUNDO: En vista del silencio de la administración sobre la zona de protección ambiental, solicitamos información histórica sobre ella, al Departamento Administrativo de Planeación, quien nos respondió con la Comunicación DP-POT-6861 en la que certifican que ‘gran porcentaje del predio se encuentra en suelo de protección ambiental’. Adjunto como prueba copia de dicha comunicación” (fls. 2 y 3, cdno. 1).

Pues bien, a folio 55 del cuaderno 1 del expediente obra copia del Oficio 6861 de noviembre 23 de 2012, por medio del cual la subdirección del Departamento Administrativo de Planeación determinó, en relación con el predio de propiedad de los actores, lo siguiente: “Gran porcentaje del predio se encuentran (sic) en suelo de protección ambiental”.

La Sala acogerá entonces la fecha de elaboración del anterior documento para efectos de definir en esta etapa inicial el término de caducidad de la acción ejercida y comoquiera que la demanda se presentó el día 30 de mayo de 2013, se impone concluir que el medio de control judicial se promovió dentro del plazo de dos años que prevé el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual se revocará el auto impugnado, sin perjuicio de señalar que ese tema claramente puede y debe ser objeto de nuevo análisis al interior del proceso, cuando lleguen las etapas procesales correspondientes.

Ahora bien, para que una demanda sea admitida deberá contener los siguientes requisitos establecidos en el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a cuyo tenor:

“Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo código para la acumulación de pretensiones.

3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica”.

Adicionalmente, deberá allegarse copia magnética de la demanda y con la misma acompañar las copias necesarias para realizar el envío por correo postal con destino a la parte demandada, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la copia necesaria que debe quedar a disposición de los notificados en secretaría.

Dado que la demanda reúne los presupuestos formales antes descritos, se dispondrá su admisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto apelado, esto es el proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, el día 13 de junio de 2013 y, en consecuencia, se dispone:

1) ADMÍTESE la demanda instaurada por los ciudadanos Lucero y Luis Gilberto Montealegre Guzmán y otros, contra el municipio de Armenia;

2) NOTIFÍQUESE personalmente el auto admisorio, con entrega de una copia de la demanda y de sus respectivos anexos, al ente territorial demandado (CPACA, art. 171, num. 1º);

3) NOTIFÍQUESE por estado a la parte actora (CPACA, art. 171, num. 1º);

4) NOTIFÍQUESE personalmente al Ministerio Público (CPACA, art. 171, num. 2º);

5) Por el tribunal administrativo a quo FÍJENSE los gastos ordinarios del proceso, cuyo monto deberá consignar la parte demandante;

6) CÓRRASE traslado de la demanda, por el término de treinta (30) días, contados desde el vencimiento de los veinticinco (25) días siguientes a la última notificación, según lo ordenado por los artículos 172 y 199 de la Ley 1437 de 2011 —modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso—.

7) PÓNGASE el presente asunto en conocimiento de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado con el fin de que, si lo estima pertinente, intervenga dentro del mismo (art. 610 de L. 1564/2012, Código General del Proceso).

2. En firme esta decisión devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Exp. 15.652; M.P. Myriam Guerrero de Escobar.

(3) Ibídem.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 12 de mayo de 2010, Exp. 37.446.

(5) Libardo Rodriguez R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo Tercera Edición. Ed. Temis. Bogotá. 2002.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, Exp. 16.079, Rad. 19001-23-31-000-1996-07005-01, actor María del Rosario Arias Vallejo, demandado municipio de Popayán, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 66001-23-31-000-1997-03613-01(16.421). M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de agosto de 2011, Exp. 18.161.

(9) Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras providencias, las siguientes: de 30 de enero de 2003, Exp. 22.688, de 11 de mayo de 2006, Exp. 30.325; de 18 de julio de 2007, Exp. 30.512; de 9 de abril de 2008, Exp. 33.834, todas ellas reiteradas por esta Subsección en sentencia de 28 de julio de 2011, Exp. 20.413.