Auto 2013-00117 de julio 16 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 63001-23-33-000-2013-00117-01 (A.G.)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Luz Orfilia Hoyos Usma y otras

Demandado: Nación-Ministerio del Trabajo y otros

Proceso: Acción de Grupo

Bogotá, D.C., dieciséis de julio de dos mil quince.

Resuelve el despacho la apelación interpuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, contra el auto del 12 de diciembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, en razón de la denegación de la excepción de ausencia de juramento estimatorio, propuesta por la entidad antes nombrada.

Antecedentes

1. La demanda.

i) El 19 de Abril de 2013, ante los juzgados administrativos de Armenia —repartoǿ, las señoras Luz Orfilia Hoyos Usma y treinta y siete madres comunitarias más(1), a través de apoderadas, presentaron demanda de acción de grupo contra la Nación- Ministerio de Hacienda, Ministerio de Trabajo, Planeación Nacional e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Nacional y Seccional Quindío, para que se les declare responsables por los perjuicios causados, con ocasión de la remuneración inferior al salario mínimo legal mensual vigente y se les condene a pagar, por concepto de perjuicios morales, los salarios desde la fecha de vinculación de cada una de las madres comunitarias demandantes.

ii) El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, el 19 de abril de 2013, declaró su falta de competencia de conformidad con el artículo 152 numeral 16 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que las entidades demandadas son del orden nacional. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto del 19 de junio del mismo año, inadmitió la demanda, por no haberse aportado al plenario copia para su notificación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, tanto por escrito como en medio magnético, según lo dispuesto por el artículo 162 del C.G.P.

iii) Cumplido lo anterior, la demanda y su reforma se admitieron, al tiempo se negaron las medidas cautelares solicitadas y se dispuso vincular a la Asociación la Villa y a la Cooperativa Multiactiva de Hogares de Bienestar-COOHOBIENESTAR.

iv) El instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF formuló incidente de nulidad, con fundamento en la causal prevista en el numeral cuarto del artículo 140 del C.P.C. y por violación al debido proceso. Nulidad que el tribunal a quo, el 3 de febrero de 2014, resolvió desfavorablemente, fundado en que, en tanto la Ley 1437 de 2011 regula la acción de grupo –artículo 152.16- esto es, prevé sobre su trámite, recursos, pruebas, incidentes, excepciones, impedimentos, recusaciones, notificaciones, etc., no se requiere acudir al Código de Procedimiento Civil.

En este punto, cabe también señalar que el tribunal resolvió ordenar la acumulación de la acción de grupo 2014-00028 a la de la referencia -2014-00117- mediante auto de 7 de marzo de 2014.

Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos:

i) Las demandantes se encuentran vinculadas desde el año 2008 al programa de madres comunitarias de tiempo completo, cuya labor corresponde a la atención, cuidado y manutención de infantes en su propio hogar, con una jornada de 1 horas diarias, percibiendo como retribución una asignación o beca “inferior al salario mínimo legal mensual vigente, sin subsidio de trasporte, sin derecho a jubilarse, sin vacaciones, sin primas y sin derecho a cesantías, prestaciones y emolumentos que solamente fueron reconocidos a partir del mes de enero de 2013, en cuanto al salario mínimo”. Labor realizada bajo la autorización, vigilancia y control del ICBF.

ii) Debido “al desconocimiento y escaza preparación académica”, las demandantes accedieron a las condiciones del programa, previa aceptación de la inexistencia de relación laboral, al margen del cumplimiento de los requisitos exigidos en la jurisprudencia para tener por cierto el contrato realidad.

iii) Sostienen las demandantes que, por la labor desempeñada como madres comunitarias durante 10 horas diarias, percibieron una asignación inferior al salario mínimo legal mensual vigente sufriendo un perjuicio económico al tiempo de su imposibilidad de acceder a un empleo digno. A sabiendas del deber de la administración de protección frente a la explotación laboral.

iv) Manifiestan las accionantes que la “desprotección” a la que se hace mención se explica por la omisión “por parte del Gobierno, toda vez que existió (sic) una violación sistemática y reiterada de tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia por el trato a la mujer y su no discriminación laboral por razones de sexo, frente a los cuales se comprometió el Estado a eliminar, pero que en la realidad no lo ha hecho pese a que el legislador de manera expresa se lo impuso a través de la Ley 1257 de 2008, reglamentada por el Decreto 4463 de 2011”.

v) Ponen de presente que el Estado ha desobedecido “las órdenes de la sentencia de la Corte Constitucional, pues pese a que esa Corporación impartió una decisión que instaba al ICBF, para que a partir del 10 de agosto de 2012, de manera inmediata, las madres comunitarias devengaron al menos el salario mínimo legal mensual vigente, el Gobierno decide que solamente a partir del mes de enero del año 2013, las madres comunitarias empezarían, como en efecto sucedió, a percibir una asignación equivalente al salario mínimo. Sabedor que a lo menos que (sic) tenían derecho todas estas madres de hogares comunitarios, era que a partir del mismo mes de agosto del año 2012 el ICBF les empezara a pagar el salario mínimo legal mensual vigente”.

2. Intervención pasiva.

1) El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a través de apoderado, se opuso a las pretensiones. Aceptó algunos hechos, al tiempo que respecto de otros se atuvo a lo probado. Además, propuso las excepciones de i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las demandantes accedieron voluntariamente a un servicio social, sin relación laboral; ii) ausencia de juramento estimatorio, comoquiera que, toda pretensión a una indemnización se sujeta a las previsiones del artículo 206 del C.G.P.; iii) inepta demanda, porque no se integró en un solo documento con su reforma, tal como lo establece el numeral 3 del artículo 93 del C.G.P. y iv) prescripción de todas las supuestas obligaciones a que haya lugar, considerando que, desde su revisión, se conoció que la vinculación no implicaba una relación laboral.

2) El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado, se opuso a cada una de las pretensiones, a la vez que formuló las excepciones de i) indebido proceso, por pretender derechos laborales en la demanda; ii) falta de legitimación por pasiva, porque, acorde con el Decreto 3517 de 2009, modificado por el Decreto 1832 de 2012, no figura entre sus competencias la de coordinar o administrar el programa de hogares comunitarios, tampoco el pago de bonificación o beca que reciben estas madres comunitarias por su labor.

3) La Noción-Ministerio de Hacienda, a través de apoderado, desconoció algunos hechos y respecto de los demás se atuvo a lo aprobado. A la vez propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, pues el ICBF se encuentra adscrito a otra cartera ministerial.

4) La Nación-Ministerio de Trabajo se opuso a la prosperidad de las pretensiones, manifestó que no le constan los hechos y formuló la excepción de caducidad de la acción, toda vez se pretenden salarios y prestaciones sociales, sin considerar que la vinculación del solicitante data de la vigencia del artículo 4 del Decreto 1340 de 1995.

5) La Cooperativa Multiactiva de Hogares de Bienestar-COOHOBIENESTAR, a través de apoderado, manifestó que “no har[ía] pronunciamiento alguno respecto de los hechos y pretensiones de la demanda”, al tiempo que propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, por considerar que las falencias que dieron lugar a la controversia planteada en la demanda no le competen, si se considera su objeto social.

El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto del 7 de octubre de 2014, corrió traslado de las excepciones propuestas por las entidades demandadas. Término en el que la parte actora guardó silencio.

3. Providencia impugnada.

El 12 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Quindío decidió, entre otros aspectos, lo relativo a negar la excepción de ausencia de juramento estimatorio propuesta por el ICBF.

Al respecto consideró que “tanto en la fecha de presentación de la demanda (19 de abril de 2012) (sic), como en la que se allegó la primera reforma presentada (2 de septiembre de 2012), no se encontraba vigente el Código General del Proceso. Este código entró a regir a plenitud en enero de 2014; por lo que la figura del juramento estimatorio para esas fechas no estaba ‘prevista ni en el C.C.A., ni en el C.P.C., por lo que se precisa también negar la excepción propuesta”.

4. Recurso de apelación.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, inconforme con la decisión-, interpone recurso de apelación contra el auto de resolvió negar la excepción de ausencia de juramento estimatorio. Para el efecto señala:

“Según lo establece el artículo 627 del C.G.P. el artículo 206 de dicha normatividad, entraría a regir a partir de la promulgación de la misma la cual se efectuó el 12 de julio de 2012. Es decir, el juramento estimatorio se encuentra vigente desde el día 12 de julio de 2012.

En tal fecha, tal como su señoría lo menciona, no se había radicado ni la reforma de la demanda, ni la demanda acumulada así como su reforma. Es claro entonces que, al momento de reforma de la demanda principal, de la demanda acumulada y de su reforma, se encontraba vigente el artículo 206 del Código General del Proceso, razón por la cual deben los demandantes cumplir con tal requisito.

Por otra parte, no sobra indicarle al despacho que al mencionar que las demandas fueron presentadas antes de julio de 2012 entra en total contradicción con el procedimiento que se ha venido desarrollando. Ciertamente, si las demandas fueron presentadas antes de julio del 2012 no puede aplicárseles la ley 1437 de 2011, sin embargo su Señoría ha venido aplicando dicha normatividad, es más negó una solicitud de nulidad al respecto.

Así entonces, o las demandas se presentaron antes de julio de 2012 y entonces no se les puede aplicar el CPACA, o se presentaron después y entonces deben cumplir con el deber del juramento estimatorio”.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

El despacho es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío negó la excepción propuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF, en un asunto cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación(2), como lo disponen los artículos, 125, 150, 152.16, 180 numeral 6 y 243.3 del C.P.A.C.A.

2. De las excepciones.

Conforme al artículo 180.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, una vez vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención, según el caso, el juez o magistrado, de oficio o a petición de parte, resolverá, entre otros asuntos, las excepciones previas. Dispone la norma:

“Art. 180.- Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

(…)

6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se resolverá sobre tales excepcionales.

Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta en incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.

(…)”.

2.1. De la remisión a otras codificaciones.

Ahora, el artículo 206 del C.G.P.(3) provee en los juicios que la misma codificación regula, el juramento estimatorio con el objeto de concretar o valorar en suma de dinero los derechos que se demandan o las pretensiones de reconocimiento, compensación o pago. Juramento que hará prueba del monto reclamado, mientras no sea objetado, dentro del traslado respectivo y siempre y cuando la objeción especifique la inexactitud que se le atribuye a la estimación. Se trata, además, de un requisito que deberá cumplirse en la demanda.

En el artículo 82 del C.G.P. se prevé:

ART. 82.—Requisitos de la demanda. Salvo disposición en contrario, la demanda con que se promueva todo proceso deberá reunir los siguientes requisitos:

(…)

7. El juramento estimatorio, cuando sea necesario.

3. De los medios de control.

3.1. Reparación de perjuicios a un grupo.

El artículo 88 de la Constitución Política dispone que, cuando una acción, omisión o actuación administrativa imputable al estado resulta afectado un número plural de personas —mínimo 20—, estas pueden acudir a la administración de justicia para obtener la reparación de los daños causados. Así mismo prevé su procedencia, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Señala la norma —se resalta—:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.

Aunado a lo anterior, el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que cualquier persona perteneciente a un grupo determinable en razón de las condiciones uniformes, respecto de la causa del daño o perjuicio individual, podrá solicitar en nombre del número plural la responsabilidad patrimonial del Estado y el pago de indemnización de perjuicios.

4. El caso concreto.

En el asunto de la referencia, el instituto de Bienestar Familiar interpone recurso de apelación contra el auto que negó la excepción de falta de juramento estimatorio, fundado en que, a la fecha de la presentación de la demandada, se encontraba vigente el artículo 206 de C.G.P. y así mismo resultaba imperativo cumplir con las previsiones de la codificación en materia de juramento estimatorio.

No obstante el a quo consideró que “tanto la fecha de presentación de la demanda (19 de abril de 2012) (sic), como en la que se allegó la primera reforma presentada (2 de septiembre de 2012) (sic), no se encontraba vigente el Código General del Proceso. Este código entro a regir a plenitud en enero de 2014; por lo que la figura del juramento estimatorio para esas fechas no estaba prevista ni en el C.C.A. ni en el C.P.C.”.

Ahora, al margen de que la demanda fue presentada el 19 de abril de 2013 —sello de la Dirección Seccional de Administración Judicial— oficina de administración judicial, folio 51 de cuaderno 2 y no el 19 de abril de 2012 como lo enuncia el a quo y, sin perjuicio de que la puesta en vigencia del C.G.P. depende del acuerdo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, como lo prevé el artículo 627 de la misma codificación, lo cierto es que la estimación juramentada introducida en ese código no rige en materia contenciosa, pues ningún vacío permite acudir a esa codificación(4).

En armonía de lo expuesto, se confirmará la providencia impugnada, por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el numeral 1.1 literal b) del auto proferido el 12 de diciembre de 2014, por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas.

2. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrada: Stella Conto Díaz del Castillo.

1 Los demás integrantes de la acción de grupo están plenamente identificados en la demanda visible a folios 1 y 2 del cuaderno 2 y folios 1 y 2 del cuaderno 5.

2 La cuantía en el asunto de la referencia está estimada en la suma de 1.101´438.585 por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, suma que es superior a los 500 S.M.L.M.V. exigidos por el artículo 152.6 de la Ley 1437 de 2011.

3 ART. 206 C.G.P.—Juramento estimatorio. Quien pretenda el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de frutos o mejoras, deberá estimarlo razonadamente bajo juramento en la demanda o petición correspondiente, discriminando cada uno de sus conceptos. Dicho juramento hará prueba de su monto mientras su cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro del traslado respectivo. Solo se considerará la objeción que especifique razonadamente inexactitud que se le atribuya a la estimación.
Formulada la objeción el juez concederá el término de cinco (5) días a la parte que hizo la estimación, para que aporte o solicite las pruebas pertinentes.
Aun cuando no se presente objeción de parte, si el juez advierte que la estimación es notoriamente injusta, ilegal o sospeche que haya fraude, colusión o cualquier otra situación similar, deberá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para tasar el valor pretendido.
Si la cantidad estimada excediere en el cincuenta por ciento (50%) la que resulte probada, se condenará a quien hizo a pagar a la otra parte una suma equivalente al diez por ciento (10%) de la diferencia.
El juez no podrá reconocer suma superior a la indicada en el juramento estimatorio, salvo los perjuicios que se causen con posterioridad a la presentación de la demanda o cuando la parte contraria lo objete. Serán ineficaces de pleno derecho todas las expresiones que pretendan desvirtuar o dejar sin efecto la condición de suma máxima pretendida en relación con la suma indicada en el juramento.
El juramento estimatorio no aplicará a la cuantificación de los daños extrapatrimoniales. Tampoco procederá cuando quien reclame la indemnización, compensación los frutos o mejoras, sea un incapaz.
PAR.—También habrá lugar a la condena a que se refiere este artículo, en los eventos en que se nieguen las pretensiones por falta de demostración de los perjuicios. En este evento la sanción equivaldrá al cinco (5) por ciento del valor pretendido en la demanda cuyas pretensiones fueron desestimados.

4 Remítase. Consejo de Estado, providencia del 1º de julio de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio. Exp. 17001-23-31-000-2011-00060-01-41235.