Auto 2013-00133 de julio 2 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 52001233300020130013301 (20672)

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Gloria Yaneth Caicedo Cabrera.

Demandado: DIAN

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

Régimen: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)(1)

Auto: Resuelve apelación de la decisión sobre las excepciones previas

Bogotá, D.C., dos de julio de dos mil quince.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones.

Corresponde a la Sala determinar si en este caso está probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, porque la parte demandante presentó argumentos diferentes con la demanda a los que alegó en la actuación administrativa.

2.1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación.

El artículo 243 ibídem enlistó los autos susceptibles del recurso de apelación(2) y el numeral tercero dispuso que son apelables los autos que pongan fin al proceso.

Esta disposición prevé que es competencia de la Sala dictar los autos interlocutorios a los que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º, y 4º, así: 1) El auto que rechace la demanda, 2) El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, 3) El que ponga fin al proceso y iv) El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.

De otra parte, el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso que es competencia de la Sala las decisiones a que se refieren los numerales enunciados.

En consecuencia, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión del a quo de declarar probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa y dar por terminado el proceso.

2.2. Agotamiento de los recursos en la actuación administrativa.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo unilateral y definitivo de carácter particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El agotamiento de los recursos de la actuación administrativa, se constituye, pues, en un requisito previo para acudir a la administración de justicia en procura de resolver una diferencia con la administración.

De otra parte, el artículo 720 del estatuto tributario prevé que contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos en relación con los impuestos, expedidos por la Dirección de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración. No obstante, la norma prevé una excepción: en caso de que se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique la liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración.

Acudir ante la administración para que esta revise su actuación antes de que sea llevada a juicio es privilegio que le permite reconsiderar su decisión, modificarla o revocarla, antes de ser llevada ante la jurisdicción, pero también constituye una garantía al derecho de defensa del administrado, pues puede expresar su inconformidad con el acto ante la administración que lo creó.

Al respecto, la Sala en sentencia del 21 de junio de 2002(3), dijo:

“Destaca la Sala que la necesidad de cumplir con los presupuestos procesales de la acción y de la demanda obedece al principio de seguridad jurídica y a la necesidad de establecer reglas estrictas para juzgar la validez de las actuaciones de la autoridades dentro de las cuales se encuentran los medios de impugnación en sede administrativa, que cuando son obligatorios por tratarse de recursos de alzada, como lo es el de reconsideración, implica el debido agotamiento de la vía gubernativa que se hace efectivo con la interposición en debida forma que incluye la presentación dentro de la oportunidad legal, amén de las demás condiciones señaladas en las normas pertinentes, como requisito previo establecido en el citado artículo 135 del Código Contencioso Administrativo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que permite antes de acudir al medio judicial, que la administración revise sus propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla”.

Una vez se han decidido los recursos de la actuación administrativa y esta ha sido despachada desfavorablemente para el peticionario, este queda en libertad para acudir ante la jurisdicción a demandar la nulidad del acto, pero deberá impetrar las mismas pretensiones, con fundamento en los mismas razones de hecho y de derecho que presentó ante la administración, no obstante, estos argumentos pueden ser mejorados en sede jurisdiccional.

La Sala se ha pronunciado al respecto en varias ocasiones, en los siguientes términos:

“El agotamiento de la vía gubernativa es un presupuesto procesal de la acción, que se encuentra consagrado en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo tal y como fue modificado por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1989, en los siguientes términos:

“La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”.

En concordancia con lo anterior, el artículo 63 ibídem, consagra como hipótesis haber decidido los recursos en la vía gubernativa, lo cual implica la existencia de una discusión previa que el peticionario ha planteado a la administración contra el acto administrativo de carácter particular y concreto y cuya decisión por esa vía no ha satisfecho las pretensiones del contribuyente.

Ahora bien, la procedencia o no de plantear nuevos hechos de inconformidad por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es un tema que la jurisprudencia(4) ha precisado por vía de interpretación, y en esta forma, se estructuró la tesis según la cual “Los hechos que se presentan en la vía gubernativa imponen el marco de la demanda ante la jurisdicción no siendo viable aceptar nuevos hechos, aunque si mejores argumentos de derecho.

Si bien es cierto que los hechos que se proponen en la vía gubernativa le imponen un marco a la demanda, en la medida en que no se aceptan nuevos hechos en la vía contencioso administrativa, porque ello atenta contra el debido proceso, también lo es, que este criterio no impide que con ocasión de la demanda se expongan nuevas argumentaciones tendientes a reforzar la petición de nulidad de los actos administrativos acusados.

En el presente asunto, el demandante trae una nueva argumentación con la cual pretende fortalecer su ataque en contra del proceder del demandado, el cargo de incompetencia del funcionario para proferir la sanción, causal que se encuentra prevista en el inciso 2º del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. La Sala estima que en esa materia existe identidad en la pretensión, toda vez que tanto en el recurso de reconsideración como en la demanda contenciosa el contribuyente cuestiona la sanción, sólo que ante la jurisdicción señaló una nueva causal de nulidad, evento en el cual puede afirmarse que con idéntica pretensión se amplió el debate con otros argumentos encaminados a obtener la misma pretensión, la nulidad de la liquidación de revisión, sin que la demandada se vea sorprendida, motivo por el cual la excepción no está llamada a prosperar.

“(…).

Frente a la excepción declarada por el a quo, la corporación ha expresado que es procedente que ante la justicia administrativa se traigan argumentos nuevos dirigidos a demostrar la nulidad de los actos administrativos, toda vez que en el análisis de su legalidad se estudian los fundamentos de derecho, los cuales comprenden las causales de nulidad previstas, entre otros en los artículos 730 del estatuto tributario y 84 del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, lo que está vedado conocer a la jurisdicción son los hechos nuevos planteados en la demanda, respecto de los cuales la Administración no haya tenido la oportunidad de controvertirlos en la vía gubernativa de acuerdo con lo normado en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo. De ahí que los argumentos del demandante sobre la extemporaneidad del requerimiento especial y la liquidación de revisión, no constituyen nuevos elementos fácticos o jurídicos, como quiera que desde la etapa administrativa ha objetado la validez de los actos (…)”(5).

En el presente asunto se tiene que Gloria Yaneth Caicedo Cabrera solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos:

1) El pliego de cargos 1422838011000153 del 12 de agosto de 2011.

2) La Resolución 142412011000291 del 16 de noviembre de 2011, que sancionó a la demandante por no suministrar la información referida a la investigación que cursaba en la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto en el programa de control: “Inconsistencias e inexactitudes detectadas mediante la construcción de conjuntos de indicadores integrados VR.”(6). La sanción se impuso con fundamento en el inciso segundo del literal a) del artículo 651 del estatuto tributario y en la Resolución 1774 del 7 de diciembre de 2005

3) Resolución 900.282 del 12 de diciembre de 2012 que resolvió el recurso de reconsideración contra la Resolución 142412011000291, y que la confirmó.

Pues bien, en el recurso de reconsideración, la demandante no citó en concreto una norma como violada, pero de su alegato es pertinente inferir que alegó que no es sujeto pasivo de la sanción por no informar, que se le impuso con fundamento en el inciso segundo del literal a) del artículo 651 del estatuto tributario y en la Resolución 1774 del 7 de diciembre de 2005.

Para el efecto, planteó los siguientes argumentos:

(i) La DIAN no precisó, en el requerimiento de información, qué documentos requería. Ese requerimiento se formuló de manera genérica, sin precisar en qué inconsistencias incurrió la demandante.

(ii) La DIAN cuenta con la información de terceros, que le permite hacer cruce de información entre lo informado por el contribuyente y otros sujetos. Por lo tanto, de conformidad con el Decreto-Ley 19 del 10 de enero de 2012, la DIAN no podía exigirle a la demandante la información que reposa en sus archivos.

De su parte, en la demanda, citó como normas violadas los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 15, 29, 34, 83, 85 y 209 de la Constitución Política; 651, 730 y 742 del estatuto tributario; 3º, 10, 137 y 138 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Como concepto de la violación el apoderado de la demandante invocó las siguientes causales de nulidad, que sustentó con los argumentos que se sintetizan, así:

(i) “Falsa motivación por incurrir el pliego de cargos en nulidad por indebida identificación del sujeto contribuyente”.

La demandante alegó, en realidad, la causal de nulidad por violación del debido proceso [artículo 29 de la Carta Política] porque dijo que los actos demandados “son abiertamente violatorios de las garantías constitucionales del debido proceso por haberse notificado de forma contraria a las disposiciones contempladas en el artículo 565 del estatuto tributario”.

Explicó que el numeral tercero del anexo explicativo del pliego de cargos ordenó notificar a una persona distinta de la demandante (Bastidas Vallejos Miller Guillermo NIT 98.135.369).

(ii) “Violación de la norma constitucional de la no confiscatoriedad”.

La demandante alegó que la sanción por no informar que se le impuso en los actos demandados es confiscatoria. Que ese tipo de medidas son nulas porque ponen en peligro la estabilidad económica de los administrados. Que el artículo 651 del estatuto tributario consagra los principios de equidad, justicia y proporcionalidad pues le permite a la autoridad fiscal regular la sanción cuando dice que la multa puede ser “hasta” del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información.

Pues bien, la Sala considera que cuando la demandante interpuso el recurso de reconsideración alegó que no se le debió imponer la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario, por no suministrar la información que le fue requerida, ora porque, de una parte, la DIAN, presuntamente, no le precisó en concreto qué información era la que se requería, ni le dijo las inconsistencias en las que habría incurrido, y, de otra, porque estaba exenta de suministrar la información que reposa en los archivos de la DIAN. En ese contexto, el alegato de la demandante se circunscribía a establecer si se violó el artículo 651 del estatuto tributario.

En la demanda, invocó la causal de nulidad por violación del artículo 651 del estatuto tributario, pero enfocó su alegato a cuestionar que se le haya aplicado el tope máximo de la sanción por no informar, siendo que del texto de la norma se deriva que la autoridad tributaria está facultada para graduar la sanción.

Advierte, entonces, la Sala, que tanto en el recurso de reconsideración como en la demanda se propuso la violación del artículo 651 del estatuto tributario, y, en ese contexto, el fundamento de derecho invocado es el mismo en ambos memoriales. Por lo mismo, también es igual el hecho que se debe dilucidar, esto es, si la demandante incurrió o no en la infracción por no informar. Por lo tanto, la Sala no advierte que se haya configurado la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa.

En su oportunidad, el juez competente deberá evaluar las causales de nulidad que invocó la demandante, por violación de las demás normas citadas en la demanda, que, a juicio de la Sala, giran directa o indirectamente en torno al principal hecho objeto de la litis: si se configuró o no la sanción por no informar y si esta se impuso con criterios de gradualidad y proporcionalidad.

Las razones anteriores son suficientes para revocar la decisión apelada.

Por lo expuesto, el despacho,

RESUELVE:

1. Revocar la decisión de la magistrada ponente de declarar probada la excepción de inepta demanda.

2. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen, para que, continúe con el trámite del proceso.

Notifíquese y cúmplase.»

(1) La demanda fue presentada el 18 de abril de 2013.

(2) ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue su decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

(…).

(3) Expediente: 2500023270001999039001 (12382), demandante: Helecsan Ltda., M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(4) Sentencias del 23 de marzo de 2000, expediente 5658, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, del 20 de octubre de 2000, expediente 10665, C.P. Dr. Daniel Manrique G. y del 23 de febrero de 1996, expediente 7262, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva.

(5) Sentencia del 26 de septiembre de 2007, expediente 25000-23-24-000-2001-00082-01 (14847), M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(6) La información fue requerida mediante requerimiento ordinario 142382011001079 del 25 de mayo de 2001.