Auto 2013-00167 de junio 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 110010326000-2013-00167 00 (49160)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Demandante: Agencia Nacional de Minería

Demandado: Carlos Sarmiento Monsalve

Medios de control: simple nulidad y de controversias contractuales

Bogotá, D.C., veinte de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Estima el despacho que el proceso de la referencia debe ser remitido por competencia a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cumplimiento a la regla especial de competencia consagrada en el artículo 293(1) de la Ley 685 de 2001 —Código Minero—, por los motivos expuestos a continuación:

1. En primer lugar, resulta necesario poner de presente que como la demanda fue presentada con posterioridad al 2 de julio de 2012(2), le resultan aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo previsto en la Ley 1437 de 2011 y, por ese motivo, el estudio de la admisión de la demanda se efectuará con base en las normas que sobre el tema existen en dicha codificación.

2. Teniendo en cuenta lo anterior, se encuentra que una de las novedades que introdujo el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo previsto en la Ley 1437 de 2011, fue la posibilidad de que se acumularan en un mismo proceso pretensiones que correspondieran a los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, previsión que antes de la expedición de la referida ley no se encontraba consagrada en el Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 1 de 1984, pues bajo los preceptos de dicha codificación la acción a ejercer dependía básicamente de la fuente del daño y de la temática a tratar —acto administrativo, acción u omisión de la entidad pública, controversia contractual, entre otros—, y no se permitía que se produjera la acumulación de acciones así tuvieran un nexo o conexión común entre ellas, pues se consideraba que eran excluyentes entre sí.

3. En desarrollo de la figura de acumulación de pretensiones, el artículo 165(3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prescribe que en las demandas presentadas ante esta jurisdicción es posible acumular pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas entre sí y se cumplan los siguientes requisitos: i) que el juez ante el que se presenten sea competente para conocer de todas, salvo en los casos en los que se formulen pretensiones de nulidad, pues en este evento será competente el juez que conozca la nulidad, ii) que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias, iii) que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas y iv) que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.

4. Si bien es cierto que el citado artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo definió los requisitos que se debían cumplir para considerar procedente la acumulación de pretensiones correspondientes a diferentes medios de control, esa norma también consagró en su numeral 1º una excepción a las reglas generales de competencia establecidas en la Ley 1437 de 2011 al indicar que cuando se acumularan pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, el competente para su conocimiento y resolución sería el funcionario judicial a quien le correspondiera conocer sobre la nulidad, es decir, estableció una competencia especial, preferente y por atracción que permite al funcionario competente para conocer sobre la pretensión de nulidad pronunciarse sobre las demás pretensiones conexas o acumuladas que, en principio, correspondería conocer a otra autoridad judicial conforme las reglas generales de competencia.

5. Por otra parte, el ámbito de aplicación del medio de control de simple nulidad —antes denominado acción de nulidad— también fue objeto de reforma en la normatividad contenida en la Ley 1437 de 2011, ya que en su artículo 137, según lo expone la teoría de los móviles y finalidades, se establece que ese medio de control no solo procede contra actos administrativos de contenido general, sino que puede ser ejercido excepcionalmente con la finalidad de controvertir la legalidad de actos administrativos de contenido particular en cuatro situaciones, a saber: i) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público, iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y iv) cuando la ley lo consagre expresamente. Cabe destacar que esta prescripción lo que pretende es preservar el carácter incólume del principio de legalidad, pues no es concebible que existan en la vida jurídica actos administrativos que sean contrarios al ordenamiento jurídico y que no puedan ser retirados por encontrarse consolidada la situación jurídica que les dio origen o por haber operado el fenómeno de la caducidad, de ahí que no establezcan restricciones temporales al ejercicio del medio de control de simple nulidad.

6. Ahora, en lo que tiene que ver con el medio de control de controversias contractuales, se desprende de la lectura del artículo 141(4) de la Ley 1437 de 2011 que aunque la actividad contractual del Estado se divide en tres grandes etapas(5), una denominada precontractual que inicia desde la apertura del proceso de contratación y que finaliza con la suscripción del contrato, otra denominada propiamente contractual que surge desde el momento en el que existe contrato hasta su cumplimiento o ejecución y, finalmente, la etapa postcontractual que cobija todas las actuaciones realizadas con posterioridad a la terminación del contrato, el ámbito de aplicación consagrado en la nueva normatividad para el medio de control de controversias contractuales únicamente cobijó la actividad contractual y postcontractual del Estado, por cuanto la norma es clara al indicar que contra los actos administrativos proferidos con anterioridad al contrato pueden ser ejercidos los medios de control de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso. Lo anterior significa que solamente se reservó al medio de control de controversias contractuales a aquellos asuntos que versen propiamente sobre el contrato estatal en si —se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento o que se liquide por vía judicial— o que pretendan debatir la legalidad de actos administrativos expedidos en la etapa contractual y postcontractual(6).

7. Así las cosas, comoquiera que en el caso sub judice la Agencia Nacional de Minería presentó la demanda a través del ejercicio de los medios de control de simple nulidad y de controversias contractuales, y que de los hechos plasmados en la misma se desprende que la entidad pública actora pretende controvertir la legalidad de varios actos administrativos dictados con anterioridad a la suscripción del contrato de concesión minera, frente a los cuales la normatividad procesal prevista en la Ley 1437 de 2011 considera procedentes los medios de control de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, estima el despacho que a pesar de haber sido demandados actos administrativos que no entran en la categoría de generales, resultaría, en principio, procedente el ejercicio del medio de control de simple nulidad en tanto la eventual declaratoria de nulidad de las decisiones de la administración no acarrearía el restablecimiento de un derecho a su favor o de un tercero, sino preservar el carácter incólume del principio de legalidad, y porque, en razón a las particularidades del caso, podría encajar en cualquiera de las excepciones de procedencia contra actos administrativos particulares previstas en los numerales 3º y 4º del artículo 137(7) de le Ley 1437 de 2011.

8. De igual forma, es oportuno precisar que la entidad pública demandante no persigue ningún interés económico ni se vislumbra esa intención en sus pretensiones, ya que al ser la autoridad constituida legalmente para velar por la administración eficaz, eficiente y transparente de los recursos mineros del Estado(8), es su obligación ejercer las acciones tendientes a restablecer las situaciones contrarias a derecho que se presenten en el ejercicio de su actividad o surjan con ocasión de sus competencias, de lo contrario estaría incumpliendo con sus deberes funcionales de administratación y estaría consintiendo de manera indirecta la existencia de presuntas relaciones jurídicas ilegales. Además, tampoco se considera que, en principio, una eventual prosperidad de las pretensiones genere un restablecimiento automático del derecho a favor de un tercero, en especial a la persona a la que le fue rechazada su solicitud de legalización minera sobre la misma área entregada en concesión al aquí demandado, por el contrario, al estar regulado en el Código Minero un trámite especial para la adjudicación de un título minero y la consecuente concesión de un área determinada de explotación, corresponde a la autoridad minera agotar ese trámite previo antes de entregar un terreno determinado en concesión, situación que confirma aún más el carácter no restaurativo de la presente demanda.

Aclarada la procedencia del medio de control de simple nulidad en el sub judice, se debe determinar cuál es el funcionario judicial competente de su conocimiento, pues según la regla especial de competencia por atracción contenida en el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es a este a quien corresponde pronunciarse y resolver sobre las demás pretensiones acumuladas.

9. Toda vez que el asunto bajo estudio versa sobre un tema de naturaleza minera, para efectos de determinar el funcionario competente de conocer sobre la pretensión de simple nulidad es necesario acudir a las reglas especiales de competencia previstas en los artículos 293 y 295 de la Ley 685 de 2001 —Código Minero—, ya que en reciente pronunciamiento, la Sección Tercera del Consejo de Estado en pleno(9) concluyó que esas normas se encontraban vigentes aún después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que por tal motivo resultaban aplicables a aquellos asuntos de índole minero presentados con posterioridad al 2 de julio de 2012. A esta conclusión se llegó tras estudiar las nuevas reglas de competencia contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con las reglas especiales de competencia establecidas en el Código Minero, las cuales se consideró no habían sido derogadas por no haberse regulado sobre la materia en la nueva codificación. Al respecto se expresó:

“[L]a Ley 1437 de 2011 es una normativa ordinaria general y posterior que: i) al no suprimir o modificar formalmente (expresa o tácitamente) la anterior (Código de Minas), ii) al no contener disposiciones incompatibles con la Ley 685 de 2001, y iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a la competencia en materia minera, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, se insiste, la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas.

Por lo tanto, si un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la Ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la Ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista —ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme— que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior”.

10. Así las cosas, se tiene que los artículos 293 y 295 de la Ley 685 de 2001 —Código Minero— establecen las siguientes reglas especiales de competencias en materia minera:

“ART. 293.—Competencia de los tribunales administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración. —Se resalta—.

“ART. 295.—Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”. —Se resalta—.

11. Aunque las normas citadas son claras al establecer como criterio diferenciador de competencia la acción procedente, pues reservan a los tribunales administrativos el conocimiento de las acciones referentes a contratos de concesión minera (art. 293), no se puede pasar por alto que para la fecha de expedición del Código Minero —Ley 685 de 2001— la acción de controversias contractuales no se encontraba regulada en los mismos términos previstos en la Ley 1437 de 2011, por tal motivo, para determinar el funcionario competente, corresponde analizar el contexto normativo en el que fueron proferidas las reglas especiales de competencia en materia minera a fin de lograr una interpretación armónica con las nuevas disposiciones procesales.

12. Bajo la óptica antes planteada, se encuentra que al momento de la expedición de la Ley 685 de 2001(10) —Código Minero— se encontraba vigente el Código Contencioso Administrativo previsto en el Decreto 1 de 1984, compendio normativo que regulaba el ámbito de aplicación de la acción contractual de manera distinta a la establecida en la Ley 1437 de 2011. A diferencia de la actual codificación, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que actualmente se encuentra vigente para los procesos iniciados antes del 2 de julio de 2012(11), prescribía que la acción contractual además de ser procedente para aquellas controversias que se suscitaran en las etapas contractual y postcontractual de los contratos estatales, también debía ser ejercida para controvertir los actos de naturaleza precontractual cuando el contrato se hubiera celebrado y, únicamente, con el propósito de invocar la ilegalidad de los actos administrativos como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, previsión que se contempló previniendo la posibilidad de que se presentaran demandas dirigidas contra actos precontractuales con posterioridad a la firma del contrato, etapa en la cual ya no eran procedentes de las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho por disposición legal. En efecto, artículo 87 del Código Contencioso Administrativo indicaba:

“ART. 87.—Modificado por el artículo 17, Decreto Nacional 2304 de 1989, modificado por el artículo 32, Ley 446 de 1998. De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. —Se resalta—.

(...)”.

13. Ahora, en su momento, la Corte Constitucional se pronunció en Sentencia C-1048 de 2001 sobre la constitucionalidad de la previsión adicional contenida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, y afirmó que la misma era exequible por cuanto la intención del legislador al contemplar esa circunstancia había sido la de impedir la interposición de acciones diferentes a la contractual con posterioridad a la celebración del contrato, pero no limitar la contradicción de las situaciones acaecidas antes de su existencia. Para fundamentar su decisión, la Corte señaló que una vez celebrado el contrato los actos precontractuales adquirían la calidad de indivisibles y no podrían ser estudiados con independencia del negocio jurídico celebrado, interpretación que se comparte porque la legalidad de los actos administrativos previos podría incidir en la validez o legalidad del contrato suscrito. Sobre el particular se expresó(12):

“10. El tenor literal de la disposición parcialmente acusada, no dice en forma expresa que la firma del contrato extinga anticipadamente el plazo de caducidad señalado para interponer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos previos al contrato administrativo. En efecto, la lectura del segundo inciso de la norma, lleva a concluir que el mismo dispone: i) Que “los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho”. ii) Que el término de caducidad de las referidas acciones será el de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del acto respectivo, según el caso. iii) Que “la interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato”. Y iv) que una vez celebrado el contrato, “la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”.

A juicio del demandante, este último contenido regulatorio de la disposición tiene el significado de establecer una extinción anticipada del término de caducidad señalado por la norma, la cual se produciría por la suscripción del contrato. Sobre este supuesto edifica el cargo de violación constitucional, alegando que esta extinción anticipada conduce a una inseguridad jurídica respeto a la verdadera duración del plazo de caducidad y, además, abre la posibilidad de que tal plazo en algunos casos no exista o sea muy breve, amén de incierto, lo cual redunda en la denegación del derecho de acceso a la justicia. Otros de los intervinientes llevan a cabo la misma interpretación del demandante. La vista fiscal y el Ministerio de Justicia, no extraen la misma conclusión, por lo cual no comparten las acusaciones de la demanda.

La Corte estima que la norma ha sido objeto de dos interpretaciones diversas, pero que ninguna de ellas responde a la verdadera intención del legislador: según una la primera, la celebración del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad y en consecuencia impide acudir posteriormente a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos previos, con lo cual quedan desprotegidos los intereses de terceros no contratantes, especialmente de quienes participaron en el proceso de licitación; según una segunda, tal celebración no extingue dicho plazo, pues la norma no lo dice expresamente, por lo cual, a pesar de haberse celebrado el contrato, sigue corriendo el término de caducidad; a juicio de la Corte las anteriores interpretaciones no consultan la verdadera intención del legislador, la cual puede extraerse de la lectura armónica de los incisos segundo y tercero de la disposición acusada, interpretación armónica que la demanda, las intervenciones y la vista fiscal han omitido hacer.

En efecto, la segunda interpretación referida es contraria al tenor literal de la disposición, pues es clara la intención legislativa de impedir la interposición de las acciones no contractuales con posterioridad a la celebración del contrato. La expresión, “(u)na vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un límite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo. —Resaltado fuera de texto—.

De su parte, la interpretación del demandante, si bien es acertada en cuanto reconoce que la suscripción del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad (como consecuencia de la extinción de las acciones no contractuales), resulta equivocada en cuanto afirma que dicha extinción tiene el alcance de impedir la defensa judicial de los intereses de terceros participantes en la actividad precontractual. La disposición no desprotege estos intereses, pues conforme ella misma lo señala en su tercer inciso, dichos terceros, por tener un interés directo, pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos. No quedan por ende desamparados, pues esta acción satisface sus pretensiones, amén de que dicha nulidad absoluta, por las mismas razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el juez administrativo”.

14. De acuerdo con lo anterior, es evidente que cuando el Código Minero —Ley 685 de 2001— al asignar a los tribunales administrativos el conocimiento de las acciones referentes a los contratos de concesión minera, partió del hecho consistente en que una vez celebrado el contrato de concesión, la única acción procedente para controvertir las actuaciones suscitadas en las diferentes etapas contractuales —etapas precontractual, contractual y postcontractual– era la de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, cuyo conocimiento estaba asignado expresamente al tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar de celebración del contrato, tal como lo dispone el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 en su parte final.

15. Así las cosas, bajo el entendido de que la intención del legislador fue asignar a los tribunales administrativos el conocimiento de las demandas contractuales mineras propuestas con posterioridad a la celebración del respectivo contrato de concesión minera, sin importar la naturaleza o índole de la etapa contractual en la que se encontrara la actuación controvertida, es posible llegar a las siguientes conclusiones relevantes: i) que aunque el artículo 293 del Código Minero —Ley 685 de 2001— asigna a los tribunales administrativos la competencia de las acciones contractuales referentes a los contratos de concesión minera, debe entenderse que esa competencia específica comprende las demandas ejercidas contra los actos administrativos precontractuales(13) cuando estas son presentadas luego de celebrado el contrato de concesión, y ii) que la competencia de los tribunales administrativos en materia de controversias contractuales mineras se encuentra supeditada a la existencia del contrato de concesión minera, ya que el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 indica en su parte final que será competente el tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar de celebración del contrato.

16. Por otra parte, en aras de armonizar las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011 con la intención del legislador al preveer las reglas especiales de competencia en materia minera, debe entenderse que cuando se formulen demandas en ejercicio de los medios de control de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, y las mismas estén encaminadas a controvertir actos administrativos de naturaleza precontractual minera, la competencia para su conocimiento radicará en los tribunales administrativos en primera instancia siempre que hayan sido presentadas con posterioridad a la celebración del contrato de concesión minera, ya que, como se dijo, una vez celebrado el contrato de concesión minera los actos administrativos precontractuales adquieren el carácter de indivisibles y no pueden ser analizados con independencia al negocio jurídico principal, esto es, al contrato de concesión minera.

17. Para el despacho la anterior interpretación es de recibo si se tiene en cuenta que la competencia especial establecida en el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 no pretende distribuir en dos funcionarios judiciales la competencia sobre un mismo asunto contractual luego de celebrado el contrato, esto es, arrogar a un funcionario la competencia precontractual y a otro distinto el conocimiento de las controversias suscitadas en las etapas contractual y postcontractual en materia minera, por el contrario, esta previsión tiene como propósito separar la competencia general asignada a esta corporación sobre asuntos mineros, de aquellas demandas que tengan que ver con contratos de concesión minera, independientemente de la etapa contractual en la que se encuentren.

18. Ahora, comoquiera que en el presente caso las pretensiones de simple nulidad acumulada se encuentran encaminadas a controvertir actos precontractuales de naturaleza minera, y que está demostrado que para la fecha de presentación de la demanda ya se había celebrado el contrato de concesión minera(14), independientemente de que se haya dado su perfeccionamiento o no, el competente para su conocimiento en primera instancia es el tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar de celebración del contrato, conforme lo dispuesto en el artículo 293(15) del Código Minero.

19. Por lo anterior, se ordenará la remisión del proceso por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se efectúe su reparto entre los magistrados de la Sección Tercera, pues según el contenido del contrato de concesión minera FB9 - 091 su celebración se produjo en la ciudad de Bogotá el 24 de enero de 2011 (fls. 267-272, cdno. ppal.), lo anterior en cumplimiento del artículo 158(16) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE:

1. DECLÁRESE la falta de competencia de esta corporación para conocer del proceso de la referencia, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

2. Por secretaría de la Sección, remítase el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera para que avoque su conocimiento en primera instancia y adelante los trámites correspondientes.

Notifíquese y cúmplase».

(1) “ART. 293.—Competencia de los tribunales administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”.

(2) “ART. 308.—Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

(3) “ART. 165.—Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: // 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la jurisdicción contencioso administrativa será competente para su conocimiento y resolución. // 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. // 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento”.

(4) “ART. 141.—Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. // Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este código, según el caso. // El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. —Se resalta—.

(5) Sobre las diferentes etapas de la actividad contractual ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de marzo de 2010, Exp. 18394, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(6) Antes de la expedición de la Ley 1437 de 2011, también se concebía que la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Decreto 1 de 1984 únicamente era procedente para debatir sobre la actividad contractual y postcontractual del Estado, tal como lo indicó esta corporación al señalar lo siguiente: “Se tiene entonces que a partir de la vigencia de la Ley 80 de 1993, la jurisprudencia ha considerado de manera clara que la acción de controversias contractuales es la procedente para demandar la legalidad de actos proferidos durante la ejecución del contrato. Se advierte además que las grandes discusiones se han dado respecto de la acción que procede frente a los actos pre y postcontractuales. // Así en relación con esos últimos, esto es los actos administrativos que se profieren con posterioridad a la terminación del contrato, la Sala en Sentencia 14.667 del 22 de abril de 2009 explicó que la acción de controversias contractuales era la procedente para enjuiciar los actos postcontractuales con fundamento en que los actos impugnados, mediante los cuales se declaró el siniestro de mala calidad del servicio de reparación de los equipos y se ordenó hacer efectiva la póliza que garantizaba la calidad y el correcto funcionamiento de los mismos, son actos contractuales dictados con ocasión de la actividad contractual, toda vez que su existencia se justifica y origina en razón de la celebración y ejecución del contrato”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de marzo de 2010, Exp. 36871, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(7) “ART. 137.—Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. // Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. // También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. // Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: // 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. // 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. // 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. // 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. // PAR.—Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”.

(8) En el artículo 3º del Decreto-Ley 4134 de 2011 se estableció el objeto de la Agencia Nacional de Minería de la siguiente forma: “Objeto. El objeto de la Agencia Nacional de Minería, ANM, es administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran, lo mismo que hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley”.

(9) Ver: Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación, auto de 13 de febrero de 2014, Exp. 48521, C.P. Enrique Gil Botero.

(10) La Ley 685 de 2001, por la cual se expidió el Código de Minas y se dictan otras disposiciones, entró en vigencia el 15 de agosto de 2001, fecha en la cual fue publicada en el Diario Oficial.

(11) Ver artículo 308 de la Ley 1437 de 2011: “Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

(12) Corte Constitucional, sentencia de constitucionalidad de 4 de octubre de 2001, Exp. C-1048 - 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(13) Mediante auto del 21 de mayo de 2008, Exp. 34383, C.P. Enrique Gil Botero, esta corporación consignó la naturaleza precontractual de las actuaciones administrativas adelantadas antes de la suscripción de un contrato de concesión minera en los siguientes términos: “2. En ese orden de ideas, el proceso de habilitación minera se encuentra relacionado, de manera directa, con la suscripción de un contrato de concesión para realizar las labores de exploración y explotación, motivo por el cual se trata de un procedimiento de naturaleza precontractual. // 3. En esa perspectiva, si el trámite administrativo que se adelanta tiene que ver con la obtención del título de legalización minera, a efectos de que se pueda materializar la celebración de un negocio jurídico habilitante, para desarrollar la actividad económica correspondiente, es evidente que el trámite reviste el carácter de contractual”.

(14) El contrato de concesión minera FB9 - 091 se celebró el 24 de enero de 2011, y copia del mismo obra en folios 267 a 272 del cuaderno principal.

(15) “ART. 293.—Competencia de los tribunales administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”.

(16) “ART. 158.—Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: // Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual solo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. // Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente. Contra este auto no procede ningún recurso. // Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. // La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto”.