Auto 2013-00188 de agosto 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMNISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón (E)

Rad.: 080012331000201300188 01

Núm. int.: 49782

Actor: Rosalba Rueda de Jordán y Compañía S. en C. y otros.

Ref.: Apelación Auto. Reparación directa Ley 1437.

Demandado: La Nación - Ministerio de Transporte y otros.

Bogotá D.C., trece de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Prueba de la propiedad de bien inmueble ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento4, unificó la jurisprudencia en relación con la forma de probar el derecho real de dominio sobre un bien inmueble dentro de los procesos que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al respecto dijo:

“Como consecuencia natural y jurídica de los anteriores planteamientos, la inscripción o el registro del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos constituye prueba suficiente para acreditar el derecho de dominio, en especial cuando se pretenda demostrar este derecho en un proceso judicial que se tramite ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para efectos de tener por verificada la legitimación en la causa por activa en aquellos eventos en que se acuda al proceso en calidad de propietario sobre un bien inmueble, respecto del cual se fundamenten las pretensiones de la demanda.

Ciertamente, si el Estado considera como un servicio público el registro de instrumentos públicos por las finalidades de interés general que este sistema involucra y, si para ello le exige a los registradores adelantar un procedimiento técnico, jurídico y especializado con el propósito de solo inscribir aquellos títulos que reúnan los presupuestos legales previstos para ello, decisión final —inscripción— que se presume legal tanto por la presunción de legalidad propia de los actos administrativos, como por el principio de la legitimidad registral, propio, a su vez, de los sistemas técnicos registrales como el contenido en el Decreto-Ley 1250 de 1970 y en la Ley 1579 de 2012, según el cual el derecho inscrito en favor de una persona realmente le pertenece puesto que así lo dice el registro, no puede más que concluirse que esa inscripción es suficiente para probar la propiedad respecto de un bien inmueble, en especial, cuando ese derecho pretende acreditarse para efectos de demostrar la legitimación por activa en un proceso de que se adelante en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(…).

Por lo anterior, la sola certificación, entendida como la constancia o fe que expide el registrador acerca de la situación jurídica de los bienes sometidos a registro, mediante la reproducción fiel y total de las inscripciones respectivas (D.L. 1250/705, art. 54), sin duda constituye prueba suficiente, para el caso que aquí se examina, de la titularidad del derecho de dominio que se pretende hacer valer, puesto que en ese documento se hace constar tanto la persona que figura como titular de ese derecho —valor constitutivo del derecho de dominio de la inscripción (modo de transferir el dominio)— como que esa constancia se fundamenta en la realización de un acto de registro del título, el cual goza de una presunción de legalidad y legitimidad registral que debe necesariamente observarse y acatarse mientras no se demuestre —a través de los medios legales previstos para ello— lo contario, en el entendido en que previamente se ha surtido todo un procedimiento especial, jurídico y técnico mediante el cual el registrador ha recibido, examinado, calificado, clasificado y finalmente inscrito el respectivo título.

(…).

En consecuencia, para la Sala, un nuevo análisis de las normas que regulan la forma como se adquieren y se transmiten los derechos reales —entre ellos el de la propiedad— en nuestro ordenamiento, conducen a la conclusión de que el certificado que expida el registrador de instrumentos públicos en el cual aparezca la situación jurídica de un determinado inmueble y en el cual se identifique como propietario —por la correspondiente inscripción del título que dio lugar a ello— la persona que alegue esa condición en un juicio que se adelante ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para efectos de acreditar la legitimación en la causa por activa, constituye plena prueba de ese derecho”.

Así las cosas, es claro para la Sala que el certificado de tradición y libertad expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es prueba idónea y suficiente para demostrar la titularidad sobre la propiedad de un bien inmueble cuando se acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Adicionalmente, en la referida providencia se dijo lo siguiente:

“Debe precisarse, aunque resulte verdad de Perogrullo, que si bien con el sólo certificado de Registro de instrumentos Públicos puede probarse la propiedad o la titularidad de un derecho real sobre el bien objeto del respectivo folio de matrícula, lo cierto es que la persona interesada debe acreditar, a su vez, que ese bien respecto del cual figura como titular en el referido certificado corresponde a aquél que pretende hacer valer en un juicio que se adelante ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para efectos de demostrar la legitimación en la causa”.

Pues bien, junto con la demanda se aportaron los certificados de tradición y libertad, expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sabanalarga, de los siguientes predios ubicados en el municipio de Manatí del departamento del Atlántico6:

— Lote denominado “Los Chivos”, identificado con matrícula inmobiliaria 45-35053. Aparece como último titular del derecho real de dominio la sociedad Rosalba Rueda de Jordán y Compañía S. en C. Certificado expedido el 22 de abril de 2008.

— Lote denominada “Sábalo I”, identificado con matrícula inmobiliaria 045-42146. Aparece como último titular del derecho real de dominio la señora Rosalba Rueda de Jordán. Certificado expedido el 22 de abril de 2008.

— Lote denominado “Villa Sandra”, identificado con matrícula inmobiliaria 045-31793. Aparece como último titular del derecho real de dominio la sociedad Rosalba Rueda Jordán y Compañía S. en C., Certificado expedido el 5 de junio de 2008.

De lo anterior se puede concluir que los predios de los cuales se aportaron los certificados de libertad y tradición y dan fe de que en su momento de expedición eran propietarios los demandantes, hacen parte de los mismos predios que presuntamente fueron objeto de inundación, según lo que se manifiesta en el escrito de la demanda.

Adicionalmente, en la oposición a las excepciones propuestas por las entidades demandadas, la parte demandante anexó lo que a continuación se indica7:

— Certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria 045-23449, del lote denominado “La Manguera”, cuyo último titular del derecho de dominio aparece el señor Luis Eduardo Jordán Rueda. Expedido el 7 de octubre de 2005 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sabanalarga.

— La escritura pública 30 de la Notaría Única del Círculo de Manatí del Departamento del Atlántico de fecha 23 de septiembre de 2005, en la cual se consigna la compraventa realizada entre los señores Álvaro Enrique Castillo Rodríguez (vendedor) y Luis Eduardo Jordán Rueda (comprador), sobre el lote denominado “La Manguera”, con la correspondiente constancia de inscripción realizada el 5 de octubre de 2005.

— Certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria 045-42146, del lote denominado “Sábalo I”, cuyo último titular del derecho de dominio aparece la señora Rosalba Rueda de Jordán. Expedido el 5 de junio de 2009 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sabanalarga.

— La escritura pública 3019 de la Notaría Décima del Círculo de Barranquilla de fecha 10 de septiembre de 2007, en la cual se consigna la compraventa realizada entre los señores Roger Augusto Suárez Pabón y otra (vendedores) y Rosalba Rueda de Jordán (compradora), sobre el lote denominado “Sábalo I”, con la correspondiente constancia de inscripción realizada el 28 de diciembre de 2007.

— La escritura pública 2874 de la Notaría Segunda del Círculo de Barranquilla de fecha 9 de diciembre de 2004, en la cual se consigna la compraventa realizada entre los señores Sandra Cecilia Castillo Aguirre y Eduardo Antonio Castillo Aguirre (vendedores) y la sociedad Rosalba Rueda de Jordán y Compañía S. en C. (compradora), sobre el lote denominado “Villa Sandra”, con la correspondiente constancia de inscripción realizada el 2 de febrero de 2005.

— La escritura pública 45 de la Notaría Única del Círculo de Manatí del Departamento del Atlántico de fecha 17 de diciembre de 2004, en la cual se consigna la compraventa realizada entre la señora Martha Raquel Bornacelly Polo (vendedora) y la sociedad Rosalba Rueda de Jordán y Compañía S. en C. (compradora), sobre el lote denominado “El Rinconcito”, con la correspondiente constancia de inscripción realizada el 13 de enero de 2005.

— La escritura pública 2376 de la Notaría Décima del Círculo de Barranquilla de fecha 30 de julio de 2007, en la cual se consigna la compraventa realizada entre los señores Roger Augusto Suárez Pabón y Rosalba Almeida de Suárez (vendedores) y la sociedad Rosalba Rueda de Jordán y Compañía S. en C. (compradora), sobre el lote denominado “Los Chivos”.

Las escrituras públicas y las correspondientes constancias de inscripción mencionadas anteriormente, por un lado, confirman lo que se había probado mediante los certificados de libertad y tradición anexados con la demanda de los predios “Sábalo I”, “Villa Sandra” y “Los Chivos” y, por el otro, aparece la prueba sobre la titularidad del lote denominado “El Rinconcito”; todos estos mencionados en la demanda y de los cuales se puede establecer, sin lugar a dudas, que sus propietarios a la fecha de expedición de los certificados eran los demandantes. Aunado a ello se anexaron pruebas sobre la titularidad de un lote denominado “La Manguera” que no se mencionó en la demanda, pero que en nada afecta en la decisión que ahora toma la Sala.

2. Falta de legitimación en la causa por activa.

La legitimación en la causa por activa, en términos generales, hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona que ostenta la titularidad de la relación jurídica material, es a quien habilita la ley para actuar procesalmente.

Al respecto, la Sección Tercera de esta corporación se ha manifestado en los siguientes términos:

“[L]a legitimación en la causa por activa es la identidad del demandante con la persona a quien la ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho”8

“En relación con la legitimación en la causa por activa tratándose de la acción de reparación directa, tanto la jurisprudencia reiterada y uniforme de la Sección Tercera del Consejo de Estado, como la jurisprudencia constitucional, han señalado que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de fondo que se satisface, simplemente, con que se invoque y acredite en el respectivo proceso la condición de perjudicado o de damnificado por la acción o la omisión a la cual se atribuya o se impute jurídicamente la producción del daño cuya reparación se reclama9 (se resalta).

De lo anterior se concluye que está legitimado en la causa por activa quien tiene la vocación para reclamar la titularidad de un derecho otorgado por la ley y, específicamente, cuando se interponen demandas en ejercicio del medio de control de reparación directa, quien demuestre en el proceso su condición de perjudicado con la acción u omisión que produjo el daño que se reclama con la demanda.

Ahora bien, respecto de la naturaleza jurídica de la legitimación en la causa, esta Sala, en sentencia proferida el 28 de julio de 2011, manifestó lo siguiente:

“Constituye postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que estas, a diferencia de aquélla, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.

Clarificando, entonces, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que la misma no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado, resulta menester señalar, adicionalmente, que se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que las dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo…

(…).

En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues esta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que esta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra…”10 (se resalta)

En otra providencia, la Sala se manifestó en los mismos términos, así:

“La legitimación en la causa, bien sea por activa o bien por pasiva, constituye un presupuesto material cuya ausencia conduce a la negación de las pretensiones de la demanda y no a la prosperidad de un medio exceptivo”11.

Se puede destacar de todo lo anterior que la falta de legitimación en la causa no constituye una excepción que pueda enervar las pretensiones de la demanda, sino que configura un presupuesto anterior y necesario para que se pueda proferir sentencia, en el entendido en que, si no se encuentra demostrada tal legitimación, el juez no podrá acceder a las pretensiones de la demanda.

De igual forma cabe reiterar, como lo ha afirmado la jurisprudencia de esta corporación, en lo que se refiere al estudio del fenómeno jurídico-procesal de la caducidad, que las circunstancias de que en primer momento, esto es cuando se efectúa el estudio de admisibilidad de la demanda, se hubiera realizado un análisis acerca de su configuración y se hubiere llegado a la conclusión de que en ese momento procesal no se reunían los presupuestos para decidir en cuanto a la oportunidad del ejercicio de la acción, no obsta para que en el momento de proferir sentencia se haga un nuevo estudio, ya con más elementos de juicio recaudados en el curso del proceso que permitan decidir, incluso en el sentido de decretarla, si hay prueba para ello. Lo anterior, se reitera, comoquiera que al igual que ocurre con la legitimación en la causa, son presupuestos para dictar sentencia favorable a las pretensiones de la demanda.

En ese orden de ideas puede concluirse que si bien el juez puede declarar la falta de legitimación en la causa durante el trámite de la audiencia inicial, pues el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su numeral sexto, así lo dispone, —entendiendo que no es una excepción previa— lo cierto es que ello debe operar única y exclusivamente cuando se tiene certeza sobre la misma, es decir, que su configuración se encuentre plenamente acreditada, pues de lo contrario, se deberá esperar a que el proceso llegue hasta su etapa final y sea al momento de proferir sentencia, cuando, habiéndose agotado todo el trámite procesal, se valore todo el caudal probatorio obrante en el proceso y se defina sobre su ocurrencia.

Lo anterior en virtud, por lo demás, de que si existiendo duda o falta de certeza acerca de la existencia de la legitimación en la causa por activa, se diera por terminado el proceso, se estaría vulnerando la prevalencia del derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia.

En relación con el concepto y alcance del derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia, en especial el deber del operador judicial de interpretar las normas jurídicas en el sentido que resulten más favorables al logro y realización del derecho sustancial y de los derechos fundamentales, resultan pertinentes las siguientes consideraciones:

“6.9. En relación con esto último, es de observarse que el derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorable [s] al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado —representado por los jueces y tribunales— es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de la garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal.

(…).

6.10. Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretación conforme a la garantía consagrada en el artículo 229 de la Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar el papel protagónico que cumplen las reglas de procedimiento en la ordenación y preservación del derecho de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que el propio orden jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones públicas. Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicaciones de la ley, excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espíritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso” (se resalta)12

En conclusión, no podrá decretarse la falta de legitimación en la causa por activa antes de dictarse sentencia, cuando no hay certeza sobre su configuración, en virtud del derecho fundamental mencionado anteriormente y entendiendo que la finalidad de que se pueda decretar previamente se debe a que, habiendo plena seguridad de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado.

3. Caso concreto.

El tribunal a quo declaró la ausencia de legitimación en la causa por activa, comoquiera que “no había certeza” de que el momento en el cual se produjo la inundación de los demandantes eran los propietarios de los predios afectados. Lo anterior, por el hecho de haber aportado unos certificados de libertad y tradición expedidos años antes de la ocurrencia de los hechos.

Pues bien, la Sala se apartará de esa consideración, comoquiera que si bien los certificados mencionados efectivamente fueron expedidos el 22 de abril de 2008 y el 5 de junio de 2009 —y con ellos se acreditó que para ese momento los demandantes eran los propietarios de los inmuebles aludidos—, mientras que los hechos sucedieron en diciembre del año 2010, lo cierto es que no obra en el plenario prueba en contrario que demuestre que los demandantes no eran los propietarios al momento de ocurrencia de los hechos, es decir, en este momento procesal, no hay certeza de que para ese entonces no siguieran siendo los propietarios de los predios, razón por la cual no se le puede ab initio negar a los actores continuar con el proceso cuando hay duda sobre la legitimación en la causa por activa, pues como se advirtió previamente, serás entonces al momento de decidir el fondo del asunto, que se deberá estudiar si tenían o no derecho a reclamar la indemnización de perjuicios que alegaron con la demanda.

En consecuencia, debe concluirse que ante la carencia del elemento certeza sobre la configuración de la falta de legitimación en la causa por activa y, en todo caso, en virtud del derecho fundamental de Acceso a la Administración de Justicia, se deberá revocar el auto apelado para que se continúe con el trámite del proceso13.

Por último, en lo concerniente a los certificados de libertad y tradición que se presentaron ante esta corporación, se precisa que el artículo 212 del CAPACA, prevé la práctica y, por ende, la valoración de nuevas pruebas en segunda instancia sólo dentro del trámite de apelación de sentencias y no durante la apelación de autos, como ocurre en este caso, por manera que de concederle valor probatorio a los documentos que aportó ahora la parte recurrente para desvirtuar la decisión de primera instancia y, por ende, analizar su contenido, se estaría transgrediendo la disposición legal en comento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A.

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la audiencia inicial celebrada el 25 de octubre de 2013, mediante el cual se declaró la falta de legitimación en la causa por activa.

2. Por secretaría, ejecutoriado este proveído. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(4) Sentencia de 13 de mayo de 2014, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera, dentro del proceso 76001233100019965208-01 (23128), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(5) La Ley 1579 regula la expedición de los certificados de la siguiente forma:

“ART. 67.—Contenido y formalidades. Las oficinas de registro expedirán certificados sobre la situación jurídica de los bienes inmuebles sometidos a registro, mediante la reproducción fiel y total de las inscripciones contenidas en el folio de matrícula inmobiliaria.

La solicitud de expedición del certificado deberá indicar el número de la matrícula inmobiliaria o los datos de registro del predio.

La certificación se efectuará reproduciendo totalmente la información contenida en el folio de matrícula por cualquier medio manual, magnético u otro de reconocido valor técnico. Los certificados serán firmados por el registrador o su delegado, en forma manual, mecánica o por cualquier otro medio electrónico de reconocida validez y en ellos se indicará el número de turno, fecha y hora de su radicación, la cual será la misma de su expedición, de todo lo cual se dejará constancia en el respectivo folio de matrícula”.

(6) Folios 38-42 cdno. 1.

(7) Folios 1181-1231 cdno. 2.

(8) Sentencia proferida el 6 de julio de 2006 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso 73001-23-31-000-2000-00034-01 (28835), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(9) Sentencia proferida el 7 de octubre de 2009 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso 81001-23-31-000-722-01 (16.999), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(10) Proceso 52001-23-31-000-1997-08625-01 (19753), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de marzo de 2012, expediente 20474.

(12) Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(13) Al respecto ver auto de diciembre 9 de 2013, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dentro del proceso 500012331000201200196 01 (48152), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.