Auto 2013-00231 de marzo 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001032400020130023100

Actor: Sebastián Sandoval Pérez

Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte

Bogotá, D.C., once de marzo de dos mil catorce.

Se decide sobre la solicitud de suspensión provisional que, a través del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA promueve el ciudadano Sebastián Sandoval Pérez contra la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte por medio de la cual “se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”.

I. La solicitud de suspensión provisional

En un acápite especial de la demanda se solicita la suspensión provisional de los actos acusados cuyo texto es el siguiente:

“RESOLUCIÓN 7034 DE 17 DE OCTUBRE DE 2012

Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”.

(…).

RESUELVE:

CAPÍTULO I

Objeto y ámbito de aplicación

ART. 1º—Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto determinar en todo el territorio nacional la reglamentación de las características técnicas del sistema de seguridad que debe aplicar a los centros de reconocimiento de conductores.

CAPÍTULO II

Implementación del sistema de control y vigilancia

ART. 2º—Sistema de control y vigilancia. El sistema de control y vigilancia es una infraestructura tecnológica operada por cualquier ente público o privado previamente homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, para asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos mínimos y de otra índole dictados en la presente resolución y de los que se fijen posteriormente, que le permita prestar con calidad el servicio para garantizar la expedición segura del certificado de aptitud física y mental y de coordinación motriz; la presencia del candidato en el centro de reconocimiento de conductores; la realización de las pruebas y evaluaciones por los médicos o especialistas; que el certificado se expida desde la ubicación geográfica del centro de reconocimiento de conductores; que las pruebas se hagan desde los computadores de los centros de reconocimiento de conductores con el fin de evitar un posible fraude en la expedición del mencionado certificado; el registro de pago; la correlación o trazabilidad para el cruce de información y que estén conectados con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, el actor del sistema financiero y el RUNT.

ART. 3º—Requisitos del sistema de control y vigilancia. Para la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz, todos los centros de reconocimiento de conductores en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, deberán dar cumplimiento a los siguientes protocolos de seguridad:

1. Los centros de reconocimiento de conductores garantizarán el registro del pago mediante un actor del sector financiero debidamente vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, con cobertura nacional quien llevará una base de datos de todos los pagos y su utilización por el servicio de los certificados médicos expedidos por los centros de reconocimiento, la cual debe tener correlación o trazabilidad para el cruce de información con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte. Así mismo, la entidad financiera y el centro de reconocimiento deberán permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte la consulta en línea de los registros de pagos realizados a través del respectivo actor del sector financiero.

2. La cédula de ciudadanía del usuario aspirante será tomada su información al inicio de las pruebas con lectores de código de barras.

3. La firma se registrará mediante dispositivos digitalizadores de firmas.

4. Registrar, autenticar y validar la identificación del usuario aspirante y del profesional de la salud al inicio y al final de cada una de las evaluaciones o pruebas médicas, mediante la identificación con lectores biométricos, los cuales tendrán que validarse con la base de datos de la Registraduría Nacional, de no encontrarse disponible dicho servicio, la Superintendencia de Puertos y Transporte establecerá un procedimiento alterno temporal.

5. Al momento de expedir el examen médico, el usuario aspirante y el profesional de la salud harán lectura biométrica de la huella. Los lectores biométricos de huellas deben tener la funcionalidad de dedo vivo.

6. La foto del usuario será capturada a través de una cámara con sensor digital de alta definición, que produzca imágenes nítidas con un alto grado de detalle, con el fin de identificar a la persona aspirante. Dicha cámara debe cumplir con estándar ISO/IEC19794-5 (Information Tecnology - Biometric Data Interchange Formats - Face Image Data).

7. Registrar y enviar los resultados de los exámenes al terminar cada prueba, directamente al sistema de control y vigilancia.

El sistema de control y vigilancia validará todas y cada una de las pruebas realizadas con los criterios de evaluación establecidos en la Resolución 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o aquellas que la modifiquen, deroguen o adicionen. Este sistema controlará los tiempos mínimos en que se debe realizar cada prueba (psicomotriz, optometría, auditiva y médica).

8. El sistema de control y vigilancia se conectará por medio de una red privada virtual (VPN - Virtual Private Network) la cual tendrá dispositivos de seguridad y comunicaciones que permitan controlar y validar geográficamente la ubicación de los sistemas antes mencionados los cuales estarán instalados en cada centro de reconocimiento de conductores. La finalidad de lo anterior es poder tener certeza de que los certificados que se expidan realmente sean resultado de la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz desde la sede acreditada y en la dirección que se reporta, pudiendo controlar y autorizar los equipos en mención de cada centro de reconocimiento de conductores.

9. Habrá una conexión por parte de los centros de reconocimiento de conductores al sistema de control y vigilancia por medio de canales de Internet óptimos para la operación, con una dirección IP pública fija. Deberá existir un canal dedicado suficiente entre el sistema de control y vigilancia y los centros y entre este y el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, de tal forma que permita la conexión óptima para que esta ejerza sus actividades de inspección, vigilancia y control.

PAR. 1º—Los centros de reconocimiento de conductores se conectarán al RUNT únicamente a través del sistema de control y vigilancia después de haber terminado todas las pruebas para la expedición del certificado médico.

PAR. 2º—El RUNT debe entregar la información o permitir el acceso a todos los registros de los certificados médicos de aptitud física, mental y psicomotriz a los registros de las licencias de conducción y a las FUPAS en tiempo real a la Superintendencia de Puertos y Transporte, con el fin de confrontar y comparar con la información que se encuentra almacenada en el sistema de control y vigilancia y el actor financiero a los registros de los pagos realizados por concepto de servicios de certificado médico.

El sistema de control y vigilancia deberá entregar al centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte un informe de conciliación diario de toda la información suministrada legítimamente por cada uno de los actores. La Superintendencia de Puertos y Transporte tendrá acceso en tiempo real a las fuentes de información para hacer sus propios procedimientos de inspección vigilancia y control.

PAR. 3º—Además de dar cumplimiento a lo requerido en la Resolución 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o por las normas que la modifiquen, sustituyan, deroguen o adicionen. El sistema de control y vigilancia descrito en este capítulo deberá ser homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, tomando en cuenta las especificaciones técnicas mínimas que se expidan.

ART. 4º—Conectividad y acceso del sistema de control y vigilancia. El sistema de control y vigilancia deberá permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte para el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, realizar consulta en línea de los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz y bases de datos conforme a los criterios de auditoría y de búsqueda que esta requiera; así mismo, estarán obligados a conectarse al centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte y al RUNT y entregarán alarmas automatizadas al centro de monitoreo, bajo los criterios, estructura y periodicidad definidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual podrá solicitar la generación de nuevos tipos de alarmas cuando así lo requiera.

ART. 5º—Garantía de no afectación del servicio. Los sistemas de control y vigilancia deberán disponer de toda la infraestructura tecnológica necesaria para su operación permanente y deberá garantizar su correcta operación según lo establecido en la presente resolución a todos los centros de reconocimiento de conductores al RUNT, al actor del sistema financiero y a la Superintendencia de Puertos y Transporte.

CAPÍTULO III

Implementación de un sistema de captura de video

ART. 6º—Requisitos del sistema de captura de video. Los centros de reconocimiento de conductores deberán instalar un sistema de captura de video homologado compatible con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, garantizando su conexión segura al mismo que cumpla con las siguientes características:

1. El sistema de captura de video deberá ser homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta designe, cumpliendo con las especificaciones técnicas mínimas del anexo técnico de esta resolución.

2. Los centros de reconocimiento de conductores responderán por la integridad, correcta instalación y permanente operación del sistema de captura de video.

3. Dicho sistema de captura de video deberá tener conectadas al menos dos (2) cámaras de video, las cuales tendrán que estar ubicadas de forma estratégica, para así permitir una visualización óptima de rostros, compensando efectos tales como contraluz en las áreas de recepción y sala de espera de los centros de reconocimiento de conductores.

4. El sistema de captura de video deberá grabar la señal de las cámaras durante las veinticuatro (24) horas del día y los siete (7) días de la semana por detección de movimiento, permitiendo a la Superintendencia de Puertos y Transporte tener acceso a este registro cuando así lo requiera, bien sea física o remotamente en tiempo real. El almacenamiento de video de dicho sistema deberá ser de al menos un (1) año.

5. El sistema de captura de video realizará análisis del video y correrá procesos de extracción de rostros, generando imágenes de los mismos que se almacenarán en su base de datos para posterior análisis desde el centro de monitoreo.

CAPÍTULO IV

Disposiciones finales

ART. 7º—Investigación administrativa. El centro de reconocimiento de conductores deberá cumplir con las condiciones de seguridad señaladas en esta resolución y las demás normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen para la expedición y reporte de los certificados de aptitud física mental y de coordinación motriz como documento válido para obtener la licencia de conducción, so pena de iniciar por parte de esta superintendencia las investigaciones administrativas a que haya lugar.

ART. 8º—Término para la exigibilidad de las disposiciones contenidas en la presente resolución. Se dispondrá de un período de dos (2) meses para la implementación y aplicación de los sistemas de control y vigilancia por parte de todos los centros de reconocimiento de conductores contados a partir de la fecha en que se fijen los requisitos técnicos de homologación por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte y, un periodo de cuatro (4) meses para la implementación y aplicación del sistema de captura de video, según las disposiciones técnicas contenidas en esta resolución. Los anteriores términos contarán a partir de la fecha de publicación de la presente resolución.

Publíquese y cúmplase”.

En escrito aparte de la demanda, la parte actora solicita la suspensión provisional de la norma acusada en los siguientes términos:

“De conformidad con lo dispuesto en el articulo (sic) 230 de la Ley 1437 de 2011, y demás normas concordantes, respetuosamente solicito a la corporación, suspender provisionalmente los efectos de la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Lo anterior como consecuencia de la violación de los artículos 6º, 83, 84 y 123 de la Constitución Política y el articulo (sic) 89 de la Ley 1450 de 2011. Y con el fin de proteger el orden jurídico del Estado”(1).

II. Contestación de la entidad demandada

La Superintendencia de Puertos y Transporte presentó escrito de contestación argumentando:

2.1. Que uno de los requisitos para la suspensión provisional es que se confronte el acto administrativo con las normas superiores invocadas como violadas, lo que no hizo el demandante en el presente caso.

2.2. Que no es cierto que el acto demandado vulnere normas constitucionales pues lo que pretende es asegurar la transparencia en los procedimientos que adelantan los centros de reconocimiento de conductores.

2.3. Que la resolución acusada busca garantizar el cumplimiento de parámetros técnicos mínimos para la prestación efectiva del servicio de conformidad con las funciones de control y vigilancia que comporta la superintendencia.

III. Para resolver, el despacho considera:

1. Las medidas cautelares en el CPACA.

En el artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así:

“En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo”.

“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento”.

“La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

De la anterior definición se puede concluir que:

  1. El juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
 

  1. Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y ya no solo en los juicios de anulación de actos administrativos.
 

  1. El juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.
 

  1. La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
 

  1. En las acciones populares y de tutela el juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.
 

  1. El juez deberá motivar debidamente la medida.
 

  1. El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento. En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite(2). Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha sido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa(3). La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.
 

2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas.

La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar en el Código Contencioso Administrativo, continuó en el CPACA. En efecto:

2.1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

2.2. El anterior Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible, y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.

2.3. Ahora bien, el código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo se deberá acoger cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

2.4. El CPACA(4) define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional —tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho— y define de forma general los requerimientos que debe hacer el juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del artículo 231 del CPACA, ordena:

“ART. 231.—Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.

Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”(5). Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”(6).

En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el código(7) respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho.

3. Caso concreto.

3.1. El acto administrativo cuya suspensión se solicita es la Resolución 7034 de 2012 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

3.2. Las normas que se invocan como vulneradas son los artículos 6º, 83, 84 y 123 de la Constitución Política y el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.

3.3. Ahora bien, visto el contenido de la solicitud de suspensión provisional formulada y su contestación el despacho llega a la conclusión de que no hay razón que amerite suspender de forma provisional los efectos de los actos demandados.

Como se anotó anteriormente, el CPACA introdujo ciertos cambios a la medida cautelar de suspensión provisional y señaló los requisitos para que se proceda a su decreto. Uno de estos requisitos contenidos en dicho estatuto consiste en que la solicitud debe ser elevada a petición de parte y debe estar debidamente sustentada(8).

En el caso sub examine, si bien la parte actora indica las normas que considera están siendo vulneradas con la expedición de la resolución acusada, no entra a sustentar los motivos que darían lugar a decretar la medida cautelar. Tan sólo presenta una afirmación genérica que no resulta suficiente para acceder a la solicitud de suspensión provisional.

Por lo expuesto, el despacho considera que no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto enjuiciado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

NEGAR la suspensión provisional de la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte por medio de la cual “se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”.

Notifíquese y cúmplase,

Guillermo Vargas Ayala 

(1) Folio 1 de este cuaderno.

(2) González Rey, Sergio. “Comentario a los art te a la ﷽vo Aativva; demanda ospeeseículos 229-241 CPACA”(sic), en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, pág. 492.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, radicación 110010324000 2013 00018 00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(4) Inciso primero del artículo 231 del CPACA.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, radicación 110010324000 2013 00018 00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, radicación 11001-03-24-000-2012-00290-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(7) Artículo 229 del CPACA.

(8) Artículo 229 del CPACA.