Auto 2013-00250 de diciembre 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Expediente: 47290

Rad.: 050012333000201300250 01

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Martha Urrea Jiménez y otros

Demandado: Municipio de Guatapé y Empresas Públicas de Medellín

Naturaleza: Medio de control de controversias contractuales

Bogotá, D.C, seis de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

11. Esta corporación es competente para conocer del presente proceso(1) comoquiera que supera la cuantía exigida por el numeral 6º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(2). De igual forma, se advierte, que el auto a través del cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia rechazó la demanda, es una providencia apelable de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 243 de la mencionada codificación

II. Problema jurídico

12. Corresponde a la Sala determinar de un lado, si frente al medio de control de controversias contractuales debe aplicarse el término de caducidad de 2 años establecido para las controversias suscitadas en los contratos estatales de ejecución instantánea o, por el contrario como lo refiere el apelante, debe regirse por las normas de derecho privado en virtud de las cuales el término prescriptivo de la reclamación es de 10 años. De otro lado, debe establecerse si el medio de control de reparación directa que deviene por la ocupación del inmueble presuntamente de propiedad de los demandantes por trabajos de utilidad pública, se encentra afectado con el fenómeno de la caducidad.

III. Análisis de la Sala

13. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

14. En atención al recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala deberá analizar en primera medida cual es la legislación aplicable al contrato suscrito entre el señor Lázaro de Jesús Urrea y Empresas Públicas de Medellín mediante el cual se transfirió el derecho real de dominio, para así establecer si la oportunidad dentro de la cual los demandantes ejercieron la acción no se encuentra caducada. Advierte la Sala que, en principio, de acuerdo a lo establecido en el 38 de Ley 153 de 1887(3), debe aplicar la legislación vigente al momento de la suscripción del contrato, normatividad que establece dos excepciones, a saber: (i) las leyes relativas a las formas de reclamar en juicios las obligaciones derivadas de la suscripción de los mismos y, (ii) las penas que se impongan por el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el acuerdo de voluntades se regirán por las leyes vigentes al momento de su imposición. Al respecto el Consejo de Estado ha dicho:

En criterio de la Sala la regla comentada —relativa a la aplicación inmediata de las disposiciones procesales—, contenida en el aludido artículo 40 de la Ley 153 de 1887, también debe observarse cuando se trata de reclamar en juicio los derechos emanados de un contrato, comoquiera que así lo dispuso el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, al consagrar una de las excepciones a la mencionada regla general, según la cual “en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, por manera que tales reclamaciones deberán regirse, entonces, por las leyes nuevas. Precisa también que la interpretación de los referidos artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887 debe realizarse de manera armónica y sistemática, no solo porque ese es deber del intérprete, para efecto de dotar de sentido y de eficacia a las normas legales y porque ambas disposiciones forman parte de un mismo cuerpo normativo, sino porque así lo indica el contenido material de dichas disposiciones, las cuales, lejos de resultar contradictorias u opuestas entre sí, en verdad son coincidentes comoquiera que el numeral 1º del citado artículo 38 —como ya se indicó—, ordena la aplicación inmediata de las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio (leyes procesales) los derechos que resultaren del contrato, cuestión que por igual y en sentido idéntico regula el mencionado artículo 40. Concluye que por ello las excepciones que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 consagró en relación con la regla que ordena la aplicación inmediata de las normas procesales —excepciones referidas a i) los términos que hubieren empezado a correr y a ii) las actuaciones y diligencias ya iniciadas, naturalmente también deben aplicarse cuando se trata del tránsito de regulaciones procesales relacionadas con el modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, puesto que en esa específica materia las normas en estudio resultan perfectamente complementarias(4).

15. Bajo la exceptiva planteada debe entenderse para el caso sub examine, que la obligación contenida en el numeral 2º del contrato de compraventa, esto es, la de reintegrar a favor del vendedor 425 metros cuadrados de los 3.000 traditados, una vez se realizaran los trabajos de obra pública proyectados por EPM, solo se hizo exigible a partir de la sustitución de la mencionada obligación por la de la transferencia del derecho de dominio sobre algunos lotes de terreno del cual era titular Empresas Públicas de Medellín a favor del municipio de Guatapé, el 14 de octubre de 1999, momento en el que se solemnizó la transacción entre el ente territorial y la empresa industrial y comercial del Estado, situación fáctica que se acompasa con la primera excepción referida, la de la aplicación de la ley vigente al momento de reclamar en juicio las obligaciones derivadas del contrato, comoquiera que el medio de control de controversias contractuales impetrado lo fue en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

16. En este orden de ideas, la Sala encuentra que el argumento presentado por el recurrente del cual se sigue que debe aplicarse el término de prescripción extintiva contemplado en la Ley 791 de 2002, por ser el acuerdo de voluntades suscrito un contrato de derecho privado de la administración, no es de recibo, comoquiera que si bien el contrato de compraventa no contiene cláusula de caducidad, ni fue en desarrollo de una función eminentemente pública, ni con ocasión de la prestación de servicios domiciliarios, a partir de la expedición de la Ley 80 de 1993, más exactamente del artículo 38, la cual se encuentra vigente al momento de presentar la demanda, se entiende por contrato estatal todo aquel que celebren las entidades públicas(5), así se encuentre previsto en el derecho privado. Para el efecto esta corporación se ha manifestado en los términos que se transcriben a continuación:

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido se ha pronunciado esta Sala:

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante este se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”(6) (negrilla fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de esta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado.

Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que la misma celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable(7).

17. En este mismo sentido el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dotaron a la jurisdicción contenciosa administrativa de la competencia para conocer de las controversias que en desarrollo de aquellos se susciten, sin consideración alguna a la función que desempeñe la entidad pública al contratar, por cuanto en la actualidad se fijó como cláusula general para la asignación de competencias el criterio orgánico, de lo cual es dable concluir que el procedimiento aplicable para adelantar este proceso es el que se encuentra regulado en la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual el término para presentar el medio de control de controversias contractuales establecido en el literal j del artículo 164 es de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.

18. Así las cosas, el término a partir del cual debe empezar a contabilizarse los dos años para presentar el medio de control de controversias contractuales es el 14 de octubre de 1999, momento en que presuntamente se incumplió la obligación contenida en el numeral 2º del contrato de compraventa, por lo cual el 13 de febrero de 2013, fecha en la que impetró el mencionado medio de control, se encontraba evidentemente afectado por el fenómeno procesal de la caducidad, como acertadamente lo consideró el a quo.

19. De otro lado, esta corporación(8) ha reconocido la ocupación permanente de inmuebles por trabajo de obra pública como un daño del cual pueden intentar reparación las personas que vean transgredidos sus derechos de propiedad, posesión, uso, goce o habitación, cuya acción indemnizatoria se enmarca en el procedimiento establecido en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Frente al conteo del término para intentar la mencionada acción el artículo 164 del código de ibídem establece en principio que aquella debe presentarse dentro de los dos años siguientes contados desde el día siguiente a la ocupación del bien o, excepcionalmente desde el momento en que se tuvo conocimiento del hecho que produjo el daño, en cuyo caso debe acompañarse dicha circunstancia de una prueba que así lo demuestre.

20. En igual sentido la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado(9) ha distinguido dos supuestos en lo que tiene que ver con el conteo del término de caducidad cuando se trata de la ocupación temporal o permanente de inmuebles a saber: (i) en los casos de ocupación por realización de trabajos con vocación de permanencia dicho término debe empezar a contabilizarse una vez finalicen aquellos o desde el momento que el actor conoció de su finalización cuando no lo pudo conocer en un momento anterior. De otro lado, (ii) el término para intentar la reparación del daño provocado por la ocupación temporal o por cualquier otra causa debe ser contado desde el momento mismo en el que se verifique dicha circunstancia o, excepcionalmente desde el momento en que el afectado conoció del hecho dañoso. Es imperativo señalar que el acaecimiento del fenómeno jurídico de la caducidad opera de por ministerio de la ley y es ajeno a la voluntad de las partes intervinientes, quienes en los casos excepcionales antes mencionados deben acreditar esta situación con miras a variar el termino legalmente establecido para impetrar el medio de control correspondiente que como ya se anotó es el de reparación directa.

21. De acuerdo a la información suministrada por los demandantes los trabajos adelantados por el ente territorial en el inmueble presuntamente de su propiedad finalizaron en el mes de diciembre de 2011, momento para el cual les fue posible verificar la vocación de permanencia de aquellos y el perjuicio que se derivó con su construcción. Frente a este último argumento, esto es la comprobación del perjuicio, encuentra la Sala que el argumento elevado por el recurrente no está llamado a prosperar, pues no se debe confundir la noción de daño con la de perjuicio, es menester recordar que el concepto de daño ha sido manejado por la doctrina colombiana como “el hecho que se constata, es toda afrenta a la integridad de una cosa, persona, de una actividad o de una situación” mientras que “el perjuicio lo constituye el conjunto de elementos que aparecen como las diversas consecuencias que se derivan del daño para la víctima del mismo, es una noción subjetiva apreciada en relación con una persona determinada”(10).

22. Ahora bien, frente a la información sobre de la finalización de la obra pública con vocación de permanencia, advierte la Sala que debe revocarse el auto impugnado, en tanto es a partir de ese momento diciembre de 2011, que deben empezar a contabilizarse los 2 años para el ejercicio del medio de control de reparación directa, en aplicación del criterio jurisprudencial antes citado, por lo cual es dable concluir que la demanda presentada el 15 de febrero de 2013 lo fue dentro del término establecido. Ahora bien dentro de las pruebas arrimadas al expediente en esta instancia procesal no es posible verificar que dichos trabajos hayan finalizado en esa fecha, por lo tanto en virtud de lo expuesto y dando prevalencia al derecho de los demandantes al acceso a la administración de justicia y de los principios pro actione y pro homine, previstos en los artículos 25 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos(11), respectivamente, así como del principio pro damato el cual “busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas”(12), la Sala procederá a admitir la presente demanda sin perjuicio de que al momento de proferirse la sentencia que de por terminado el proceso se pueda establecer la configuración de la caducidad del medio de control de reparación directa.

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto del 9 de abril de 2013, proferido por Tribunal Administrativo del Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante el cual se rechazó de la demanda frente al medio de control de controversias contractuales por las consideraciones expuestas en la presente providencia.

2. REVOCAR el auto del 9 de abril de 2013, proferido por Tribunal Administrativo del Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, pero solo frente al medio de reparación directa por las consideraciones expuestas en la presente providencia.

3. Por reunir los requisitos legales ADMITIR el medio de control de reparación directa de la referencia instaurado por los señores Martha, Magdalena, Leny del Socorro, María Somny, María Rosario, Pastora Emma y Smiles de Jesús Urrea Jiménez contra el municipio de Guatapé (Antioquia).

4. NOTIFÍQUESE personalmente al representante legal de la entidad territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo y al señor Agente de Ministerio Público.

5. Para gastos procesales se SEÑALA la suma de ciento cincuenta mil pesos ($ 150 000), que deberán ser consignados por la parte demandante en la cuenta correspondiente a nombre de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

6. Cumplido lo anterior, FÍJESE en lista el proceso por el término de diez (10) días de conformidad con el artículo 207 del Código Contencioso Administrativo.

7. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) En el caso sub judice se acumularon pretensiones correspondientes a los medios de control de controversias contractuales y de reparación directa, en tanto que la mayor de las pretensiones deviene del último de los nombrados medios de control, esta será la cuantía que determina la competencia para conocer del asunto, de conformidad con el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011 aplicable al presente proceso, toda vez que la demanda fue presentada el 15 de febrero de 2013.

(2) La cuantía del proceso se encuentra estimada en la suma de $ 402 000 000, correspondiente a la mayor de las pretensiones de la demanda, y la cuantía exigida por el numeral 6º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2013 estuviera a cargo en primera instancia de los tribunales administrativos es $ 294.7500.000, cifra que resulta de multiplicar el valor del salario mínimo mensual legal vigente para el año 2013 por 500.

(3) “ART. 38.—En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.

Exceptúanse de esta disposición:

1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y

2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente 15117, actor: Vladimir Eslava Mocha y otro, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(5) Empresas Públicas de Medellín es una empresa de industrial y comercial del Estado, del orden municipal y de propiedad en su totalidad del municipio de Medellín.

(6) [5] Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998. Expediente 14.202. C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, Expediente 14519; auto de 7 de octubre de 2004. Expediente 2675.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de agosto de 2010, radicado 18636, actor: Sinelca Limitada, demandado: departamento de Casanare, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2011, actor: Construcciones Morra Ltda., Expediente 20.025, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 9 de febrero de 2011, actor: Pablo Carvajalino Lázaro y otros, Expediente 38271, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

(10) Definición realizada por el profesor Francis-Paul Bénoit transcrita por el doctor Henao, Juan Carlos, El daño análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés, quinta edición, Ed. Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 76 y ss.

(11) Incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1992.

(12) Auto de 13 de diciembre de 2007, Expediente 33991, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.