Sentencia 2013-00296 de septiembre 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicado: 68001-23-33-000-2013-00296-01 (20212)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Proceso: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP.

Demandado: Municipio de Bucaramanga

Temas: Acto de ejecución. Actos susceptibles de control de legalidad.

Bogotá, D.C., veintiséis de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «4. Consideraciones

De conformidad con el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si el acto acusado es susceptible de ser demandado en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 de la Ley 1437 o, si por el contrario, se trata de un acto de ejecución y, por tanto, escapa del control de legalidad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Sea lo primero advertir que son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Así pues, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa(4), sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.

De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que “los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones”(5).

No obstante, esta corporación ha admitido que si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad(6), circunstancia que no ocurre en el caso concreto por las razones que pasan a exponerse:

a) Para la Sala es claro que la Resolución 692 del 15 de noviembre de 2012 es un mero acto de ejecución porque no contiene una manifestación de voluntad que produzca efectos jurídicos por sí mismo, esto es, diferentes a cumplir o ejecutar lo ordenado por el juez, ya que no decide directa o indirectamente el fondo del asunto ni modifica los términos en los cuales fue proferida la condena y el restablecimiento del derecho, más si se tiene en cuenta que la sociedad actora no controvierte el hecho de que la suma correspondiente al valor aplicado a dicha sociedad por concepto de impuesto de industria, comercio, avisos y tableros correspondiente al año gravable de 1995 es de $ 841.158.526.

b) Lo que pretende el apoderado de la parte actora, como lo argumenta en el recurso de apelación, con base en el fallo del Tribunal Administrativo de Santander, es el reconocimiento de intereses que el municipio de Bucaramanga no hizo. Sin embargo, atendiendo al hecho de que la sentencia del 12 de diciembre de 2012 nada dispuso al respecto (ver fl. 36), no puede decirse que la omisión en el pago de los intereses estipulados en el estatuto tributario creó una situación jurídica nueva o modificó o extinguió una ya reconocida en la citada providencia, por lo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para este propósito toda vez que de llegarse a declarar la nulidad del acto acusado se estaría invadiendo la órbita de la cosa juzgada.

Si no fuera de esta manera, tal como lo ha sostenido esta corporación, “todo acto dictado en cumplimiento de una sentencia podría dar lugar a la iniciación de otro proceso contencioso administrativo, con lo cual se haría interminable la resolución del conflicto y desconocería la cosa juzgada(7), ya que la sentencia judicial, define una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad, de la cosa juzgada”(8).

c) Si lo que se pretende es perseguir el cumplimiento o ejecución total o parcial de la sentencia, es posible el cobro de la condena por vía del proceso ejecutivo de conformidad con lo estipulado en los artículos 104-6 de la Ley 1437, en concordancia con los artículos 152-7 o 155-7 ibídem, como sucedería en caso de considerarse que el pago de los intereses o los ajustes monetarios obran por ministerio de la ley(9).

En conclusión, como bien lo expuso el tribunal, la única opción aplicable al caso concreto es el rechazo de la demanda por ser el acto acusado un mero acto de ejecución, dejando en libertad a la parte actora para que acuda, en caso de considerarlo procedente, al medio de control ejecutivo para hacer valer los derechos que reclama.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto interlocutorio del 2 de mayo de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.»

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, radicación: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). Ver también sentencias del 15 de noviembre de 1996, expediente 7875, C.P. Consuelo Sarria Olcos, del 9 de agosto de 1991, expediente 5934, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, expediente 6314, C.P. Juan Alberto Polo.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, auto del 15 de abril de 2010, radicación 52001-23-31-000-2008-00014-01(1051-08).

(6) Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, radicación 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784); sentencia del 15 de noviembre de 1996, expediente 7875, C.P. Consuelo Sarria Olcos.

(7) Sentencia de 22 de agosto de 2002, M.P. Dr. Tarsicio Cáceres Toro, Actor: María Teresa Vallejo Obregón.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia del 27 de agosto de 2009, radicación 15001-23-31-000-1998-00341-01(2202-04).

(9) La Sala advierte que el asunto de los intereses no fue pedido ni discutido en el proceso judicial que culminó con la sentencia que es objeto de ejecución por el acto acusado.