Auto 2013-00298 de agosto 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.18001-23-33-000-2013-00298-01(AG)

Consejero ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Yolanda Cometa y otros

Demandado: Corpoamazonia y otros

Bogotá, D.C., doce de agosto de dos mil catorce.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 18 de diciembre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

1. En escrito presentado el 25 de octubre de 2013, los señores: Yolanda Cometa, Hernán Camilo Herrera Cometa, Rómulo Hernández Cardozo —quienes actúan en representación de un grupo determinable de víctimas— presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo y solicitaron que se declarara administrativamente responsable a la corporación para el desarrollo sostenible del sur de la Amazonía, Sociedad Emerald Energy PLC y Shandong Kerui Petroleum Equipment Co. Ltda., por la contaminación de los pozos y reservorios adyacentes a la quebrada la Nutria que causó la muerte de los animales que habitaban en esa zona.

Como fundamento de las pretensiones narraron los siguientes hechos:

-La Empresa Emeral Ergy PLC, por medio de el (sic) contratista Kerui Group, adelantó trabajos de perforación petrolera en la locación denominada “Anoncillo H8”, zona que colinda con la finca del señor Eliodoro Álvarez, en cercanías de la Vereda La Nutria en el Municipio de San Vicente del Caguán, departamento del Caquetá.

- En esa vereda habitan aproximadamente 120 personas que realizan actividades económicas, recreativas y educativas en lo corrido de la quebrada La Nutria.

- En el año 2011 Emerald Energy PLC trasladó material químico de características desconocidas al lugar denominado “Anoncillo H8” para realizar trabajos del resorte del objeto social de la empresa, que dado su estado de abandono al aire libre se deterioraron en sus empaques por la exposición al sol y al agua, se derramaron en la quebrada La Nutria y en consecuencia, los animales que consumieron de las fuentes hídricas en las que esta desemboca se enfermaron gravemente y otros murieron, trayendo pérdidas económicas a sus dueños.

- El 24 de octubre de 2011 la comunidad se reunió para comentar la situación y se conoció que en la represa donde desemboca esta quebrada también se hallaron los cuerpos sin vida de peces y babillas que la habitaban.

- Asimismo, denunciaron el hallazgo junto a la represa de productos químicos en estado sólido, y algunos empaques con las inscripciones en lenguaje ideográfico de tipo oriental y otros en idioma inglés, en estado de abandono o desecho, que consecuencia de la lluvia terminaron disueltos en la represa.

- Las personas afectadas acudieron a Corpoamazonía y expusieron la situación de mal manejo de los agentes contaminantes, por lo que esta entidad confirmó la denuncia de los afectados y luego de una investigación adelantada concluyó que se encontraron agentes contaminantes como: Cadmio, Plomo, Mercurio, Arsénico, Cobre, Cromo, Cobalto, Hierro, Selenio, Manganeso, Molibdemo, Antimonio, Bario, Plata, Talio Titanio, Estaño, Zinc, Cromo, Vanadio.

- Aducen que Corpoamazonia incumplió con su deber legal de velar por la protección del ambiente al permitir que la empresa dejara a la intemperie el material químico que causó la contaminación y asimismo por no adelantar la investigación respectiva.

- El 19 de agosto de 2012 la empresa se comprometió a reparar los daños ocasionados siempre que la comunidad levantara el paro que se encontraban adelantando. En consecuencia, los habitantes de la vereda levantaron el paro y no recibieron las indemnizaciones a que había lugar.

2. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto del 19 de diciembre de 2013, rechazó la demanda por las siguientes razones:

“(...) De los anteriores documentos, aportados con la demanda, se observa que aunque los actores y miembros del grupo afectado solo se reunieron hasta el 24 de octubre de 2011 para tratar el problema que los venía aquejando, es evidente que el daño cuya indemnización se pretende a través de la presenta acción se causó meses atrás y dichos daños fueron conocidos en su debida oportunidad por estos, pues algunos debieron devolver el ganado que tenían en arrendamiento a sus propietarios, durante los meses de agosto y septiembre de 2011, precisamente porque a causa de dicha contaminación el ganado se les estaba muriendo.

El hecho de que solo a partir del 24 de octubre de 2011 los actores y algunos miembros del grupo afectado hayan decidido adoptar medidas al respecto, no permite tomar esta fecha como referencia para contabilizar el término de caducidad, pues la norma es clara en señalar que la caducidad se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que se causó el daño”.

3. Inconforme con la decisión, en escrito presentado el 16 de enero de 2014, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión con fundamento en que no había operado el fenómeno de la caducidad de la acción por cuanto se trata de un daño continuado del que se supo su causa u origen el 30 de octubre de 2011, cuando Corpoamazonía certificó que en la capela Anoncillo H8 había material químico que por omisión de la empresa demandada y falta de su propio control se estaba derramando al nacimiento de la fuente hídrica de la quebrada “La Nutria” que abastece la zona.

4. En proveído del 20 de enero de 2014, el Tribunal Administrativo del Caquetá concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante.

II. Consideraciones

1. Cuestión Previa. El artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala el trámite del recurso de apelación contra autos, y en su numeral 3º precisa que: “una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano”. De manera que, la nueva disposición, a diferencia del derogado Código Contencioso Administrativo, suprimió el trámite del recurso de apelación contra autos y la admisión de este por el superior, lo que permite al ad quem resolver el recurso sin necesidad de agotar algún trámite previo.

2. La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto de conformidad con las normas de la Ley 472 de 1998 y el numeral 1º del artículo 243 del CPACA.

3. La caducidad es la sanción consagrada en la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal, frente a las situaciones particulares consagradas en la norma que determina ese lapso, es decir, se establece una oportunidad, para que en uso de ella, se promuevan litigios, so pena de fenecer la misma y con ella la posibilidad de tramitar una demanda judicial y llevarla a buen término. Asimismo, se fundamenta en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente, tornándose en ininterrumpidas. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del estado, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.

Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga(1) a los asociados del conglomerado social para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la demanda se instauró con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, conviene resolver la tensión normativa que se suscita entre el artículo 46 de la ley 472 de 1998 y el artículo 164 numeral 2 literal h) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues estas disposiciones consagran la regla de caducidad de la acción de grupo que bajo el nuevo código se denomina medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.

El artículo 47 de la ley 472 de 1998 consagra:

“ART. 47.—Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo”.

Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala:

“ART. 164.—Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

(...)

2. en los siguientes términos, son pena de que opere la caducidad:

h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentar dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo”.

Conforme a lo anterior, el problema radica en que ambas disposiciones señalan un término de caducidad diferente, pues en la norma de la ley 472 de 1998, indica que es de dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la vulneración. La nueva codificación establece dos términos diferentes a saber: una genérica de 2 años, y la relativa a las pretensiones de nulidad cuyo término es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

No obstante, se tiene que el artículo 145 del CPACA que regula el medio de control, señaló que este se ejercería siguiendo los parámetros establecidos en la norma especial que regula la materia, esto es, la ley 472 de 1998.

Siendo este el panorama de la controversia, esta corporación resolvió sobre el particular(2):

“3. De modo que, respecto a los efectos de la ley en el tiempo contenidos en las leyes 57(3) y 153 de 1887(4), es posible arribar a las siguientes conclusiones: i) la ley 1437 de 2011, es una norma ordinaria general posterior que modificó una ley ordinaria especial previa en los temas enunciados; en otros términos, el CPACA subrogó o modificó tácitamente la pretensión, la caducidad y la competencia, aspectos que ahora estarán regulados en esta codificación, circunstancia por la que los restantes aspectos relacionados con este tipo de procesos permanecen desarrollados en la normativa especial, es decir, la ley 472 de 1998.

4. En esa línea de pensamiento, resulta evidente que la otrora llamada “acción de grupo”, quedó modificada en cuanto se refiere a la materia contencioso administrativa por la pretensión de grupo, la cual se deberá ejercer en los términos fijados en la ley 1437 de 2011, según la competencia y el plazo de caducidad allí contenidos. A contrario sensu, los demás temas continúan bajo el imperio de la ley especial —472 de 1998— que regula las pretensiones populares y de grupo”.

Así las cosas, en orden a imprimirle efecto útil a la norma(5) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe entenderse que estas son aplicables y prevalecen respecto de las normas contenidas en la Ley 472 de 1998, y ello permite colegir que el término de caducidad y la competencia fueron modificados por la nueva disposición. Los demás aspectos se siguen regulando por aquella.

3. En el caso concreto se tiene que el tribunal rechazó la demanda porque a su juicio se configuró el fenómeno de la caducidad comoquiera que se tuvo conocimiento del daño durante los meses de agosto y septiembre de 2011, y la demanda se presentó el 24 de octubre de 2013, esto es, de manera extemporánea.

Por su parte, el demandante sustentó que la caducidad no debió contarse desde el primer acontecimiento aislado de muerte de animales porque para ese momento no se tenía conocimiento de la causa del daño, sino que debió computarse desde el pronunciamiento de Corpoamazonía, donde se precisa que la consecuencia de las muerte de los animales fue el derramamiento de químicos en la quebrada la Nutria.

Ahora bien, al igual que la anterior norma sobre caducidad del medio de control ejercido, la nueva codificación mantiene la fecha en que se causó el daño como supuesto a partir del cual iniciar el cómputo. No obstante, eliminó “la cesación de la acción vulnerante” que consagraba la antigua norma como el segundo punto de partida del cómputo de caducidad.

Con relación a la identificación del momento a partir del cual se configura el daño para contabilizar la oportunidad de demandar, esta corporación sostuvo(6):

“(...) La identificación de la época en que se configura el daño, ha sido un tema problemático, toda vez que no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos, cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se extienden y se prolongan en el tiempo. En relación con los últimos, vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera, se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños(7).

En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquél que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce. A título de ejemplo puede citarse la muerte que se le causa a un ser humano, con ocasión de un comportamiento administrativo.

“En este tipo de daño, vale la pena observar que, sus víctimas pueden constatar su existencia desde el momento mismo en que este ocurre, como por ejemplo cuando estaban presentes en la muerte de su ser querido; pero también puede acontecer, que ellas se den cuenta de este, luego de transcurrido algún tiempo, como cuando los familiares encuentran muerto a su ser querido, luego de una larga agonía en que se pensaba que este estaba tan solo desaparecido; en esta segunda hipótesis, resultaría impropio contabilizar el término de la caducidad desde el momento en que se causó el daño (la muerte en el ejemplo traído), toda vez que las víctimas no sabían de ello, y más bien, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación, debe hacerse desde el momento en que se tuvo conocimiento del mismo(8).

“En lo que respecta, al (2) daño continuado o de tracto sucesivo, se entiende por él, aquél que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente. Se insiste, la prolongación en el tiempo no se predica de los efectos de este o si se quiere de los perjuicios causados, sino del daño como tal. La doctrina lo ejemplifica comúnmente en relación con conductas omisivas(9).

“Resulta importante también distinguir en este tipo de daño, su prolongación en el tiempo, de la prolongación en el tiempo de la conducta que lo produce; toda vez que, lo que resulta importante establecer, para efectos de su configuración, es lo primero. Ejemplo de daño continuado, se insiste, es la contaminación a un río, con ocasión de una fuga de sustancias contaminantes, mientras que como ejemplo de la prolongación de la conducta que produce el daño, puede señalarse el caso de la agresión física a una persona que se extiende durante varios días. En el primer ejemplo es el daño como tal (la contaminación) el que se prolonga en el tiempo; en el segundo, el daño estaría constituido por las lesiones personales producidas por una conducta que se extendió en el tiempo.

“Adicional a lo anterior, debe señalarse que la importancia para la consideración de esta tipología de daño, se observa principalmente, con ocasión de la contabilidad del término de caducidad. En efecto, al igual que en la categoría de daño anterior, también aquí lo que importa, es la noticia que se tenga del mismo, y no su efectiva ocurrencia; de nada sirve verificar si un daño se extiende en el tiempo si las víctimas no conocen la existencia del mismo. Solo que en este caso, aunque las víctimas hayan tenido conocimiento de la existencia del daño antes de que este haya dejado de producirse, el término de caducidad, en atención a su esencia, se contabilizará desde el momento en que cesó su prolongación en el tiempo.

“Para hacer más gráfico lo anterior y retomando el ejemplo traído, se diría entonces que, en el caso de la contaminación de un río, con ocasión de una fuga de sustancias contaminantes, el término de caducidad se contaría desde el momento en que el daño continuado (la contaminación) deja de producirse, a menos que se tenga noticia de este, tiempo después de su cesación, caso en el cual, el término de caducidad se contará a partir del momento en que se tuvo noticia del mismo. Si en cambio, esta noticia se tuvo antes de la cesación del daño, este aspecto no interesa para efectos del término de la caducidad, ya que este solo comenzará a contar, como se dijo, a partir del momento en que el daño (continuado) se extinga (...)”.

Así las cosas, se tiene que para el cómputo del término de caducidad en el medio de control de la pretensión de reparación de perjuicios causados a un grupo se contabiliza desde el momento en que se tuvo conocimiento del daño y no del hecho, omisión u operación administrativa.

No obstante, en el caso objeto de estudio como lo que alegan los demandantes es un daño continuado o de carácter sucesivo, lo que cobra relevancia es la noticia del mismo, por ello, no deben tenerse en cuenta el momento de cada una de las muertes de los animales, entendidas como un acontecimiento aislado, sino que, por el contrario fue un daño que se prolongó en el tiempo y que ocasionó una pluralidad de perjuicios en el tiempo. En efecto, en la demanda se señala que hasta el 19 de agosto de agosto de 2012 seguía ocurriendo la contaminación de la quebrada La Nutria y hasta el presente se desconoce si esta ha cesado. Por tanto, se revocará la decisión del tribunal en atención a que el daño se prolongó por un lapso en el que se causaron los daños alegados por las partes.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

1. Revócase el auto del 18 de diciembre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, y en su lugar, admítase la demanda.

2. Notifíquese personalmente a la parte demandada del contenido de esta providencia, y de conformidad con las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

3. Notifíquese por estado a la parte demandante el contenido de esta providencia.

4. Notifíquese personalmente al Ministerio Público y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, y remítasele, a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, sus anexos y del auto admisorio.

5. Señálese como gastos ordinarios del proceso la suma de ciento cincuenta mil pesos m/cte. ($150.000), que la parte actora deberá consignar a órdenes del Tribunal Administrativo del Caquetá en la cuenta respectiva, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia.

6. Córrase traslado de la demanda, por el término de treinta (30) días, de conformidad con lo consagrado en el artículo 172 del CPACA.

7. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente—Olga Mélida Valle de De La Hoz, con aclaración de voto—Jaime Orlando Santofimio Gamboa, con aclaración de voto.

(1) “(...) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales”. Devis Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, Pág. 44.

(2) Auto del 31 de enero de 2013. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Subsección C. C.P.: Enrique Gil Botero. Exp: 2012-34

(3) Artículo 45.—Que subrogó el artículo 10 del Código Civil.— (...) 1. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”.

(4) ART. 2º—La ley posterior prevalecerá sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.

“ART. 3º—Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-145-95 de marzo 23 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, actor: Jaime Orlando Santofimio y otros. En esta providencia la Corte se refirió sobre el principio del efecto útil en los siguientes términos: “Conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta”.

(6) Sentencia del 18 de octubre de 2007. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P.: Enrique Gil Botero. Exp: AG2001-00029.

(7) En este último caso, el daño se constata con la contaminación; lo que se proyecta en el tiempo, son los perjuicios que sufren los pobladores cercanos al sitio contaminado. Sobre la diferencia entre daño y perjuicio, en un sentido general, Juan Carlos Henao señala: “En esencia dos consecuencias (de la diferencia entre daño y perjuicio) merecen entonces ser tenidas en cuenta desde la perspectiva que aquí interesa. “La primera (...) permite concluir que el patrimonio individual, es el que sufre el perjuicio proveniente del daño. El patrimonio no sufre daño sino perjuicio causado por aquel. Lo anterior es de utilidad en la medida en que se plantea con claridad una relación de causalidad entre el daño —como hecho, como atentado material sobre una cosa, como lesión— y el perjuicio —menoscabo patrimonial que resulta del daño, consecuencia del daño sobre la víctima—, lo cual permite sentar la siguiente regla: se indemniza solo el perjuicio que proviene del daño”. (...) “La segunda consecuencia, (...) consiste en afirmar que existen perjuicios que no necesariamente se causan al patrimonio de quien reclama indemnización. Desde este punto de vista se afronta uno de los problemas importantes de la materia, cual es el de la legitimación para obrar. La distinción así concebida permite dar un “giro” a la responsabilidad civil, no tanto por su concepción que viene desde el derecho romano, como por su práctica. Estudiados así los conceptos se observa que la distinción tiene importancia cuando se trata de explicar que la posibilidad de obtener indemnizaciones no radica solo en cabeza del propietario (...), sino también del ser humano como titular de derechos colectivos. La acción de responsabilidad civil, bajo esta óptica, no estará entonces exclusivamente permitida a un ser humano concebido de manera egocéntrica sino también a un ser humano socializado. Se trata de resaltar, dentro de la responsabilidad civil, el tema de las acciones populares, del título de ciudadano legitimado en la causa para actuar en un proceso, de los intereses colectivos o, para traer otro ejemplo, de la función de las ONG”. Cit. p.p. 78 y 79.

(8) Ricardo de Ángel Yagüez al respecto señala: “El plazo (de la caducidad) añade el artículo 1968 (del Código Civil español), se computa “desde que lo supo el agraviado”. Debe entenderse: Desde que la víctima conoció la existencia del daño y estuvo en condiciones de ejercitar la acción”. Tratado de Responsabilidad Civil. Madrid, Civitas y Universidad de Deusto, 1993. p. 943. Esta Sección de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en múltiples oportunidades, ha señalado la importancia en muchos casos, de identificar, antes que el momento en que el daño se causó, el momento en que se tuvo noticia del mismo; a título de ejemplo se puede referir el siguiente pronunciamiento: Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 10 de noviembre de 2000. Expediente 18805. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Y en época más reciente: Auto de 19 de julio de 2007. Expediente 31.135. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero.

(9) El ya citado autor Ricardo de Ángel Yagüez distingue los daños duraderos de los continuados, entendiendo por los primeros, no en estricto sentido “daños” sino efectos de estos que se extienden en el tiempo, mientras que refiere a los segundos como los ocurridos con ocasión de una “conducta normalmente omisiva – que comienza y permanece, produciendo daños continuados a lo largo de toda su duración” como se observa, en esta conceptualización de daño, se confunde a este entendido como circunstancia material, con la conducta que lo produce, aspectos estos diferenciados, como se dijo, por el derecho positivo colombiano, con ocasión de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998.