Auto 2013-00300 de diciembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-37-000-2013-00300-01 [20273]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Santiago Hernández

Ref.: Apelación auto que rechaza la demanda

Bogotá, D.C., cuatro de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Para resolver se considera

En este caso, la discusión planteada se concreta en determinar si la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó en tiempo, teniendo en cuenta que durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2012 las actividades de los juzgados y tribunales se suspendieron por el paro judicial convocado por Asonal. Se abordarán varios puntos: (i) Regla de competencia aplicable cuando el acto demandado es sancionatorio, (ii) Caducidad de la acción en el caso concreto. Paralización del aparato judicial y (iii) Resolución del caso concreto. Principios de buena fe y acceso a la administración de justicia.

(i) Regla de competencia aplicable cuando el acto demandado es sancionatorio.

En el sub examine se observa del expediente que los actos cuya nulidad se solicita son: (i) la Resolución 322412011000461 de 21 de junio de 2011 que impuso al demandante sanción por no suministrar información exógena correspondiente al año gravable 2008, por un monto de $173.933.000 y (ii) la Resolución 900.163 de 12 de julio de 2012, confirmatoria de la primera. Los actos los expidieron la división de gestión de liquidación y la dirección de gestión jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respectivamente.

En primer lugar, se precisa que cuando el acto administrativo demandado es sancionatorio, aunque tenga naturaleza tributaria, la regla de competencia es la general, es decir la del numeral 3º de los artículos 152 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que prevén:

“ART. 152.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(...).

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación.

(...).

“ART. 155.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(...).

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(...)”.

En casos como el presente, en principio, podría entenderse que por tratarse de una sanción de carácter tributario la norma de competencia debería ser la del numeral 4º de los referidos artículos(8); sin embargo, como el acto administrativo no está determinando el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, corresponderá conocer —en primera instancia— a los tribunales administrativos cuando la cuantía discutida exceda de 300 salarios mínimos mensuales vigentes y a los juzgados administrativos si es inferior a ese valor.

Significa que cuando se pretenda discutir actos administrativos que impongan sanciones tributarias la regla de competencia, para efectos de determinar la autoridad judicial que debe conocer, es la del numeral 3º de los artículos 152 y 155 del CPACA(9).

En el caso en estudio se discute una sanción de $173.933.000, valor que constituye la cuantía del proceso y que es superior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año de presentación de la demanda(10). Por consiguiente, los competentes para conocer en primera instancia del asunto son los tribunales administrativos, específicamente el de Cundinamarca, porque los actos se expidieron en Bogotá(11).

(ii) Caducidad de la acción en el caso concreto. Paralización del aparato judicial.

Uno de los requisitos de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es presentar oportunamente la demanda. Según lo previsto en el artículo 164 [d] del CPACA, la demanda debe ejercitarse dentro de los cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo, según el caso.

En el sub lite el acto que puso fin al procedimiento administrativo, esto es, la Resolución 900.163 de 2012 se notificó personalmente al contribuyente el 26 de julio de 2012, según se observa del sello de notificación que obra a folio 54 vto. del expediente. Desde ese momento el señor Santiago Hernández, tal como lo informa en la demanda(12), conoció el contenido de la referida resolución, que confirmó el acto que le impuso sanción, lo que significa que debió acudir ante esta jurisdicción a más tardar el 27 de noviembre de 2012.

La demanda se presentó el 29 de noviembre de 2012, es decir, después de vencidos los cuatro (4) meses que exige el artículo164 [d] del CPACA.

A primera vista podría decirse que, en efecto, tal como lo consideró el a quo, operó la caducidad de la acción. Sin embargo, debe analizarse en este caso, en particular, un evento extraordinario que impidió a los usuarios el acceso a los despachos judiciales para presentar demandas, recursos y demás actos procesales necesarios para poner en funcionamiento el aparato judicial. Tal evento fue el cese de actividades convocado por Asonal que se presentó en todos los tribunales y juzgados del país durante los meses de octubre a diciembre de 2012.

La suspensión de la actividad judicial para el caso de los tribunales fue menor a la de los juzgados, según se observa de las siguientes certificaciones, que obran en el expediente:

1. La Secretaría de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca certificó(13):

“Que no corrieron términos judiciales durante los días 22 de octubre al 23 de noviembre de 2012, por el cese de actividades de la rama judicial”.

2. La secretaría del Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá hizo constar que(14):

“En razón al cese de actividades de la rama judicial los términos secretariales del despacho se suspendieron el 10 de octubre de 2012.

El 10 de diciembre de 2012, el despacho reasumió la atención al público en las instalaciones del edificio Casur.

Los términos suspendidos se reiniciaron el 11 de diciembre de 2012, como se informó al público, mediante publicación del día anterior, en la ventanilla del juzgado.

Durante el cese de actividades de la rama judicial, el juzgado no suspendió términos para acciones de tutela y habeas corpus.

(...)”.

3. La coordinadora de la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Bogotá certificó(15):

“Que la oficina de apoyo para los juzgados administrativos durante el cese de actividades convocado por Asonal en el año 2012, fue bloqueada al público a partir del día 11 de octubre de manera intermitente hasta el día 6 de diciembre de la misma anualidad.

Que la oficina de apoyo es una dependencia adscrita a la dirección ejecutiva seccional Bogotá-Cundinamarca, y por su carácter administrativo no participa de ningún tipo de cese, y por el contrario continua con sus labores de recepción de correspondencia y reparto demandas (sic) (...)”.

De las anteriores certificaciones se concluye, entonces, que los tribunales de Cundinamarca y de Bogotá estuvieron cerrados del 22 de octubre al 23 de noviembre de 2012. Por su parte, los juzgados en la ciudad de Bogotá estuvieron cerrados al público desde el 10 de octubre hasta el 7 de diciembre de 2012.

En sucesos como el ocurrido, en los que los despachos judiciales estén cerrados, el conteo de los términos debe hacerse de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 62 del Régimen Político Municipal [L. 4/1913] y el 121 del Código de Procedimiento Civil(16), así:

Régimen Político Municipal:

“ART. 62.—En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.

Código de Procedimiento Civil:

“ART. 121.—En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho” (resaltado fuera del texto).

Conforme con las normas transcritas, durante el periodo que estuvieron cerrados los tribunales y los juzgados no corrieron los términos legales, es decir que cualquier plazo que estuviera corriendo se interrumpió y el que hubiera vencido —en los días en que los despachos judiciales estuvieron cesantes— se extiende al primer día hábil en que se reanudaron las labores, esto es el 26 de noviembre de 2012 para los tribunales y el 10 de diciembre del mismo año para los juzgados.

Para el caso que ocupa la atención de la Sala, se observa que el 27 de noviembre de 2012, día en que se venció la oportunidad que tenía el demandante para presentar la demanda, los juzgados administrativos se encontraban cerrados, razón por la cual, según sostiene el apoderado del señor Hernández, no pudo hacerse en esa fecha.

Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia objeto de apelación, advirtió que “para el día en que vencía el término para su presentación [refiriéndose a la demanda], esto es, el 27 de noviembre de 2012, la secretaría de la Sección estaba prestando servicio al público de forma normal”.

Frente al argumento que expuso el a quo para rechazar la demanda por extemporánea, el apoderado del actor, en el escrito de apelación, consideró que como los despachos judiciales estuvieron cerrados desde el 11 de octubre hasta el 9 de diciembre de 2012, el término para presentar la demanda se prorrogó hasta el 10 de diciembre siguiente. A continuación, explicó que “en medio del caos que se presentó en las instalaciones de los juzgados administrativos de Bogotá, la demanda de nulidad se presentó ante la oficina de apoyo el 29 de noviembre, fecha en la cual los funcionarios que obstruían el paso hacia los despachos permitieron el acceso a las instalaciones en medio del paro judicial”.

Teniendo en cuenta las anteriores razones, el apoderado del demandante considera que la demanda se interpuso en tiempo.

Corresponde entonces determinar si le asiste razón al demandante o si, por el contrario, como el competente para conocer —en razón de la cuantía— es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la demanda debió interponerse ante esa corporación que, para la fecha en la que se cumplió el término de caducidad, ya estaba abierta al público.

(iii) Resolución del caso concreto. Principios de buena fe y acceso a la administración de justicia.

Se anticipa la Sala a decir que prosperará el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor, por las siguientes razones:

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la buena fe es un principio constitucional que debe considerarse en todas las actuaciones o gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas [art. 83, C.P.]. Asimismo el Estado debe garantizar a todas las personas el acceso a la administración de justicia; en desarrollo de este principio los funcionarios judiciales deben, en lo posible, eliminar los obstáculos que impidan a los usuarios acudir a los distintos despachos judiciales para pedir la protección de sus derechos.

Para el caso en particular, la Sala debe acudir al escrito de demanda en el que se observa, desde el principio, que está dirigido a los jueces administrativos del Circuito de Bogotá - oficina reparto. Igualmente se resaltan varios apartes:

IV. Presupuestos procesales

(...).

5º. Estoy dentro del término de cuatro (4) meses, contados desde la notificación personal del acto administrativo que agotó la vía gubernativa [...], la cual se produjo el día 26 de julio de 2012, razón por la cual el término de caducidad para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho según los términos del literal d) del artículo 164 del CPACA, Ley 1437 de 2011, vence el 26 de noviembre de 2012.

6º. Los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá son competentes en primera instancia, ya que:

a) Los actos administrativos demandados fueron expedidos en Bogotá.

b) Los actos administrativos impusieron una sanción por no presentar una información de carácter tributario.

c) La suma discutida es una sanción, la cual estimo en $173.933.000, sin actualización inflacionaria.

d)Conforme con el numeral 3º del artículo 155 del CPACA, Ley 1437 de 2011, ‘los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...) 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(...)”.

Se colige de lo transcrito que el apoderado del señor Santiago Hernández sabía cuándo se vencía el plazo para instaurar la demanda(17) y además tenía el pleno convencimiento de que, en razón de la cuantía del proceso, los jueces administrativos eran los competentes para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió.

En ese entendido procuró de manera diligente presentar la demanda en la oficina de apoyo para que fuera repartida a un juzgado administrativo, pero no fue posible porque los juzgados administrativos estuvieron cerrados los días previos e incluso los posteriores al vencimiento del término de caducidad [nov. 27/2012]. Para los juzgados administrativos el cese de actividades transcurrió entre el 10 de octubre y el 7 de diciembre de 2012.

Como es de público conocimiento y constató la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Bogotá, el acceso al edificio en el que está ubicada dicha oficina estuvo bloqueado en forma intermitente desde el 11 de octubre hasta el 6 de diciembre de 2012, lo que impidió que los usuarios del sistema judicial pudieran ingresar a radicar las demandas.

Sin embargo, el apoderado del señor Hernández aseguró que el 29 de noviembre de 2012 logró entrar a la oficina de apoyo para presentar la demanda porque ese día los dirigentes de las organizaciones sindicales que apoyaban el paro permitieron el ingreso.

En efecto, en la primera página de la demanda, se observa el sello de recibido de esa fecha de la oficina de apoyo; sin embargo, para la Sala es claro que aún continuaba el cese de actividades en los juzgados, las cuales se reanudaron el 10 de diciembre de 2012, día en el que comenzaron a contarse los términos que estaban suspendidos.

Una vez se restablecieron los términos, el mismo día, esto es el 10 de diciembre de 2012, el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá, al que se repartió el asunto, mediante providencia, resolvió no avocar conocimiento y remitirlo por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El apoderado del demandante interpuso recurso de reposición al considerar que la norma de competencia que aplica es la contenida en el numeral 3º del artículo 155 del CPACA y no el 4º, como lo indicó el juzgado, porque en este caso se discute una sanción y su cuantía [$173.933.000] no supera los 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes. En consecuencia, la competencia radicaba en el juzgado y no en el tribunal.

El juzgado, en auto de 11 de febrero de 2013, reconoció que le asistía razón al recurrente en cuanto a la regla de competencia que debía aplicarse, sin embargo, advirtió que como la cuantía de los actos acusados es de $173.933.000, es decir, superior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2012, no correspondía a ese juzgado conocer en primera instancia. Por esa razón no repuso la decisión y remitió el expediente al tribunal que al hacer el conteo de términos consideró que la demanda se presentó fuera de tiempo.

Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el apoderado del actor creía que el asunto no superaba los 300 salarios mínimos legales vigentes y en ese entendido tenía el total convencimiento de que los competentes para conocer del proceso eran los jueces administrativos y, por esa razón su intención siempre fue interponerla ante esa autoridad. De esa convicción no puede derivarse ninguna mala intención, por el contrario el apoderado del señor Santiago Hernández actuó de buena fe y de manera diligente, pues estuvo pendiente de que le permitieran el ingreso a la oficina de apoyo de los juzgados administrativos, de forma tal que pudiera presentar la demanda en tiempo.

Si bien es cierto que se cometió un error al calcular el valor equivalente a 300 salarios mínimos legales vigentes para el año 2012 y en ese entendido el apoderado del demandante creyó que la cuantía de la demanda era inferior a ese valor, este error no puede traer como consecuencia la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que si la situación extraordinaria de paro no hubiera existido la demanda habría sido interpuesta en tiempo ante los juzgados administrativo que, al advertir que no eran competentes, la habrían remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Empero, como se presentó el paro, circunstancia extraordinaria que en los juzgados de Bogotá se extendió hasta el 10 de diciembre de 2012, en el sub lite, en el contexto de los hechos narrados, la demanda debe tenerse presentada en tiempo.

En consecuencia, la Sala revocará la providencia apelada y, en su lugar, ordenará que se provea sobre la admisión, previa la verificación de los demás requisitos de procedencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto de 22 de mayo de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección A, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar ese tribunal deberá:

PROVEER sobre la admisión de la demanda promovida por el señor Santiago Hernández, previo a la verificación de los demás requisitos de procedibilidad.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(8) “ART. 152.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...) 4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes (...)”.

“ART. 155.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...) 4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes (...)”.

(9) En este mismo sentido, ver auto de 10 de octubre de 2013, Exp. 2013-000290-01 [20246], actor: Sebastián Felipe Hernández Pinzón, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(10) La demanda se presentó en el 2012, año en el que el salario mínimo, mensual, legal, vigente estaba en $566.700 y 300 SMLMV equivalían a $170.010.000.

(11) En razón del territorio. Art. 156 [2] CPACA.

(12) Fl. 18.

(13) Fl. 70.

(14) Fl. 104.

(15) Fl. 105.

(16) Art. 118 del Código General del Proceso [L. 1564/12].

(17) El apoderado de la parte demandante indica que es el 26 de noviembre de 2012, pero la fecha en que realmente venció el término de caducidad fue el 27 de noviembre de 2012, tal como se explicó en párrafos precedentes.