Auto 2013-00343 de noviembre 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Radicación: 27001-23-33-000-2013-00343-01 (50648)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Sociedad Representaciones Amanecer Ltda.

Demandado: Satena

Proceso: Controversias contractuales - Ley 1437

Bogotá, D.C., trece de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia(14).

De conformidad con lo previsto en los artículos 125 y 150 del CPACA, corresponde a esta Corporación y Sala conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 243.1 ibídem.

2. El derecho de acceso a la justicia.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece requisitos que las demandas deben observar para que se proceda a su admisión, relacionados con el cumplimiento de los presupuestos encaminados a que la litis pueda resolverse de fondo, en el marco de las garantías procesales de las partes y de los terceros, sin afectar en todo caso el derecho de acceso a la justicia de quienes presentan a los jueces los litigios para obtener una solución.

Ahora bien, respecto del derecho fundamental en mención, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado:

“(…) habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala De Otto(15)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2 LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.

Garantía fundamental que también es reconocida ampliamente por múltiples instrumentos internacionales. Así el artículo 8º numeral 1º y en el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, según la interpretación que se ha hecho por la Comisión Interamericana, reconoce el derecho al acceso a la justicia, como implícito en el derecho a ser oído, dentro de las garantías judiciales y como base de protección de los derechos humanos(16) (se resalta).

A su turno, el artículo 8º de la Declaración Universal de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, señala que “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley” (resalta la Sala).

Por su parte, el numeral 1º del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas, aprobado mediante la Ley 74 de 1968, prevé que “Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil” (resaltado fuera de texto original).

Por último, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, aprobada en nuestro país por la Ley 16 de 1972, establece:

“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen:

a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso.

b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (se resalta).

Con esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el este derecho no se materializa con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo(17). Y por lo mismo no ha dudado en reconocerle su carácter de derecho fundamental(18), a partir de lo dispuesto por el preámbulo y los artículos 2º, 29, 228 y 229 de la Constitución Política”(19).

2.1. Caducidad de la acción.

Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de las acciones judiciales que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo fijado por la ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.

Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad de los diversos medios de control, concretamente sobre el de controversias contractuales, preceptúa —se resalta—:

“(…).

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa;

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;

v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que lo disponga”.

Siendo así, en orden a que se declare el incumplimiento, para el efecto del acuerdo para la intermediación en la expedición de contratos de transporte aéreo de pasajeros, exceso de equipajes, carga y en la coordinación de contratación de vuelos especiales y adicionales que requiere de liquidación, es menester tener en cuenta si esta se logró de mutuo acuerdo o si la administración procedió unilateralmente.

Al respecto, esta Corporación ha señalado:

“Inicialmente el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga…”(20).

Por su parte el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en la redacción que tenía antes del 8 de julio de 1998(21), señalaba en su inciso 7º que la caducidad de las acciones “relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.

De lo anterior se dedujo por ese entonces que el término de dos (2) años para la caducidad de las acciones derivadas de los contratos que requirieran de liquidación empezaba a correr a partir del momento en que la liquidación se realizara o, si ella no se hubiere hecho, a partir de la conclusión del término que tenía la Administración para hacerlo unilateralmente.

Así lo dijo esta Corporación en auto de 8 de junio de 1995(22) en el que se expresó:

“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración”.

Posteriormente esta misma Corporación en providencia del 22 de junio de 2000(23) rememoró las posiciones que ella había asumido en punto del plazo que tenía la Administración para liquidar unilateralmente un contrato:

“En sentencia dictada en el proceso 5.334, proferida el día 11 de diciembre de 1989, la Sala expresó, haciendo referencia a otros fallos, que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, la Administración debe liquidarlo unilateralmente; que si bien la ley no fija plazos para efectuarla de mutuo acuerdo, encuentra que el “término plausible” debe ser el de cuatro meses contados a partir de aquella terminación.

En cuanto a la liquidación unilateral dicha sentencia expresó que si no se logra acuerdo entre los contratantes, después de vencidos los cuatro meses, la Administración debía liquidar unilateralmente el contrato dentro de los dos meses siguientes; se afirmó que:

“Para efecto de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo (Sent. ene. 29/88, exp. 3615. Actor Darío Vargas). A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (D.L. 2304/89, arts. 1º y 7º) y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta” (Sent. nov. 9/89, exps. 3265 y 3461. Actor: Consorcio CIMELEC LTDA.-ICOL LTDA.). Resaltado por fuera del texto original”.

Así que en conclusión, de acuerdo con lo citado y transcrito, se tiene que desde antes de la vigencia del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya tenía establecido que los contratos que requirieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro (4) meses que seguían a su terminación y que si ésta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior.

Este criterio jurisprudencial fue el que finalmente se convirtió en disposición legal al consagrar, de un lado, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que los contratos debían liquidarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación y al prever, de otro lado, el artículo 44 de la Ley 446 de 1198 que si la administración no lo liquidaba dentro de los dos (2) meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para ello, el interesado podía acudir para ese efecto ante la jurisdicción dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.

Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la época en que se terminaron los contratos que han dado lugar a este proceso, esto es el 31 de enero de 1998, el 31 de diciembre de 1999 y el 30 de enero de 2000, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que ya era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la Administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes, plazo este que inicialmente había sido elaborado jurisprudencialmente pero que luego se convirtió en legal en razón de lo preceptuado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley preveía en aquel entonces y prevé ahora como término de caducidad.

(…).

5. En este asunto la parte demandante pide el reconocimiento y pago de unos servicios prestados en ejecución de los contratos 393 de 1997, 057 de 1999, 269 de 1999 y de un pretendido contrato verbal celebrado después del mes de enero de 2000.

Los contratos 393, 057 y 269, como ya se ha dicho reiteradamente, se terminaron respectivamente el 31 de enero de 1998, el 31 de diciembre de 1999 y el 30 de enero de 2000.

En lo que atañe al contrato 393 de 1997, el término de cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo empezó a correr a partir del 31 de enero de 1998 y, como quiera que así no se hizo, seguidamente empezó a transcurrir el de dos (2) meses para que la Administración lo liquidara unilateralmente.

Ahora, no habiéndose liquidado tampoco de manera unilateral, el término de caducidad de dos años comenzó a contarse a partir del vencimiento del que se tenía para la liquidación unilateral.

Con otras palabras, habiendo terminado el contrato el 31 de enero de 1998, los cuatro (4) meses que siguen vencieron el 31 de mayo de 1998, los dos (2) meses subsiguientes culminaron el 31 de julio de 1998, y la caducidad de dos (2) años se consolidó el 31 de julio de 2000.

Como la demanda se presentó el 14 de junio de 2001(24) es evidente que la caducidad ya había operado respecto de las pretensiones derivadas de este contrato”(25) (resaltado fuera de texto).

Conforme a la jurisprudencia antes transcrita es claro que, a la luz del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en los contratos que requieren liquidación, la administración cuenta con dos meses para liquidar unilateralmente, una vez vencidos los cuatro meses siguientes a la terminación, establecidos para que se proceda de común acuerdo y el término para acudir a la administración de justicia fenece a los dos años siguientes, contados a partir del vencimiento de los términos antes señalados. Término que, como lo dispone el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se contabiliza de igual manera, como quedó antes transcrito.

3. El caso concreto.

Para resolver, sobre la impugnación del auto que rechaza la demanda por caducidad, primeramente, es menester tener en cuenta que, en el asunto de la referencia, la parte actora pretende que la empresa comercial del Estado SATENA le indemnice los daños causados por el incumplimiento de los contratos suscritos entre el 10 de diciembre de 1999 y el 28 de febrero de 2011; que la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2013 y que los contratos no se han liquidado.

Para mejor comprensión los contratos, la fecha de terminación, los plazos para liquidar y demandar se pueden observar en el cuadro siguiente:

ContratoTerminaciónPlazo para liquidar de común acuerdoPlazo para liquidación unilateralVencimiento plazo para demandar
011 de 199901-04-200101-08-200101-10-200102-10-2003
014 de 200130-04-200230-08-200230-10-200231-10-2004
013 de 200231-03-200331-07-200330-09-200301-12-2005
012 de 200431-07-200530-11-200530-01-200602-02-2008
014 de 200531-07-200630-11-200631-01-200702-02-2009
019 de 200631-07-200730-11-200731-01-200802-02-2010
021 de 200731-07-200830-11-200831-01-200902-02-2011
016 de 200815-09-200915-01-201015-03-201016-03-2012
037 de 200931-01-201131-05-201131-07-201101-08-2013
042 de 200915-11-201015-03-201115-05-201116-05-2013
031 de 201031-01-201131-05-201131-07-201101-08-2013
006 de 201130-11-201130-03-201230-05-201231-05-2014

Ahora, consideró el a quo que la oportunidad para invocar el medio de control terminó antes de la presentación de la demanda, con fundamento en que se controvierten contratos que requieren liquidación. Así, concluyó que la demanda tenía que haberse presentado entre el 2 de agosto de 2003 y el 2 de septiembre de 2013, atendiendo la vigencia de cada uno de los contratos de que se trata y como se presentó el “13 de septiembre de septiembre de 2013 (sic)”, lo fue fuera de término, teniendo presente la suspensión, en razón de la solicitud de conciliación prejudicial.

Por su parte, el recurrente señala que el Tribunal no tuvo en cuenta el contrato CJ-006/2011 suscrito el 28 de febrero de 2011, cuyo vencimiento se produjo el 31 de mayo del mismo año y que el motivo de la presente demanda “no es precisamente la celebración que se dio en febrero de 2011, sino el hecho de su terminación, con los perjuicios ya consabidos y objeto de esta litis”, en el mes de octubre del mismo año, lo que, sumado a los tres meses dados para la conciliación prejudicial, “iría hasta diciembre 31 de 2013”.

Observa la Sala que, en lo que tiene que ver con los contratos 011 de 1999, 014 de 2001, 013 de 2002, 012 de 204, 014 de 2005, 019 de 2006, 021 de 2007 y 016 de 2008 que le asiste razón al Tribunal, si se considera que el término de los cuatro meses para la liquidación de mutuo acuerdo, los dos meses para la liquidación unilateral por parte de la administración y los dos años para incoar la acción, fenecieron antes de que se interponga el medio de control invocado, toda vez que, como se observa en el cuadro que antecede, la solicitud de conciliación se presentó luego de los dos años, de manera que el trámite no suspendió el conteo porque habiéndose cumplido este, nada podía suspender.

Igualmente, procede confirmar la decisión en lo que tiene que ver con la caducidad del medio de control interpuesto para controvertir el cumplimiento de los contratos 037 de 2009, 042 de 2009 y 031 de 2010, pese a que se suspendió el término dada la solicitud de conciliación prejudicial. Esto es así, porque las fechas límites para interponer la demanda eran el 1º de agosto y 16 de mayo de 2013, respectivamente, término suspendido entre el 1º de marzo y el 31 de mayo de 2013, en razón de la solicitud de conciliación prejudicial fallida, según constancia expedida el 31 de mayo de 2013. Lo anterior indica que el término se extendió hasta el 1º de noviembre y 16 de agosto del mismo año, respectivamente y como la demanda se presentó el 11 de diciembre siguiente, ya se había configurado el fenómeno de la caducidad.

No obstante, lo anterior, en lo que tiene que ver con el contrato 006 de 2011, suscrito el 28 de febrero del mismo año, se advierte que el actor en el escrito del recurso de apelación señala como fecha de “vencimiento del contrato [el] 31 de mayo de 2011” y que según la cláusula novena, la vigencia terminó el “30 de noviembre del mismo año”. De manera que, cualquiera fuere la fecha que se tenga en cuenta, para efectos de contabilizar el término de la caducidad, el medio de control no ha caducado.

Siendo así, la providencia por este aspecto será revocada, si se tiene en cuenta que la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2013, según acta individual de reparto e informe secretarial, obrantes a folios 189 y 190 del cuaderno 2, en tiempo, pues la oportunidad vencía el 31 de mayo siguiente. Lo anterior en razón de que, si se toma como terminación el 31 de mayo de 2011 la liquidación de común acuerdo procedía hasta el 30 de septiembre siguiente y de manera unilateral en los dos meses siguientes. Siendo así, se tenía hasta el 31 de marzo del presente año para presentar la demanda, ya que, debido a la solicitud de conciliación, el término se suspendió entre el 1º de marzo y 31 de mayo de 2013.

En armonía de lo expuesto, en lo que tiene que ver con el contrato 006 de 2011, el medio de control de controversias contractuales no ha caducado y la providencia impugnada será revocada y el Tribunal deberá pronunciarse sobre la admisión.

Lo anterior, dado que la demanda fue presentada el día 11 de diciembre de 2013, es decir, dentro del término para ejercer las acciones que la misma invoca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE:

CONFIRMAR PARCIALMENTE el auto proferido el 13 de febrero de 2014, por el Tribunal Administrativo del Chocó. Esto es mantener la decisión respecto de la caducidad del medio de control en lo que tiene que ver con los contratos 011 de 1999, 014 de 2001, 013 de 2002, 012 de 204(sic), 014 de 2005, 019 de 2006, 021 de 2007, 016 de 2008, 037 de 2009, 042 de 2009 y 031 de 2010 y, revocar la decisión respecto del contrato 006 de 2011.

En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.»

14 La cuantía en el asunto de la referencia se determina por la mayor de las pretensiones la cual equivale a la “suma de Cuatro mil trescientos treinta y dos millones quinientos noventa y dos mil doscientos veintiséis pesos ($ 4.332.592.226=), por concepto del valor de la venta combustible, base para el cálculo de la comisión contractual.

15 “La libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, pág. 290.

16 “El derecho a un proceso judicial independiente imparcial implica no sólo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimiento ya instituido, también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos —CIDH—, Informe 10/95, caso 10.580, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1995)”: Balbuena, Patricia, “La justicia no tiene rostro de mujer - obstáculos para acceso de las mujeres a la justicia”. En: AAVV El acceso a la justicia entre el derecho formal y el derecho alternativo, ILSA, 2006, págs. 240 a 243.

17 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.

18 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992, C-543 de 1992; C-544 de 1992; T-554 de 1992; C-572 de 1992, T-597 de 1992, C-599 de 1992, C-093 de 1993, T-173 de 1993, T-320 de 1993, C-544-93, T-275-94, T-416 de 1994, T-067 de 1995, C-084 de 1995, T-190 de 1995, C-037 de 1996, T-268 de 1996, T-502-97, C-652 de 1997, C-071-99, C-742-99, T-163/99, SU-091-00, C-1195 de 2001.

19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de mayo de 2011, radicado 19001-23-31-000-1998-02300-01 (19957), Actor: Medardo Torres Becerra, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

20 Lo resaltado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

21 Este artículo fue subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

22 Expediente 10684.

23 Expediente 12723.

24 Folio 26 fte., cuaderno 1.

25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de julio de 2013, radicado 66001-23-31-000-2001-00418-01 (28345), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.