Sentencia 2013-00403 de octubre 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 11001-03-06-000-2013-00403-00

Consejero Ponente:

Dr. Álvaro Namén Vargas

Ref.: conflicto de competencias administrativas

Partes: Comisaria de Familia de la Comuna Uno - Santo Domingo y la Defensoría de Familia - Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) - Centro Zonal Suroriental - Caivas - Regional Antioquia

Bogotá, D.C., treinta de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

1. Competencia.

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:

“ART. 112.—(...) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo”.

Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el artículo 39 del código en cita también estatuyó:

“ART. 39.—Conflictos de competencia administrativa.Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado”.

De acuerdo con las anteriores normas, la Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de funciones administrativas y suscitado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, autoridad pública del orden nacional, a través de la Defensoría de Familia de Centro zonal Suroriental - Caivas y la Comisaría de Familia de la Comuna Uno de Santo Domingo de Medellín.

De otra parte, pese a lo manifestado por el señor Comisario de la Comuna Uno, es claro que ninguno de los diecisiete (17) folios allegados [trece (13) con la presentación del presunto conflicto de competencias, y cuatro (4) allegados posteriormente] son los documentos solicitados en los autos anteriores, razón por la que se concluye que los documentos relacionados en el caso de la menor no fueron enviados a esta Sala. Sin embargo, para garantizar los derechos de la menor involucrada en este asunto, la Sala estudiará el asunto con base en los documentos y escritos allegados al presente conflicto de competencias.

En efecto, la Sala no puede desconocer el derecho constitucional que enmarca la situación de vulneración de los derechos de las niños, niñas y adolescentes, que los sitúa como sujeto de especial protección(2), por lo que sus derechos prevalecen sobre los demás. En tal sentido, el artículo 8º de la Ley 1098 de 2006 estableció el principio del interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes, así:

“ART. 8º—Interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes. Se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”.

Por lo tanto, no obstante no haberse allegado los documentos solicitados en el escrito del procedimiento administrativo la Sala conocerá del asunto con el fin de garantizar los derechos a la menor.

2. Problema jurídico.

En el presente conflicto de competencias administrativas, la Sala debe determinar cuál es la entidad competente para adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de la niña KLJM por la denuncia presentada por actos de violencia intrafamiliar.

3. Análisis del conflicto planteado.

En el caso objeto de debate la Sala observa que tanto las comisaría de familia como las defensorías de familia en concordancia con los artículos 82 y 86 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, y el mandato de prevalencia del artículo 44 de la Constitución, tienen como finalidad garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y/o adolescentes.

“ART. 82.—Funciones del defensor de familia. Corresponde al defensor de familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes (...)”.

“ART. 86.—Funciones del comisario de familia. Corresponde al comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.

8. Adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito (...)”.

Por su parte, el Decreto 4840 de 2007(3) en su artículo 7º distinguió las competencias para cada uno de los mencionados funcionarios en los siguientes términos:

“ART. 7º—Competencias del defensor de familia y del comisario de familia. Cuando en un mismo municipio concurran defensorías de familia y comisarías de familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así:

El defensor de familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar.

El comisario de familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas.

(...).

PAR. 1º—Para efectos de la aplicación de la Ley 1098 de 2006, se entenderá por violencia intrafamiliar cualquiera de los eventos de violencia, maltrato o agresión contemplados en el artículo 1º de la Ley 575 de 2000. En este sentido, se considerará integrada la familia según los términos previstos en el artículo 2º de la Ley 294 de 1996 (...)”.

Para los efectos de interpretar el contenido de estas disposiciones competenciales, es menester remitirse a lo previsto en el artículo 4º de la Ley 294 de 1996(4) modificada por el artículo 1º de la Ley 575 de 2000 y posteriormente modificada por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008, a cuyo tenor la violencia intrafamiliar se define así:

“ART. 4º—Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al juez civil municipal o promiscuo municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente (...)”.

Y, por contexto familiar la misma Ley 294 de 1996 define que para los efectos de esta ley debe entenderse como familia, el padre y la madre y sus descendientes.

El artículo 2º al efecto señala:

“ART. 2º—La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla.

Para los efectos de la presente ley, integran la familia:

(...).

b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar”.

Por otra parte, el inciso segundo del artículo 18 de la Ley 1098 de 2006 definió el concepto de maltrato infantil en los siguientes términos:

“ART. 18.—Derecho a la integridad personal. Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra todas las acciones o conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico. En especial, tienen derecho a la protección contra el maltrato y los abusos de toda índole por parte de sus padres, de sus representantes legales, de las personas responsables de su cuidado y de los miembros de su grupo familiar, escolar y comunitario.

Para los efectos de este código, se entiende por maltrato infantil toda forma de perjuicio, castigo, humillación o abuso físico o psicológico, descuido, omisión o trato negligente, malos tratos o explotación sexual, incluidos los actos sexuales abusivos y la violación y en general toda forma de violencia o agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por parte de sus padres, representantes legales o cualquier otra persona”.

Se observa que las situaciones de violencia intrafamiliar son factores determinantes en la ley de competencia del comisario de familia, así existan otras autoridades que también sean competentes para adelantar procedimientos de protección y restablecimiento de derechos, y para investigar y castigar delitos conexos.

Ahora bien, la Resolución 6022 del ICBF de 30 de diciembre de 2010, en la que se señalaron los lineamientos técnicos para “el programa especializado de atención a: niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual”, es un acto administrativo que debe ser interpretado y aplicado en consonancia con la ley.

En el caso concreto, en el expediente no obran los documentos del proceso iniciado en el Centro Zonal - Caivas, y solicitados por el despacho en autos de 12 de agosto y 13 de septiembre. Sin embargo, la Comisaría de Familia allegó: oficio 19621 de 13 de mayo de 2013, por medio del cual la Policía Judicial solicitó al Instituto de Bienestar Familiar que le asignara un sicólogo a la menor de 12 años con la finalidad de realizar terapia por los presuntos hechos de abuso sexual (fl. 38); copia de registro civil de nacimiento de la menor (fl. 39); copia de los documentos de identidad de la madre y de la menor (fl. 40) y copia de la petición enviada por parte de la defensora de familia al “Programa buen vivir”, en este último documento de 14 de mayo de 2013 solicita la intervención de apoyo psicosocial dentro del programa, para la madre de la menor, se menciona:

“El día de hoy la señora recibe orientación social sobre el proceso de Restablecimiento de derechos de su hija KLJM de 12 años de edad (...). Teniendo en cuenta que ella se entero solo ayer de un presunto abuso sexual crónico por parte del propio padre de su hija”.

Así mismo, la Defensoría de Familia en su alegato de conclusión manifestó que:

“El abuso sexual a K.L., se dio dentro del marco de violencia intrafamiliar y este es el fondo del asunto (...), teniendo en cuenta que fue su propio padre quien la agredió sexualmente y que está integrado a la unidad doméstica de la adolescente por la calidad de padre” (resalta dentro del texto)(sic).

Bajo estas circunstancias la vulneración de los derechos de la adolescente aconteció dentro de su hogar, y tuvo como protagonista en calidad de agresor al padre.

En consecuencia, la Sala declarará que la competencia para continuar con el procedimiento de restablecimiento de derechos de la adolescente es la Comisaría de Familia Uno de Santo Domingo de Medellín, por enmarcarse dentro de un contexto de violencia intrafamiliar.

De otra parte, en atención al interés superior de la menor y al principio de coordinación entre todas las entidades y organismos del Estado, es menester precisar que las comisarías de familia, una vez agotados los medios a su disposición para restablecer los derechos de los niños y adolescentes, pueden y deben recabar el apoyo de los programas que ofrecen el ICBF y otras instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Bienestar Familiar para garantizar el restablecimiento integral de tales derechos, siendo buen ejemplo de ello los servicios que coordinan los Caivas, en consideración a su alto grado de especialidad en la atención a las víctimas de abuso sexual.

Finalmente, es pertinente recordar que el artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, en concordancia con el artículo 11 del Decreto 4840 de 2007, establece que el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia está a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

IV. Términos legales

El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en todo procedimiento administrativo la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, sobre Funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”.

De acuerdo con las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. Declárase que la Comisaría de Familia Uno de Santo Domingo de Medellín es la entidad competente para seguir conociendo del procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de la menor de 12 años.

2. Remítase el expediente del citado procedimiento a la Comisaría de Familia Uno de Santo Domingo de Medellín.

3. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Comisaría de Familia Uno de Santo Domingo de Medellín y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia - Caivas.

4. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, al Coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, regional Antioquia para que ejerza el seguimiento a las medidas de protección que adopte la Defensoría de Familia del Centro Zonal 4 y la Comisaria de Familia de la Comuna Dieciséis (16) de Medellín, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006.

5. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia de estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase».

(2) Constitución Política de Colombia artículo 44: “Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social..., Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. (...) Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”.

(3) “Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006”.

(4) Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar.