Auto 2013-00480/4457-2015 de enero 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Exp.: 150012333000201300480 03 (4457-2015)

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Demandante: Rosa María Rodríguez Obando

Demandado: Departamento de Boyacá

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Recurso de apelación contra el auto que declaró probada la excepción de prescripción

Bogotá D.C., enero diecinueve de dos mil diecisiete.

La Sala decide(1) el recurso de apelación que la parte demandante presentó contra la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá proferida en la Audiencia Inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 llevada a cabo el 14 de octubre de 2015 y a través de la cual se declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y se da por terminado el proceso.

Antecedentes 

Rosa María Rodríguez Obando, a través de apoderado y ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, instauró demanda contra el Departamento de Boyacá con la finalidad de que se declare la nulidad del Acto Administrativo de 11 de enero de 2013, expedido por la Dirección Jurídica – Secretaría General del Departamento de Boyacá, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías o la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1582 de 1998, y a título de restablecimiento del derecho que se reconozca la sanción moratoria de conformidad con la Ley 244 de 1995 y de acuerdo con lo previsto por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011(2) .

El auto(3) apelado 

El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de prescripción del derecho y la terminación del proceso, al considerar que mediante la Resolución 0184 de 21 de abril de 2005(4), se reconoció el pago de los salarios y prestaciones sociales, entre los cuales se encuentran las cesantías. Que dichas acreencias se terminaron de pagar el 10 de julio de 2008, como lo informa en su demanda la actor, por tanto, desde la fecha indicada comienza a correr el término de prescripción trienal, de conformidad con lo establecido por el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968; y como quiera que la petición de reconocimiento de la sanción moratoria se presentó el 19 de diciembre de 2012(5), para esta oportunidad había operado el fenómeno prescriptivo.

El recurso(6) de apelación 

La parte apelante manifestó que la apoderada de la entidad demandada, no propuso la excepción de prescripción sino de la excepción de caducidad que son dos figuras totalmente distintas, la primera tiene que ver con el derecho y la segunda con el término para acudir a la jurisdicción.

Vislumbró que lo pretendido por la demandada es enervar el derecho de acción, esto es, acudir a la Jurisdicción, y no el derecho como tal, pues no se habla en la prescripción del derecho sino de la acción. Agregó que la prescripción no puede ser declarada de manera oficiosa sino que debe existir petición de parte, en atención a lo regulado por el artículo 25 del Código Civil, y que la decisión de a quo va en contravía de esa disposición.

Señaló que no comparte la decisión de primera instancia por cuanto el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, se refieren a las prestaciones sociales la cuales están regulados en artículos distintos que integran la normativa, sin embargo, en parte alguna se alude a que la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías, sea un prestación social.

Manifestó que la Ley 244 de 1995, se refiere a la sanción moratoria y ésta no se puede confundir con una prestación social, en los términos del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

Afirmó que existe diferencia entre lo que se entiende como sanción moratoria y prestación social; la primera tiene que ver con el hecho de que al trabajador no le pagan oportunamente sus prestaciones y por ende, se sanciona a la entidad que desatiende los términos y efectos de una norma jurídica para el efecto; la segunda, se define como lo que debe el patrono al trabajador en dinero, en especie, servicios u otros beneficios por ministerio de la ley o por haberse pactado en convenciones, en pactos colectivos o en el contrato de trabajo o establecidas en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.

La parte apelante concluye: 1. que la prescripción no se puede declarar de manera oficiosa sino que debe ser solicitada por la parte; 2. que la sanción moratoria como tal no es una prestación social porque así no está prevista en las disposiciones legales que las regulan; y, 3. que no se puede aplicar analogía alguna para señalar que la sanción moratoria es una prestación social y por tanto está sujeta a términos prescriptivos.

Consideraciones 

Competencia 

El Consejo de Estado es competente para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que declaró probada la excepción de prescripción, de conformidad con lo previsto por el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.

Procedencia 

De conformidad con los artículos 125, 180, numeral 6, y 243 de la Ley 1437 de 2011, es procedente el recurso de apelación contra la decisión que resuelve las excepciones

El problema jurídico 

En el presente caso, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías, se presentó dentro del término de prescripción consagrado por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

Cuestión previa 

Antes de proceder a la resolución del problema jurídico que se ha planteado en este caso, se considera pertinente hacer la siguiente precisión dado que el apelante manifiesta que la parte demandada propuso la excepción de “prescripción de la acción”(7) y no la excepción de prescripción del derecho, lo cual considera dos figuras distintas por cuanto la primera se refiere a la oportunidad para acudir oportunamente a la jurisdicción, por lo que sería caducidad y no prescripción, en tanto que ésta se refiere al hecho de que debe ser resuelta a petición de parte y no de manera oficiosa.

Al respecto, la Sala se permite señalar que al juez contencioso la Ley 1437 de 2011, le confiere amplias facultades para interpretar tanto la demanda como la contestación con la finalidad de dar aplicación al principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal. Así se establece de la lectura del inciso 2º del artículo 103 de la citada ley que dispone que “en la aplicación e interpretación de las normas de este código deberán observarse los principios constitucionales y del derecho procesal”.

Conforme a lo anterior el a quo aplicó el principio consagrado en el artículo 229 superior que dispone que la Administración de Justicia es una función pública y sus decisiones son independientes. Además, las actuaciones son públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley prevaleciendo el derecho sustancial; y así lo entiende esta corporación, toda vez que una formalidad como titular la excepción como “prescripción de la acción”, no puede ser óbice para que esta se interprete como prescripción extintiva, en los términos del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 que autoriza al juez para resolver las excepciones previas en la audiencia inicial, entre ellas, la de prescripción extintiva.

De acuerdo con lo anterior, la Sala procederá a resolver el recurso de apelación teniendo en cuenta las normas que regulan la prescripción, lo señalado por la jurisprudencia al respecto, y se finalizará con el caso concreto.

La prescripción. Normatividad aplicable al asunto 

El Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, en el artículo 41 consagró el término de prescripción para las acciones que emanen de los derechos, así:

ART. 41.—Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.

A través del Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, “por el cual se reglamentó el Decreto 3135 de 1968”, en el artículo 102, se señaló el término de tres (3) años para reclamar los derechos consagrados en dicha normatividad. Dice la norma:

“ART. 102.—Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.

De acuerdo con las disposiciones referidas en precedencia, se observa que en ellas se consagró un término dentro del cual el servidor público o trabajador oficial puede reclamar los derechos que se originen en la ley, esto es, que si no se reclama en el plazo de los 3 años siguientes a cuando la obligación se hace exigible, el derecho prescribe y ya no se podrán ejercer las acciones allí contempladas, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de los mismos.

Vista la regulación legal frente a la figura jurídica de la prescripción de los derechos, se procede a continuación a analizar, lo que sobre este tema ha señalado la jurisprudencia de la corporación.

La jurisprudencia 

Sobre la prescripción, la jurisprudencia del Consejo de Estado(8) ha dicho lo siguiente:

“(…) La prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales se encuentra regulado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual establece lo siguiente: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.”. El Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la Seguridad Social entre el sector privado y público, en el artículo 102, dispuso: “Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” Es decir, una vez causado un derecho, se cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo inicialmente ante la administración y posteriormente en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la administración, interrumpe el lapso de tiempo por otro periodo igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse los tres años (…)”.

Ahora, en relación con la oportunidad para reclamar los derechos, el Consejo de Estado(9), en providencia de 19 de mayo de 2014, había dicho:

“…Frente a la prescripción de los derechos laborales, en el presente caso es de resaltar que ésta corresponde a una excepción que debe ser estudiada previamente, toda vez, que de prosperar se debe declarar terminado el proceso.

En tratándose de la determinación de un contrato realidad y como consecuencia de ello el pago de las acreencias laborales, el término prescriptivo comienza a contabilizarse solo desde el momento en que se declara la relación laboral mediante una sentencia debidamente ejecutoriada ya que el derecho surge a partir de ella.

Por tanto, la decisión adoptada por la magistrada en la audiencia inicial en la que declaró no probada dicha excepción, debe ser confirmada pues la misma se encuentra ajustada a los preceptos jurisprudenciales…” (se subrayó).

La posición anterior ha sido revaluada en pronunciamientos de la misma corporación y a partir de los mismos se ha dicho que el término de prescripción se cuenta desde la fecha en que el interesado termina el vínculo contractual o legal con la administración sin que se supere el término de 3 años, en atención a que el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 así lo prevé y la jurisprudencia reciente lo ha precisado.

Así lo dijo la Sección Segunda de esta corporación:(10)

“(…) se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.

Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan.

En los casos analizados en épocas anteriores por la Sala, como el estudiado en la sentencia cuyo aparte se transcribió previamente, la relación contractual terminó en mayo de 2000 y la reclamación de reconocimiento de las prestaciones sociales se hizo en ese mismo año y dio origen al oficio acusado expedido en el mes de septiembre, es decir, no había vencido el término para que el demandante reclamara sus derechos laborales, consistentes en la declaración misma de la relación laboral.

Igual ocurrió en el caso analizado en el proceso con radicación No. 23001-23-31-000-2002-00244-01 (Nº int. 2152-06) (…) en cuyo caso estudiado la relación contractual terminó en el año 2000 y la reclamación de las prestaciones en sede administrativa se realizó antes de que transcurrieran 3 años, originando una respuesta negativa por parte de la administración de fecha enero 30 de 2002, es decir, tampoco había vencido la oportunidad para que el demandante reclamara sus derechos laborales.

No ocurre lo mismo en el caso bajo análisis, cuando se trata de relaciones contractuales extinguidas algunas en el año 1994, otras en los años 2000, 2001, 2002 o máximo hasta el año 2003, pero la reclamación en sede administrativa se hizo hasta el año 2010, mediante escrito radicado el 30 de julio (fl. 2).

Lo anterior quiere decir que si bien es cierto, conforme al criterio fijado por la Sala de la Sección Segunda en la sentencia trascrita, solo se puede predicar la prescripción de los derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de la existencia de la relación laboral, también lo es que la solicitud de la declaración de la existencia de la relación laboral, debe hacerse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, so pena de que prescriba el derecho a que se haga tal declaración”.

En esos términos, la propia Sección Segunda precisó el alcance del precedente fijado en la sentencia del 19 de febrero de 2009, en el sentido de acceder al restablecimiento del derecho solo en los casos en que la parte demandante reclamó ante la administración “máximo dentro de los 3 años siguientes a su retiro y luego haya acudido en término ante esta jurisdicción”, interpretación que resulta razonable en la medida que es injustificable la inactividad de los demandantes desinteresados que reclaman el pago de acreencias laborales muchos años después de que se han hecho exigibles.

En otras palabras y de acuerdo a la posición jurisprudencial citada en precedencia, se hace necesario que el interesado una vez haya fenecido la relación contractual estatal regida por el artículo 32 de la ley 80 de 1993, debe reclamar la declaración ante la administración de la existencia de la relación laboral en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan (…)” (se subrayó).

Así pues, de acuerdo con el análisis que ha realizado la jurisprudencia frente a la prescripción, se procede al estudio del caso de la actora para establecer si ocurrió o no dicho el fenómeno jurídico.

El caso concreto 

En el presente caso, la pretensión de la demandante se dirige a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1994, pues, las cesantías que se le reconocieron, no fueron pagadas dentro del plazo contemplado en la ley.

Mediante la Resolución 184 de 21 de abril de 2005, el Secretario General de la Gobernación de Boyacá reconoció a la actora, la suma de $37.438.682.00 por salarios y prestaciones sociales que se le adeudaban en su condición de auxiliar de enfermería del Hospital San Salvador de Chiquinquirá(11).

El 19 de diciembre de 2012, la señora Rosa María Rodríguez Obando, mediante apoderado, solicitó al Departamento de Boyacá que le reconociera y pagara la sanción por el pago tardío de las cesantías reconocidas mediante la (Nº int. 0184 de 21 de abril de 2005(12). La petición anterior fue resuelta a través del Oficio 1102 de 11 de enero de 2013, en el sentido de no reconocer ni pagar la sanción moratoria, acto que es objeto de impugnación mediante el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(13).

De lo anterior, se establece que entre la fecha de reconocimiento de las cesantías a través de la Resolución 184 de 21 de abril de 2005 y la de presentación de la solicitud para el pago de la sanción moratoria, es decir, 19 de diciembre de 2012, transcurrió un plazo superior a 3 años.

En el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, se dispone el término de 3 años para reclamar los derechos consagrados en las normas cuando dice que los mismos prescribirán en ese tiempo, el cual se contabiliza desde que la respectiva obligación se hace exigible; además, que el reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción.

Igualmente, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, al reglamentar el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, señaló el término para reclamar los derechos prescriben en 3 años que se cuentan desde que la obligación se haga exigible. Y para efectos de interrumpir ese término, la disposición dijo que el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada interrumpe la prescripción por un tiempo igual.

Como se sabe, la sanción moratoria es un derecho que se consagró en las Leyes 50 de 1990, 244 de 1994, 1071 de 2006, en favor de los trabajadores que consiste en que si las cesantías no son pagadas oportunamente, se sanciona a la entidad con 1 día de salario por cada día de mora en el pago de la prestación, sin embargo, este reconocimiento no opera ipso iure, sino que es necesario que el trabajador reclame al empleador el pago de la misma y en caso de negarse debe acudir dentro del plazo señalado en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en concordancia con el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, a la entidad para que se efectúe el correspondiente pago por dicho concepto.

En virtud de lo anterior, se concluye que en este caso ocurrió el fenómeno prescriptivo, toda vez que no se reclamó a la entidad el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías dentro de los plazos señalados en la ley, es decir, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo con aquella, en consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá proferida el 14 de octubre de 2015 dentro de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual se declaró probada la excepción de prescripción, en el proceso adelantado por la señora Rosa María Rodríguez Obando contra el departamento de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Boyacá, y déjense las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Providencia estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Consejeros: Sandra Lisset Ibarra Vélez—César Palomino Cortés—Carmelo Perdomo Cuéter.

1 El proceso ingresó al despacho el 11 de noviembre de 2015 (fl. 234).

2 Folio 2.

3 Folio 227; CD minuto 48.

4 Folio 122.

5 Folio 30.

6 CD: minuto 14:10.

7 Folio 110.

8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección segunda subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil diez (2010). Radicación número: 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08). Actor: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros. Demandado: Municipio de Sitionuevo – Magdalena.

9 Auto interlocutorio de 19 de mayo de 2014 de la Subsección B, siendo ponente el Dr. Gustavo E. Gómez Aranguren que obra en este proceso a folio 207, cuaderno de excepciones previas.

10 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B. Expediente 25000-23-25-000-2011-01040 01 (0725 – 2014). Demandante. John Edgar Aldana Rico. Demandado. Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. 10 de diciembre de 2015. En esa oportunidad se citó lo que este despacho había señalado en el proceso Nº 20001-23-31-000-2011-00142-01, con ponencia de la suscrita.

11 Folio 25.

12 Folio 30.

13 Folio 23.