AUTO 2013-00652 DE DICIEMBRE 7 DE 2017

 

Auto 2013-00652 de diciembre 7 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 050012333000-2013-00652-01

Consejero Ponente:

Dr. Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Sociedad Transportadora Sonsón Dorada SAS

Demandado: Municipio de Sonsón

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Asunto: Recurso de apelación contra auto que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

Bogotá, D.C., siete de diciembre de dos mil diecisiete.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido dentro de la audiencia inicial de 25 de febrero de 2014, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y dio por terminado el proceso.

I. Antecedentes

La Sociedad Transportadora Sonsón Dorada SAS a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA presentó demanda(1) con la finalidad de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el municipio de Sonsón (Antioquia):

— Resolución 238 del 5 de diciembre de 2011 por medio de la cual se habilitó a la sociedad Silleteros de Transporte SAS para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre en vehículos tipo motocarros en la circunscripción del Municipio de Sonsón.

— Resolución 111 del 24 de octubre de 2012 que negó una solicitud de revocatoria directa de la Resolución 238 del 5 de diciembre de 2011.

II. Fundamentos de la providencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad(2) por auto dictado dentro de la audiencia inicial de 25 de febrero de 2014 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por estimar que el acto administrativo principal acusado tiene el carácter de acto particular que habilitó a la sociedad Silleteros de Transporte SAS para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre en vehículos tipo motocarros; por tanto, consideró que la sociedad demandante, Sociedad Transportadora Sonsón Dorada SAS, no es titular de un derecho que haya sido vulnerado por el acto administrativo demandado; en síntesis, el tribunal de primera instancia concluyó lo siguiente:

“[…] En el presente caso, del contenido de la Resolución 238 de 5 de diciembre de 2011 se colige sin esfuerzos que crea una situación jurídica particular y concreta en cabeza de la sociedad SOSILLETTRANS SAS por cuanto habilita a dicha empresa para prestar el servicio de transporte en motocarro, esa decisión comporta o crea un derecho a esa persona jurídica que se concreta en la posibilidad, jurídicamente protegida, de prestar el servicio en esa modalidad. No obstante, la sociedad demandante no es titular de un derecho subjetivo que haya sido vulnerado con la Resolución 238 de 5 de diciembre de 2011, pues en nada afecta su derecho a la prestación del servicio público de transporte, y tampoco hay un restablecimiento que devenga automáticamente de aquel.

[…]

En razón de las consideraciones expuestas, el Despacho declara probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA de la sociedad SOTRANSODA SAS para demandar la nulidad de la Resolución 238 de 5 de diciembre de 2011, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y por tanto se da por terminado el proceso” (Mayúsculas sostenidas originales y negrillas de la Sala).

III. El recurso de apelación

La parte actora presentó recurso de apelación(3) contra la anterior providencia argumentando que el acto administrativo acusado le concedió a la sociedad Silleteros de Transporte SAS la habilitación para la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros en el Municipio de Sonsón, decisión esta que afecta a la sociedad demandante porque también presta este servicio público en mencionado municipio.

IV. Consideraciones de la Sala

V.1. El problema jurídico

Para efectos de resolver el recurso de apelación contra la providencia que rechazó la demanda es pertinente determinar, en primer lugar, si un sujeto que no es destinatario de un acto administrativo particular y concreto tiene legitimación en la causa por activa para demandarlo por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en segundo lugar, establecer si los actos administrativos acusados produjeron o no efectos sobre la sociedad demandante aún cuando no es la destinataria de estos.

V.2. Legitimación en la causa por activa

En cuanto a los requisitos y contenido de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa la carga de identificar las partes del proceso, en los siguientes términos:

“[…] ART. 162.—Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes […]”.

A su turno, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece con claridad que la legitimación en la causa por activa del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se predica para cualquier persona que se considere lesionada, de manera directa, en sus derechos subjetivos con el acto administrativo demandado; es decir, no solamente está legitimado el destinatario del acto sino también cualquier persona que se considere afectada de manera directa con la decisión.

En efecto la mencionada norma dispone:

“[…] ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]” (negrillas de la Sala).

De conformidad con la norma trascrita, la Sala considera que resulta procedente que un sujeto diferente al destinatario del acto administrativo particular demande su legalidad, puesto que, se reitera, la legitimación en la causa por activa está dada para cualquier persona que se crea lesionada de manera directa en un derecho subjetivo por el acto que se acusa de ilegal, sin importar que no haya sido su destinatario; verbigracia, la autoridad administrativa competente otorga una licencia de construcción a una persona, caso en el cual los respectivos vecinos están legitimados en la causa por activa para demandar dicha decisión si consideran que el otorgamiento de esa licencia es contraria al ordenamiento jurídico y les causa un daño, aun cuando estos vecinos no son los destinatarios del acto.

Esta Corporación ha reconocido que está legitimado por activa para demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(4) cualquier persona que se crea lesionada de manera directa por el acto demandado, en los siguientes términos(5):

“[…] Fue la de nulidad y de restablecimiento del derecho, regulada en el Código Contencioso Administrativo.

Al respecto, la ley enseña que “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente” (art. 85 ibídem).

De dicha disposición se deducen varias situaciones:

Que cualquier persona que se “crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica” está legitimada, por activa, para pedir la nulidad de un acto particular.

Que la nulidad de ese acto se obtiene cuando se demuestre violación a alguna de las normas indicadas en la demanda como quebrantadas.

Que la pretensión consecuencial, de restablecimiento u otra, prosperará cuando se establezcan el daño antijurídico sufrido por el demandante y el nexo de causalidad de aquel con el acto declarado nulo.

Como puede verse, la legitimación activa en la acción de “nulidad y de restablecimiento del derecho” aparece en la persona por el solo hecho de creerse lesionada y la nulidad del acto se obtiene solo cuando se demuestre el quebrantamiento por este de las normas superiores que se indicaron, en la demanda, como transgredidas.

Teniendo en cuenta lo anterior se deduce que el actor está legitimado por activa […]” (Destaca la Sala).

En ese sentido, para que haya legitimación en la causa por activa es necesario que la decisión atacada tenga una repercusión directa y negativa sobre los derechos del demandante, al margen de que el acto contenga el reconocimiento de un derecho en favor de un tercero, es decir, que la legitimación por activa está ligada a que el acto administrativo haya producido efectos jurídicos directos sobre la persona que promueve la demanda de nulidad y restablecimineto del derecho.

Es importante resaltar que el interés del demandante debe ser directo, porque en caso contrario, si el interés es indirecto, no tendría legitimación en la causa por activa para impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto, esta Sección en una anterior oportunidad(6) se pronunció sobre la legitimación en la causa por activa en un tema de transporte, en el que se concluyó que el propietario de un vehículo de servicio público de transporte de pasajeros no contaba con legitimación en la causa para demandar la nulidad de un acto administrativo que había cancelado los permisos de operación a la empresa de transporte que se encontraba afiliado; en aquel caso, esta Sección determinó que no le asistía legitimación en la causa por activa por cuanto el afectado de manera directa con la decisión contenida en el acto administrativo era únicamente la empresa de transporte sancionada, en la medida en que la afectación a la empresa de transporte conllevaba, consecuencialmente una afectación, subsidiaria, a los propietarios de los vehículos afiliados a dicha empresa, es decir, que la afectación al propietario del vehículo era de carácter indirecto y, por tanto, carecía de legitimación en la causa por activa. En síntesis, esta Sección consideró lo siguiente:

“[…] Como ya se indicó, el actor actúa en su condición de propietario de dos vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros que tiene vinculados al parque automotor de la Empresa Transportes Lolaya Ltda.

Para la Sala, tal circunstancia no le confiere la condición de parte que en este proceso únicamente recae sobre la empresa destinataria de los actos administrativos acusados.

Si bien es cierto que los propietarios de vehículos vinculados al parque automotor de una empresa de transporte podrían eventualmente tener un interés en que a esta le autoricen la operación de las rutas solicitadas por ella, no lo es menos que ese interés no los faculta para sustituirla en su condición de parte demandante. A lo sumo les daría derecho a que pudiesen intervenir en el proceso como terceros adhesivos.

De tal manera que al no haber alegado el actor una condición diferente a la de ser propietario de vehículos, no está legitimado para actuar en el proceso de la referencia y es por esta razón que se confirmará el proveído que rechazó la demanda, pues es evidente que ello incide en la ocurrencia del fenómeno de la caducidad de la acción, en la medida en que en quien recae el verdadero interés dejó transcurrir el término para el ejercicio oportuno de la misma […]”.

De conformidad con lo expuesto, con el propósito determinar la legitimación en la causa por activa del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es pertinente realizar un análisis individualizado en cada caso en concreto para establecer si la afectación invocada por el demandante es directa o indirecta.

V.3. Caso concreto

En el sub judice se pretende la declaración de nulidad de un acto a través del cual el Municipio de Sonsón habilitó a la sociedad Silleteros de Transporte SAS para la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros en motocarros en la circunscripción del mencionado municipio.

Por su parte, la sociedad demandante, Sociedad Transportadora Sonsón Dorada SAS, sostiene que también presta el servicio público de transporte terrestre de pasajeros en el Municipio de Sonsón, razón por la cual esta Sala de Decisión considera que, al habilitarse otro operador, se altera las condiciones de la prestación del servicio por la entrada en operación de otra empresa de transporte y, particularmente, se afecta la demanda de transporte en el municipio en el sentido de que al haber más oferta de transporte, necesariamente habrá menos demanda de pasajeros, circunstancia esta que afecta de manera directa la rentabilidad del negocio de transporte en el mencionado municipio.

En este sentido, al ser la sociedad demandante una empresa prestadora del servicio público de transporte terrestre de pasajeros en el Municipio de Sonsón, se considera que la Resolución 238 del 5 de diciembre de 2011, que habilitó a la sociedad Silleteros de Transporte SAS para que también prestara este servicio, tuvo incidencia sobre la situación particular de la sociedad demandante, afectación esta que se verá superada en el eventual caso que se declare la nulidad del acto.

Desde el punto de vista geográfico o de localización es diáfano que la Resolución 238 del 5 de diciembre de 2011 produjo efectos en el Municipio de Sonsón, específicamente en el mercado de transporte de pasajeros que se presta en el mencionado Municipio, por consiguiente, están legitimadas por activa para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho todas las empresas de transportes de pasajeros del Municipio de Sonsón que se consideren lesionadas en sus derechos subjetivos y sus intereses económicos por los efectos que haya generado la resolución demandada en dicho Municipio.

Teniendo en cuenta que los actos acusados produjeron efectos jurídicos directos sobre los derechos e intereses de la empresa de transporte Transportadora Sonsón Dorada SAS, se concluye que esta sí está legitimada en la causa para demandarlos.

Con base en estas premisas se concluye que a la Sociedad Transportadora Sonsón Dorada SAS sí le asiste legitimación en la causa por activa por cuanto los efectos del acto administrativo acusado tuvieron incidencia directa en el desarrollo de su actividad comercial de transporte terrestre de pasajeros, especialmente en la demanda del servicio y en la rentabilidad del negocio, al margen de que dicho acto haya tenido como beneficiario y destinatario a un tercero.

Se hace hincapié que si bien la sociedad demandante no fue la destinataria del acto acusado porque la habilitación para la prestación del servicio se expidió en favor de otra empresa de transporte, lo cierto es que la sociedad demandante está plenamente legitimada para demandar en la medida en que afirma, de manera razonada, que se considera lesionada de manera directa por las decisiones contenidas y los efectos que produjo el acto administrativo acusado.

Por lo expuesto, resulta del caso revocar el auto apelado que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y dio por terminado el proceso para que, en su lugar, se continué con el trámite procesal correspondiente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVOCAR el auto proferido dentro de la audiencia inicial del 25 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y dio por terminado el proceso; en su lugar, se ORDENA al tribunal de origen que continué con el trámite procesal correspondiente.

2. En firme esta decisión, se ordena por Secretaría DEVOLVER el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por su sesión de la fecha.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Ellzabeth García González—Oswaldo Giraldo López—Hernando Sánchez Sánchez.

1 Folios 215 a 252 cuaderno principal.

2 Folios 553 a 558 del cuaderno Nº 2.

3 Folios 217 a 221 cuaderno principal.

4 A pesar de que la providencia citada se refiere a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 Código Contencioso Administrativo (Decreto-Ley 1 de 1984), sus consideraciones son aplicable al caso concreto dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 137 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) tiene similar contenido y alcance.

5 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, providencia de 18 de octubre de 2000, radicación número: 12663.

6 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, providencia de 2 de febrero de 2012, expediente Nº 2011-00388-01.