Sentencia 2013-00826/54497 de septiembre 27 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E)

Rad.: 08001-23-33-000-2013-00826-01 (54.497)

Actor: Rosalba Isabel Salcedo Abomohor y otros.

Demandado: Nación - Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y otros.

Ref.: Apelación auto. Acción reparación directa.

Temas: Cobro excesivo impuesto predial - Medio de control procedente. Caducidad.

Bogotá, D.C., veintisiete de septiembre dos mil dieciséis.

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EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala confirmará la decisión del a quo a través de la cual rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de reparación directa, por cuanto, estima que en el presente asunto se encuentran probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad.

1. Competencia.

La Sala es competente para definir la controversia planteada, toda vez que se trata de un asunto por naturaleza susceptible de apelación, de conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 243 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 125 ibídem, por tratarse de un auto que rechazó la demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala establecer si el medio de control de reparación directa, es el indicado para resolver las súplicas de la demanda, o si por el contrario lo es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello se hace necesario determinar, en primer lugar, el origen del daño alegado; el cual servirá a su vez para precisar la fecha desde la cual se contabiliza el término de caducidad del medio de control correspondiente.

De daño y el medio de control procedente

El artículo 90 de la Constitución Política consagra la responsabilidad del Estado sobre el concepto del daño antijurídico, es decir que la obligación indemnizatoria a cargo de este, solo podrá concebirse en la medida que la víctima no debía soportar la afectación.

Debe señalarse, que las pretensiones que la demanda están encaminadas a declarar administrativamente responsables a las accionadas por el incumplimiento en las obligaciones de regulación del avalúo catastral y corrección en los valores del impuesto predial unificado, toda vez que, este hecho ocasionó que las demandadas pagaran por concepto del impuesto predial unificado, una suma mayor a la legalmente establecida.

En efecto, el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política de Colombia asigna a los ciudadanos colombianos, el deber de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”, en este sentido, es el Estado en ejercicio de la potestad impositiva asignada en la Constitución, es el responsable de fijar legalmente los elementos estructurales de la obligación tributaria(4), los cuales componen los límites de formales y materiales del deber de tributación.

Al respecto esta corporación en Sentencia de 27 de enero de 1995, Sección Cuarta, radicado 5194, adujo:

“(…) Precisa la Sala que para promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Carta Política, prevé el mismo ordenamiento constitucional en su artículo 95 numeral 9º, la obligación de los particulares de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de los conceptos de justicia y equidad.

Cuando la ley impone un tributo a quienes antes estaban excluidos del mismo, no puede decirse que se viola la norma transcrita, ya que la facultad de imposición corresponde al Estado y este debe ejercerla para arbitrar los recursos que le permiten cumplir los fines señalados en la Carta Fundamental”.

En resumen, el deber de tributación y la potestad impositiva del Estado impone a los ciudadanos la obligación de soportar el pago de los tributos con el fin de lograr los fines señalados en la Carta Fundamental, no obstante dicha carga está limitada al monto señalado en la ley, puesto de ser superior constituiría un daño antijurídico.

En otras palabras, el cobro de un tributo en un monto superior al fijado por ley otorga al afectado, el derecho a impugnarlo haciendo uso de los recursos procedentes en vía administrativa o la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que liquida dicha obligación, el cual constará dependiendo del caso dentro de la resolución factura o la liquidación oficial del artículo 702 del estatuto tributario;

Sobre la impugnación de la liquidación del impuesto predial la Sección Cuarta de esta corporación ha estimado que:

“Pues bien, el demandante pretende la nulidad de la factura antes descrita, con fundamento en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esta norma consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en virtud del cual toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular y se le restablezca el derecho o se le repare el daño.

Así, resulta necesario determinar si la factura 1200101014025859-66 del 26 de abril de 2012 es una acto administrativo pasible de control judicial.

Para ello, la Sala reiterará el criterio que ha sentado al respecto en el sentido de advertir que los documentos liquidatarios, las facturas o los documentos de cobro por medio de los que el Estado determina los tributos a cargo de los contribuyentes son verdaderos actos administrativos en tanto reúnan las características que los definen, es decir, que constituyan i) una declaración de voluntad unilateral, 2) realizada en ejercicio de la función administrativa y 3) que produzca efectos jurídicos directos o definitivos sobre un determinado asunto(5)(6).

De ahí que, la impugnación que se haga de la liquidación del impuesto predial deba adelantarse a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, que resulta procedente para la impugnación de estos documentos de cobro en la medida que se les ha denominado como actos administrativos.

Caso concreto

En el sub lite el daño alegado por la parte actora corresponde a las omisiones de las demandas en las “funciones de regulación del avalúo y correcciones en los valores del impuesto predial unificado”, inconformidades que conforme a lo dicho anteriormente están dirigidas contra el contenido de los actos administrativos que disponen el avalúo catastral y liquidan el impuesto predial unificado en cada una de las vigencias fiscales.

Cabe agregar que de la lectura de las pretensiones y hechos obrantes en la demanda, no se deduce que esta se encaminó a declarar la nulidad de los actos administrativos donde consta la liquidación del impuesto predial o la del avalúo catastral, toda vez que no son individualizados ni en las pretensiones, ni en los planteamientos fácticos del petitorio, en suma de lo anterior en la sustentación de la alzada el actor estima que el daño no proviene de la ilegalidad de esta liquidaciones, por el contrario atribuye a la omisión de las demandadas.

Aún en el caso que la demandante hubiese pretendido la nulidad de alguno de estos actos administrativos, cabe agregar que mediante la resolución GGI-RE-DE 00193-2012 de 10 de julio de 2012 proferida por la Secretaría Distrital de Hacienda, se resolvió la solicitud de reliquidación del impuesto predial elevada por la señora Rosalba Isabel Salcedo Abohomor, así:

“(…).

ART. 1º—Reconocer el saldo a favor por la suma de veintisiete millones trescientos setenta y tres mil seiscientos pesos m/l ($27.373.600), al predio con referencia catastral # 01-02-144-0003-000 ubicado en la K 43 44 62 66 70 74C 45 43 32 26 originado por el pago correspondiente a las vigencias 2008, 2009 y 2010, estando la referencia catastral inactiva, toda vez que fue desenglobada con la mutación catastral de segunda clase 7916 a partir de la vigencia de 1998 según Resolución 08-001-1459-2011 emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 04/10/2011. (…)”.

Esta resolución revocó las liquidaciones del impuesto predial unificado correspondientes a las vigencias 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012, y en virtud de ella se reconoció un saldo a favor de la actora, por ende la impugnación de la demandante solamente podía dirigirse a que dicho acto se adicionara la revocación de las liquidaciones de este tributo, correspondientes a los años 1998 a 2007. Reproche para el cual procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, como quiera que el daño tiene su causa en un acto administrativo en los términos del artículo 138 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo este el medio de control procedente.

De ahí que se estimen probadas las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción, puesto que la Resolución GGI-RE-DE 00193-2012 de 10 de julio de 2012, se notificó a la actora 17 de diciembre de 2012 y la demanda se interpuso el 25 de noviembre de 2013, previo agotamiento del requisito de conciliación judicial el cual se solicitó el 2 de octubre de 2013, una vez transcurrida la oportunidad de cuatro (4) meses prevista en el literal d) numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para la presentación de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico -Sala Oral del 20 de octubre de 2014 por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. EJECUTORIADA esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

4. Sentencia C-733 del 26 de agosto de 2003, Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas: “El artículo 95-9 de la Carta Política dispone que es deber de la persona y el ciudadano “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. De esta manera se impone a los contribuyentes el deber material de tributación, el cual debe consultar las posibilidades económicas de los contribuyentes a fin de lograr un mayor grado de redistribución de la riqueza existente en nuestro país.
En desarrollo de la citada norma constitucional, el artículo 1º del E.T. dispone que la obligación tributaria sustancial de origina al realizarse el presupuesto o los presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto y ella tiene por objeto el pago del tributario (…)

5. Sentencia de 4 de noviembre de 2010. Expediente 17211.

6. Auto de 10 de septiembre de 2014. Expediente 20.732.