Sentencia A2013-01352/22048 de agosto 1 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente (E):

Dra. Martha Teresa Briceño De Valencia

Rad.: 25000-23-37-000-2013-01352-01 [22048]

Actor: DISTRISAGI SAS

Ref.: Apelación auto que declara probada excepción de caducidad.

Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Para Resolver se Considera.

En este caso, la discusión planteada se concreta en determinar si para el momento en que la demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho este ya había caducado, tal como lo afirmó la demandada al formular la excepción de caducidad resuelta favorablemente en la providencia recurrida.

Antes de abordar el estudio de este asunto, es del caso precisar que los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) consagran los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Las pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por finalidad restablecer el orden jurídico que ha sido quebrantado por la administración al expedir actos administrativos que infringen normas de carácter superior.

La pretensión de nulidad se dirige contra actos administrativos generales y busca restaurar el ordenamiento jurídico, en tanto que, la de nulidad y restablecimiento del derecho tiene además de esa finalidad la de restablecer un derecho subjetivo que resultó afectado por los actos de la administración.

Conforme con lo dispuesto en el literal d) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la posibilidad de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la notificación, comunicación o ejecución del acto.

Pues bien, la caducidad es un límite que se impone al ejercicio de los medios de control contencioso administrativos con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica con respecto a los actos proferidos por la administración. Ocurre como consecuencia de la inactividad del administrado, quien deja transcurrir el tiempo fijado por la ley sin ejercer el respectivo medio de control.

La caducidad es uno de los requisitos de la demanda cuyo cumplimiento es verificado por el juez al momento de admitir la demanda, según lo establecen los artículos 170 y 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, según el criterio de esta Sala(6), en los casos en los que se alega la indebida notificación con fundamento en razones que ofrezcan verdaderos motivos de duda, es necesario admitir la demanda para que sea en la audiencia inicial en dónde se resuelvan las excepciones fundamentadas en los hechos aludidos, bien sea porque las proponga la entidad demandada o, porque las decrete de oficio el juez.

Al respecto, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece lo siguiente:

“ART. 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…)

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” (Se resalta)

Pues bien, para determinar si, en este caso, la demanda fue presentada en tiempo, es necesario establecer si la Secretaría de Hacienda Distrital adelantó, en debida forma, el procedimiento de notificación de la Resolución DDI 047860 del 12 de octubre de 2012.

La demandante afirma que la citación enviada por la Secretaría de Hacienda mediante la que convocó a DISTRISAGUI S.A. para que acudiera a notificarse personalmente de la Resolución DDI 047860, es un acto administrativo de trámite y, por tanto, debe ser notificado de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 13 del Acuerdo 469 de 2011(7), este artículo establece lo siguiente:

“ART. 13º Corrección de notificaciones por correo. Cuando los actos administrativos se envíen a dirección distinta a la legalmente procedente para notificaciones, habrá lugar a corregir el error en la forma y con los efectos previstos en el artículo 567 del Estatuto Tributario Nacional.

En el caso de actos administrativos proferidos por la administración tributaria que hayan sido devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publicación en el Registro Distrital y simultáneamente mediante publicación en la página WEB de la Secretaría Distrital de Hacienda” (Se resalta)

La demandante alude que la aplicación de esta norma resulta más garantista que la aplicación del artículo 12 del mismo acuerdo, cuyo texto es el siguiente:

ART. 12º Notificaciones. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales, y demás actos administrativos proferidos por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, deben notificarse por correo a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente, o personalmente o de manera electrónica.

Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.

Los impuestos liquidados a través de la facturación serán notificados mediante publicación en el Registro Distrital y simultáneamente mediante inserción en la página WEB de la Secretaría Distrital de Hacienda, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional.

[…]”

Así, la discusión que plantea la demandante en cuanto a la norma aplicable y al procedimiento a seguir para notificar la Resolución DDI 047860 de 12 de octubre de 2012 se fundamenta principalmente en dos argumentos: uno tiene que ver con que la citación para notificación es un acto administrativo de trámite y por tanto debe notificarse como indica el artículo 13 ya citado y, el otro tiene que ver con que ese artículo 13 es más garantista para el contribuyente.

En primer lugar, vale la pena indicar que a pesar de que no existe una única definición de acto administrativo, hay un elemento común en las definiciones que al respecto se encuentran en la doctrina sobre la materia, la “voluntad”.

Así, será acto administrativo toda declaración de la voluntad de la administración, realizada de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa y que produzca efectos jurídicos(8), por lo tanto, no todo acto de la administración es un acto administrativo pues, solo aquel en que se identifiquen los elementos antes mencionados podrá ser denominado como tal.

Junto con las distintas definiciones de acto administrativo, también encontramos en la doctrina y, en pocos casos, en la ley, algunas clasificaciones de los actos administrativos a partir de distintos criterios.

Precisamente el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se refiere a los actos administrativos de trámite, preparatorios o de ejecución, mientras que el artículo 43 del mismo estatuto procesal, se refiere a los actos administrativos definitivos. Estas distinciones obedecen al punto de vista del procedimiento administrativo, que puede definirse como “el cauce necesario para la producción de los actos administrativos, elevándose así a condición de validez de éstos”(9)

En este orden de ideas y, para abordar el primer argumento de la demandante, la Sala advierte que la citación que envió la Secretaría Distrital de Hacienda fue expedida no como un acto administrativo independiente, sino como parte del procedimiento sancionatorio que adelantó contra Distrisagui SAS por no declarar el Impuesto de industria, comercio, avisos y tableros correspondiente a los años 2007 a 2010.

Dentro de todos los procesos y, especialmente en el que nos ocupa, el sancionatorio tributario, la citación para notificación, tiene un alcance limitado pero fundamental pues, por medio de aquella, la Administración cumple con el deber formal y sustancial de convocar al contribuyente a que se entere personalmente de la decisión que da por terminada de manera definitiva el proceso sancionatorio que adelantó contra este. Vale aclarar, que aunque persiguen fines similares, la citación y la notificación corresponden a momentos distintos dentro del procedimiento que lleva a la formación del acto administrativo.

En este caso, la citación se envió en cumplimiento de lo establecido en el artículo 12 del Acuerdo 469 de 2011, norma que se ocupa de establecer las reglas para realizar las notificaciones de distintos actos administrativos. El inciso segundo del mencionado artículo establece la manera en que se deben notificar las resoluciones que deciden recursos.

Ese artículo establece que las resoluciones que deciden recursos deben notificarse de manera personal, esto es con la comparecencia del contribuyente y, es precisamente para dar cumplimiento a este precepto legal que se contempla en la misma norma el deber de citar al contribuyente para que acuda a realizar la mencionada notificación.

En este caso, la Administración buscaba notificar la Resolución DDI 047860 “por medio de la que se resuelve un recurso de reconsideración”, por tanto se debía seguir el procedimiento establecido en el artículo 12 del Acuerdo 469 de 2011, esto es, enviar la citación para realizar la notificación personal o, notificarla por edicto si el contribuyente no comparecía pasados 10 días después de la introducción de la citación en el correo.

Es oportuno aclarar que la forma de notificación prevista en el artículo 13 del mencionado Acuerdo se aplica a los actos administrativos distintos de aquellos contemplados en el artículo 12, pues hacerlo de otra manera conllevaría a la indebida notificación del acto administrativo.

Ahora bien, la demandante alega que la aplicación del artículo 13 del Acuerdo 469 de 2011 es más garantista que la del artículo 12, sin embargo no explicitó respecto de qué resultaba más garantista o cuáles eran las razones en las que sustentaba tal afirmación.

De la lectura de las disposiciones citadas se puede concluir que contienen un nivel de protección similar y garantizan en igual medida el derecho fundamental al debido proceso pues, buscan enterar de manera directa al administrado del contenido de las decisiones que lo afectan.

Resulta caprichoso afirmar que es más garantista publicar el acto administrativo en el Registro Distrital y en la página web de la Secretaría Distrital de Hacienda, que publicarlo en un edicto, pues todos son medios de público acceso entre los que no se predica un grado de accesibilidad distinto.

Del análisis precedente se establece que la Resolución DDI 047860 del 12 de octubre de 2012 fue notificada en debida forma por medio de edicto fijado entre el 19 y el 30 de noviembre del 2012, en consecuencia, la demandante tuvo oportunidad de presentar la demanda hasta el 3 de abril de 2013, sin embargo, lo hizo hasta el 15 de octubre del mismo año, momento para el cual ya había caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razones por las que la Sala confirmará la providencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

CONFÍRMASE la decisión adoptada en la Audiencia Inicial del 14 de agosto de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

6 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto del 2 de julio de 2015 proferido dentro del expediente 21588. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

7 Por el cual se establecen medidas especiales de pago de tributos en el distrito capital.

8 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Según la ley, la jurisprudencia y la doctrina. 7ª Edición. Librería ediciones del profesional Ltda. Bogotá. 2016. Pág. 114.

9 García de Enterría, Eduardo y Ramón Fernández Tomás. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Decimosexta edición. Thomson Reuters – Civitas. 2013. Pág. 608.