Auto 2013-02678 de diciembre 4 de 2013

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Rad.: 11001010200020130267800

Magistrado Ponente:

Dr. Wilson Ruiz Orejuela

Aprobado según acta 92 de la misma fecha

Bogotá, D.C., diciembre cuatro de dos mil trece.

Conflicto entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa.

Objeto de la decisión

Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción contencioso administrativa, representada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A” y la jurisdicción ordinaria, por el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, por el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la sociedad Entidad Promotora de Salud EPS Sanitas S.A. contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social.

Antecedentes

La apoderada judicial de la sociedad Entidad Promotora de Salud EPS Sanitas S.A., formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social con la cual pretende:

1. Se declare la nulidad del acto administrativo 201233102383711(1) del 2 de noviembre de 2012, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social por intermedio de la subdirectora de asuntos jurídicos de los fondos y cuentas de la dirección de administración de Fondos de la Protección Social, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de la suma de $ 1.975.999.943.51 discriminado de la siguiente manera:

• La suma de $ 355.993.664.25 más los intereses causados hasta la fecha en que se profiera la sentencia, por conceptos de servicios de salud excluidos del POS y que fueron suministrados a sus afiliados o beneficiarios.

• $ 35.599.366.42, y de otros valores por concepto de pagos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las prestaciones excluidas del POS, por los servicios médicos asistenciales derivados de enfermedades profesionales o accidentes de trabajo, o la suma que resulte probada.

2. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo se ordene reconocer y cancelar los valores adeudados y se aplique la indexación y/o corrección monetaria, así como el pago de todos los perjuicios causados a la entidad accionante.

Inicialmente la demanda fue radicada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y por acta reparto(2) correspondió su conocimiento al despacho de la magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, quien en auto del 15 de julio de 2013, declaró su falta de competencia para tramitar la referida demanda argumentando que según lo establece el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, por la cual se expidió el Código General del Proceso, que señala que las controversias relativas a la prestación de servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, deberán ser conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

Agregó además, que la controversia concierne a la prestación de servicios de seguridad social entre una entidad privada que para el caso sería la Sociedad Entidad Promotora de Salud EPS Sanitas S.A. y otra pública que es el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, adscrito al Ministerio de Salud y Protección Social, mediante encargo fiduciario por el cobro de servicios médicos, medicamentos y prestación de salud no incluidos en el POS.

Bajo estas consideraciones, se abstuvo de avocar conocimiento y ordenó la remisión(3) de la demanda a los Juzgados Laborales de Bogotá, atendiendo a lo señalado en el artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por acta individual de reparto, correspondió al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá el conocimiento de la demanda, despacho que mediante auto del 2 de octubre de 2013, declaró su falta de competencia, por cuanto consideró que las pretensiones de la demanda están encaminadas a declarar la nulidad de un acto administrativo expedido por una entidad de carácter pública de conformidad con el articulo 152 numeral 3º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que se hace evidente que debe ser esa Jurisdicción la que asuma el trámite de la demanda.

Rechazó continuar con el trámite de conformidad con los artículos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil; y los planteamientos expuestos, el Juez Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, ordenó enviar el expediente a esta superioridad, trabándose el presente conflicto de competencias entre diferentes jurisdicciones.

Consideraciones

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política y el artículo 112 numeral 2º de la Ley 270 de 1996, es competente la Sala para conocer del conflicto negativo de competencias suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera - Subsección “A” y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, por el conocimiento de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada contra la Nación - Ministerio de Salud y de Protección Social.

Existencia del conflicto

Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia pertenecientes a diferentes jurisdicciones, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso; por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, o bien porque ambos estiman que es de su competencia, caso en el que será positivo y, para que se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

c. Que el proceso se halle en trámite

d. Que pertenezcan a diferentes jurisdicciones

Cumplidos los requisitos anteriores, es claro que se estructura conflicto negativo de jurisdicciones, por lo tanto la Sala procederá a analizar los supuestos fácticos, para resolver la colisión y asignar la competencia.

De la exposición de los supuestos fácticos se observa que el objeto de la litis gira alrededor de la declaratoria de nulidad del acto administrativo 201233102383711 del 2 de noviembre de 2012, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social por intermedio de la subdirectora de asuntos jurídicos de los fondos y cuentas de la dirección de administración de Fondos de la Protección Social, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de la suma de $ 1.975.999.943.51, suma de dinero por concepto de cobros por prestación de servicios médicos, medicamentos y prestación de salud no incluidos en el POS, como consecuencia de órdenes judiciales de tutela.

Importante resulta destacar, que como quiera que la demanda fue presentada el 13 de junio de 2013, la normatividad aplicable en este caso será la Ley 1437 de 2011, conforme lo establece al artículo 308:

ART. 308.—Régimen de transición y vigencia.El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

I. Naturaleza jurídica de la partes

Encontramos que la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. - EPS Sanitas, es una sociedad comercial de naturaleza anónima, debidamente autorizada por la Superintendencia Nacional de Salud para operar como tal.

Por su parte el Ministerio de Salud y Protección Social es una entidad del orden Nacional, del nivel central que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en Colombia, y quien tiene a su cargo el Fondo de Solidaridad y Garantías, (Fosyga) administrado mediante encargo fiduciario sin personería jurídica ni planta de personal propia cuyos recursos son destinados al sector salud.

De la calidad de la entidad demandada y la acción impetrada podemos dilucidar a qué jurisdicción debe asignarse la competencia del caso sub examine.

Pues bien el artículo 104 de la ley 1437 de 2011 establece:

ART. 104.—De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho, la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso analizado, la apoderada judicial de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. - EPS Sanitas, acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con la cual pretende dejar sin efectos el acto administrativo 201233102383711 del 2 de noviembre de 2012 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, por intermedio de la subdirectora de asuntos jurídicos de los fondos y cuentas de la dirección de administración de Fondos de la Protección Social, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de la suma de $ 1.975.999.943.51, por concepto de prestación de servicios médicos no contemplados en el POS o que no costeaba la unidad de pago por capitación - UPS como consecuencia de órdenes judiciales de tutela.

Respecto a la naturaleza de la acción impetrada, tenemos que la acción contenciosa invocada para obtener la nulidad del acto administrativo y por consiguiente el reconocimiento y pago de los recobros, intereses y gastos administrativos objeto de reclamación es la de nulidad y restablecimiento del derecho conforme lo establece la Ley 1437 de 2011 en su artículo 138:

ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerce no solo para garantizar el principio de legalidad en abstracto, sino que también con ella se pretende la defensa de un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo. Esta acción solo puede ser ejercida por quien demuestre un interés específico, es decir, el afectado por el acto. Para su ejercicio se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa(4), a través de los recursos procedentes ante la misma administración(5).

Respecto a la sentencia que se dicte en desarrollo de esta acción, ella produce dos clases de efectos: generales o erga omnes en cuanto a la declaratoria de nulidad, y, relativos o inter partes en cuanto al restablecimiento de los derechos violados, pues este solo beneficia y obliga a las partes que intervinieron en el proceso. Igualmente, como pueden haberse producido efectos en virtud de la sentencia que no es posible eliminar, en estos casos el restablecimiento del derecho se traducirá en una indemnización de perjuicios, en la modificación de una obligación fiscal o en la devolución de lo pagado indebidamente; finalmente, por regla general solo procede contra actos de carácter individual o subjetivo.

Dentro de las características más sobresalientes de esta acción, se encuentran, entre otras, que es pública, se ejerce en defensa e interés de la legalidad, la sentencia produce efectos retroactivos, y procede contra actos de contenido general y abstracto.

Ahora bien, clara es la norma en establecer la competencia de los tribunales administrativos:

ART. 152.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(...).

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación.

Así las cosas, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda, la acción escogida por la parte actora y las normatividad vigente para estos casos, debe valorarse como expresamente el legislador asigna a la jurisdicción contencioso administrativa en las normas previamente citadas, el conocimiento de esta acción, siendo obligatorio al juez de conflicto aplicar dicha asignación.

Por último, resulta necesario indicar que en el presente caso no es admisible asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria, pues si bien es la instituida para conocer de los proceso y las controversias referentes al sistema de seguridad social integral(6) según lo establece el artículo 2º numeral 4º de le Ley 712 de 2001(7), teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que para confirmar la decisión tomada, por razón del conflicto negativo de jurisdicción, resulta imperativo recordar que el antecedente jurisprudencial de esta corporación, en relación a estos temas jurídicos, siempre ha estado orientado a dirimir el asunto asignando la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando se trata de demandas de acción de nulidad y restablecimiento del derecho donde la pretensión principal es la declaratoria de nulidad de actos administrativos.

En conclusión, considerando que en el derecho colombiano, la jurisdicción competente para conocer de las presentes diligencias es la contencioso administrativa, bajo el entendido que es la llamada a anular el acto administrativo mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los dineros adeudados a la entidad demandante, el presente asunto será enviado a la jurisdicción contencioso administrativa, representado por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales.

RESUELVE:

1. Declarar que la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada mediante apoderada judicial por la Sociedad Entidad Promotora de Salud EPS Sanitas S.A. contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa representada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A”.

2. Conforme a lo anterior, remitir el expediente al citado juzgado y copia de la presente decisión al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá para su información.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Wilson Ruíz Orejuela—José Ovidio Claros Polanco—Julia Emma Garzón de Gómez—Angelino Lizcano Rivera—María Mercedes López Mora—Pedro Alonso Sanabria Buitrago.

Yira Lucia Olarte Ávila, secretaria judicial.

(1) Folio 107-109.

(2) Folio 112.

(3) Folio 119.

(4) Folios104-106.

(5) Decreto 2304 de 1989.

(6) Ley 712 de 2001, artículo 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:... 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

(7) (sic).