Auto 2013-04683/3805-2014 de febrero 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Exp.: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014)

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Temas: Reconocimiento pensión gracia; situado fiscal y sistema general de participaciones: naturaleza jurídica de los recursos; fondos educativos regionales. (FER); docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; prueba de calidad de docente territorial

Actuación: Asume conocimiento la sala de sección con fines de unificación, conforme a los artículos 13A y 14 del reglamento interno del Consejo de Estado (Acu. 58/99)

Procede la sección segunda del Consejo de Estado a estudiar la posibilidad de asumir el conocimiento del proceso del epígrafe con la finalidad de proferir sentencia de unificación jurisprudencial en los términos indicados en los artículos 13A y 14 del reglamento interno del Consejo de Estado (Acu. 58/99).

Bogotá, D.C., quince de febrero de dos mil dieciocho.

I. Antecedentes

1.1. Medio de control (ff. 19 a 27). La señora Gladys Amanda Hernández Triana, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.

1.2. Pretensiones. Se declare la nulidad de la Resolución UGM 23107 de 28 de diciembre de 2011, por medio de la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación negó a la accionante el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada i) reconocer la pensión gracia a la actora a partir del 29 de octubre de 2002, día de consolidación del derecho pensional, en cuantía del “75% de lo percibido por concepto de salarios en los [...] doce meses anteriores al cumplimiento del estatus de pensionada”; ii) pagar el valor de las mesadas pensionales con los correspondientes reajustes de ley; iii) efectuar los ajustes con base en el “índice de precios al consumidor”; y iv) cancelar intereses moratorios a partir de la ejecutoria del respectivo fallo. Por último, pide condenar en costas.

1.3 Fundamentos fácticos. Relata la demandante que nació el 29 de octubre de 1952 y por haber completado más de veinte (20) años de servicios como docente territorial, el 24 de abril de 2008 solicitó de Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia; petición que le fue negada mediante la Resolución UGM 23107 de 28 de diciembre de 2011, luego de haber sido reiterada en varias oportunidades (16 de abril de 2009, 11 de octubre de 2010 y 22 de junio de 2011).

Dice que para negar la aludida prestación, Cajanal descartó del cómputo el tiempo trabajado como docente en interinidad entre el 11 de febrero de 1974 y el 12 de abril de 1975, esto es, el lapso laborado para acreditar el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

1.4. La providencia apelada (ff. 156 a 164). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), con sentencia de 13 de junio de 2014, negó las súplicas de la demanda.

Consideró que si bien la demandante acreditó en debida forma que estuvo vinculada con el Distrito Capital de Bogotá como docente “territorial o nacionalizada” con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y que los recursos con los que le pagaron sus salarios en ese entonces provenían directamente de esa entidad territorial, no ocurre lo mismo con las vinculaciones posteriores, esto es, las comprendidas “entre el 10 de octubre de 1986 y el 30 de noviembre de1992 y desde enero de 2002 en adelante”.

Así, sostuvo que esas vinculaciones posteriores “no se pueden tener en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia reclamada, puesto que los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios en esos períodos [...] provienen de la nación, pues fueron realizados, respectivamente, con recursos del situado fiscal, antiguo FER y, del sistema general de participaciones [...], los cuales son recursos de fuente nacional”.

Apoyó su tesis en pronunciamientos horizontales de esa corporación(1) y .en procedentes verticales del Consejo de Estado(2), para significar que “el hecho deque [una] autoridad [local] haya suscrito el acto de nombramiento, no convierte la vinculación en territorial, pues ello no desvirtúa la participación financiera y administrativa de la Nación y la consiguiente connotación nacional de tal vinculación al servicio docente”.

Por último, concluyó que “los recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones son [...] de fuente nacional, en cuanto se originan en el derecho constitucional de las entidades territoriales de participar en las rentas nacionales”.

1.5. El recurso de apelación (ff. 166 a 173). Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación al estimar que se vulneró el “principio de congruencia”, si se tiene en cuenta que el acto acusado negó la prestación reclamada por no haberse acreditado el tiempo laborado como docente interina con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, circunstancia que se planteó en la demanda como único cargo y, pese a que el a quo validó ese lapso, para negar el derecho a la pensión gracia se plantearon “argumentos jurídicos relacionados con la naturaleza de la vinculación los cuales no se plantearon por la entidad en el acto administrativo ni en la extemporánea contestación de la demanda”.

Agrega que la sentencia recurrida desconoce la condición de docente territorial y la naturaleza jurídica de los establecimientos en que prestó sus servicios, ya que “la ubicación geográfica de un establecimiento educativo no determina la condición de docente territorial [...], pues la naturaleza jurídica de la Secretaría de Educación de Bogotá y de los plateles educativos distritales [...] claramente [son] del orden territorial”.

Considera errónea la inferencia de que “el vínculo laboral muta de territorial a nacional” cuando el servicio educativo de los distritos, departamentos y municipios es financiado con recursos del “situado fiscal hoy sistema general de participaciones”. Por tanto, agrega que el a quo se equivocó en la aplicación del precedente que tuvo en cuenta para negar la prestación, dado que, de igual forma, su “nombramiento [...] jamás se efectuó por parte del Fondo Educativo Regional”.

III. Consideraciones

Prima facie, sea oportuno destacar que las altas cortes, de acuerdo con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 234, 237 y 241 superiores, tienen el papel de actuar como tribunales supremos (o máximos tribunales) en relación con la jurisdicción que les compete y en tal condición poseen la autoridad de unificar los criterios jurisprudenciales(3); labor en la que fijan los derroteros atinentes a la interpretación de las normas jurídicas en los casos concretos sometidos legalmente a su conocimiento, con el propósito de darle coherencia al ordenamiento jurídico de acuerdo con las realidades actuales(4).

Por consiguiente, con la finalidad de cumplir tan excelsa función dentro de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, los artículos 13A y 14 del reglamento interno del Consejo de Estado (Acu. 58/99), en armonía con el artículo 271 del CPACA, en lo pertinente prevén:

“Artículo 13A(5). Otros asuntos asignados a las secciones según su especialidad. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para:

(...).

2. Dictar las sentencias de unificación jurisprudencia) por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. Las Secciones podrán asumir .conocimiento a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos.

(...) [subraya la Sala].

“Artículo 14. División y funcionamiento de la sección segunda. La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, que se denominarán A y B, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Consejeros. En caso de retiro de un Consejero, quien lo reemplace ocupará su lugar en la respectiva Subsección.

PARÁGRAFO 1º. Cada Subsección decidirá, los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente:

1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin deevitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros.

(...) [se destaca].

Por lo tanto, la tarea unificadora del Consejo de Estado no solo está en cabeza de la sala plena de lo contencioso-administrativo, sino en cada una de las secciones que lo integran, según su especialidad, para cuyo objetivo es dable asumir la competencia con fines de unificación, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, a petición de parte o del Ministerio Público, de oficio o por remisión de las subsecciones y tribunales administrativos, tal como lo dispone, además, el artículo 271 del CPACA.

Ahora bien, en lo que atañe al caso concreto, se tiene que, en principio, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta corporación le corresponde conocer de este litigio, en segunda instancia. Sin embargo, se estima indispensable que la sección segunda profiera sentencia de unificación dentro del asunto, por cuanto en aquellos litigios, como el presente, identificados por el tema de pensión gracia, tienen cuestiones que ameritan ser estudiadas y delimitadas en una sentencia de unificación jurisprudencial, tal es el caso de la naturaleza jurídica de los recursos transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales en virtud del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, y de calificar como docentes nacionales a todos aquellos educadores donde en el acto de su vinculación al servicio oficial haya intervenido el respectivo fondo educativo regional, en consideración a que los recursos para atender sus acreencias laborales provenían directamente de la Nación (asuntos que no han sido delimitados en un fallo de dicha naturaleza).

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha delimitado dos momentos históricos preponderantes para establecer que la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales no siempre fue la misma. Así, precisó que el punto medio de partida está determinado por la entrega del servicio de educación a los departamentos y distritos en los términos de la Ley 60 de 1993, al tiempo que, con la expedición de la referida norma, los aludidos fondos se entendían incorporados a la estructura administrativa de las mencionadas entidades territoriales, con el consecuente ingreso al presupuesto —de estas últimas— de los recursos del nuevo situado fiscal, conforme al texto original del artículo 356 de la Carta Política de 1991. Así se discurrió:

De acuerdo con lo expuesto, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 los FER no eran dependencias de la administración departamental, como erradamente se consideró en los actos demandados, sino un órgano que, pese a tener en su Junta Directiva representantes de la Nación y de las entidades territoriales, hacían parte de la estructura del sector educativo nacional, cuya función era la administración de los recursos del presupuesto general de la Nación destinado al servicio educativo a cargo de la Nación en los departamentos y distritos.

Una vez reincorporado el concepto de situado fiscal a la Constitución Política de 1991 y mientras se expedía la ley .a que se refiere el artículo 356, y aún después de que esta se expidiera, pero antes de que se diera cumplimiento a las condiciones previstas en dicha ley para la transferencia de funciones y recursos a las entidades territoriales en materia de educación y salud, la situación de los FER, de los recursos que administraba y del control de su gestión fiscal siguió siendo la misma, y solo se modificó por la entrega del servicio de educación a los departamentos en los términos de la Ley 60/93.

Fue así como los FER se incorporaron a la estructura administrativa de los departamentos y distritos, y los recursos del nuevo situado fiscal pasaron a incorporarse a los presupuestos de las entidades territoriales y en consecuencia, su control fiscal pasó a ser del resorte de las contralorías territoriales, sin perjuicio del control prevalente que corresponde a la Contraloría General en consideración al origen nacional de esos recursos(6).

En el sub lite, la relevancia de la distinción temporal acerca de la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales radica principalmente en la interpretación que ab initio determinó el rumbo jurisprudencial de la sección segunda de esta Corporación, respecto del tratamiento que se debía otorgar a los docentes oficiales en cuya vinculación hayan intervenido esos fondos, para efectos de establecer si tenían o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia.

La opción interpretativa que al respecto hizo carrera consideró de forma indeterminada, en la mayoría de los casos, que los educadores oficiales en cuyo acto de vinculación haya intervenido, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, como integrante de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, debían ser catalogados como docentes nacionales, indistintamente de que la plaza a proveer fuera territorial, nacional o de aquellas que fueron objeto del proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, por cuanto los recursos para el pago de las acreencias laborales provenían de Nación —situado fiscal—.

Así, el primer antecedente jurisprudencial del que se tiene conocimiento, concluyó, sin más consideraciones, que una de las vinculaciones acreditada por la docente, interesada en el reconocimiento de la pensión gracia era de naturaleza nacional, “precisamente por ser pagada con recursos del situado fiscal(7).

De igual modo, en los pronunciamientos que con posterioridad surgieron, se estimó como no útil el tiempo en el servicio oficial docente cuyos salarios eran pagados o financiados con recursos provenientes de la Nación, a través del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, en el entendido de que se había incumplido “el requisito de acreditar “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional””(8).

Así se concluyó por cuanto los servidores de la respectiva entidad territorial —representante legal y secretario de educación—, en virtud del principio de desconcentración administrativa, actuaban corno agentes de la nación, mas no como representantes de dichos entes; y porque las plazas docentes, al pertenecer a la planta de los fondos educativos regionales, eran provistas con cargo al presupuesto de la Nación y avaladas por el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante dichos fondos(9).

Por otra parte, en fallo de 6 de noviembre de 2014, expediente 15001-23-33-0002013-00455-01(0322-14), la subsección B de la sección segunda de esta colegiatura(10) parece prohijar una tesis contraria a la que hasta ahora se ha ventilado, ya que al abordar el caso concreto avaló como nacionalizado el tiempo laborado por el demandante, pese a que en la relación de pruebas se indicó que su nombramiento como educador en 1984 se hizo “a través del [...] Jefe de Novedades de[l] Fondo Educativo Regional del Casanare” y que la renuncia al cargo de docente desempeñado en “la Escuela Rural Guachiría, Jurisdicción del Municipio de Paz de Ariporo”, le fue aceptada en 1979 por el “Jefe de Personal del Fondo Educativo Regional” de ese ente territorial.

No obstante esta última posición, de nuevo la subsección A de la sección segunda, expediente 25000-23-42-000-2012-01000-01 (3354-13), con sentencia de 21 de abril de 2016(11), reitera la postura inicial, esto es, la que considera como docentes nacionales aquellos educadores en cuyo acto de vinculación, además del representante legal del ente territorial, haya intervenido el delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo fondo educativo regional, en razón a que dichos fondos “tenían competencias atribuidas en materia presupuestal y administrativa en las entidades territoriales”(12).

En ese orden de ideas, debido a que la línea jurisprudencial en la materia no ha sido constante, por las diversas interpretaciones que han emanado de la sección segunda de esta Corporación, surge entonces la necesidad de proferir una sentencia de unificación. Para el efecto, la Sala estima pertinente abordar la problemática de la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales desde la perspectiva del situado fiscal, teniendo en cuenta, además, la incidencia de los dos extremos temporales delimitados por la jurisprudencia de esta Corporación, esto es, antes y después de la Constitución de 1991, frente al reconocimiento de la pensión gracia.

A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia, habrá de delimitarse la regla jurisprudencial concerniente a si los docentes nombrados por entidades territoriales financiados en su momento con dineros del situado fiscal y posteriormente por el sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el fondo educativo regional (FER) de la respectiva jurisdicción, ostentan la calidad de educadores nacionales virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias provienen directamente de la Nación.

Así las cosas, la sala plena de la sección segunda de esta corporación asumirá el conocimiento de la demanda de la referencia con el propósito de dictar sentencia de unificación relativa al punto anotado precedentemente, por lo que en aras de los principios de trasparencia, publicidad y seguridad jurídica se ordenará comunicar esta decisión a los presidentes de los tribunales administrativos y coordinadores de los jueces administrativos del país.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda,

Decide:

1. ASÚMESE el conocimiento del proceso del epígrafe con el propósito de dictar sentencia de unificación jurisprudencial, conforme a lo indicado en la parte motiva.

2. COMUNÍQUESE la presente decisión a los presidentes de los tribunales administrativos y coordinadores de los jueces administrativos del país.

3. Ejecutoriada esta providencia, vuelva el expediente al despacho sustanciador del asunto.

Notifíquese, publíquese y cúmplase.

Consejeros: Carmelo Perdomo CuéterWilliam Hernández GómezSandra Lisset Ibarra VélezGabriel Valbuena Hernández, ausente con excusa—César Palomino CortésRafael Francisco Suárez Vargas.

1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, subsección C de la segunda, sentencia de 1º de abril de 2012, expediente: 25000-23-42-000-2013-05211-00, demandante: Raúl Montaño, demandado: UGPP, M.P. Amparo Oviedo Pinto.

2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencias de 17 de febrero de 2011, radicación 1767-10, y de 11 de agosto de 2011, radicación 1908-10, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

3 Corte Constitucional. Sentencia C-816 de 1 de noviembre de 2011: “(...) la fuerza normativa de la doctrina dictada por la Corte Suprema, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura -sala disciplinaria- y a Corte Constitucional, como órganos de cierre de sus jurisdicciones, proviene fundamentalmente: (...) de la potestad otorgada constitucionalmente a las altas corporaciones, como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones y el cometido de unificación jurisprudencia! en el ámbito correspondiente de actuación (...)”.

4 Romero Díaz, Héctor J. “El Consejo de Estado como unificador de jurisprudencia”, en AA. VV. Seminario franco - colombiano sobre la reforma a la jurisdicción contencioso administrativo. Memorias, Bogotá, Imprenta Nacional de Colombia, 2008. pág. 98. “Es más: aun existiendo previsión legal, esta [la ley] no puede entenderse exegéticamente ni emplearse de manera mecánica; por lo mismo, es obligación del juez aplicarla con la interpretación que mejor corresponda, valiéndose para ello de los sistemas, bien conocidos, de hermenéutica jurídica, en procura de la satisfacción de la garantía de la igualdad y la protección de las personas.

La jurisprudencia tiene, precisamente, la función anterior y, coherentemente, constituye una importante herramienta para garantizar la unidad en la aplicación del derecho y cumple con importantes postulados constitucionales como el consagrado en el artículo segundo superior que obliga a asegurar la efectividad de los derechos y la realización de la justicia material, con exactitud, confianza y credibilidad, con base en principios como el de la buena fe y la confianza legítima en la actuación de las autoridades públicas, consagrado en el artículo 83 constitucional. Además, encuadra los casos concretos que día a día se ponen en conocimiento del juez y cuya realidad social supera ampliamente la capacidad reguladora de la ley como norma general, impersonal y abstracta”.

5 Artículo adicionado por el artículo 1º del acuerdo 148 de 2014.

6 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 3 de noviembre de 2011, rad. 25000-23-24-000-2002-00482-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso.

7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 11 de octubre de 2007, rad. 25000-23-25-000-2004-01306-01(1407-06), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencias de (i) 7 de julio de 2011, radicación 68001-23-31-000-2006-01088-01(2488-10); y (ii) 11 de agosto de 2011, rad. 68001-23-31-000-2006-03214-01(1908-10), M.P. Bertha Lucia Ramírez De Páez.

9 Al respecto se pueden consultar los siguientes pronunciamientos: Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencias de (i) 12 de julio de 2012, rad. 76001-23-31000-2007-00190-01 (1589-2010), M.P. Alfonso Vargas Rincón; (ii) 9 de abril de 2014, rad. 25000-23-25-000-2012-00520-01 (1914-13), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero; (iii) 12 de mayo de 2014, rad. 17001-23-31-000-2011-00374-01(0172-13), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; (iv) 11 de marzo de 2015, rad. 25000-23-42-000-2012-01458-01(0928-14); M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; y (v) 24 de junio de 2015, rad. 63001-23-33-000-2013-00045-01(1183-14), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Y de la subsección B de la misma sección: sentencia de 14 de noviembre de 2015, rad. 27001-23-33-000-2013-00273-01(2447-14), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

10 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

11 M.P. William Hernández Gómez.

12 En ese pronunciamiento se citaron apartes de la sentencia de 12 de julio de 2012, radicación 76001-23-31000-2007-00190-01 (1589-2010), M.P. Alfonso Vargas Rincón, para significar que las facultades nominadoras asignadas a los representantes legales de las entidades territoriales mediante las leyes 43 de 1975, 24 de 1988 y 29 de 1989, frente al personal nacional y nacionalizado, “obedeció puntualmente a un fenómeno de desconcentración administrativa territorial [...], como quiera que para el ejercicio de estas funciones no existía autonomía administrativa ni financiera [ya que] las decisiones respecto a las plantas de personal asignadas. eran en todo caso supervisadas y avaladas por el respectivo delegado del Ministerio de Educación Nacional ante los entes territoriales, en tanto su financiación continuaba con cargo a los recursos de la Nación administrados por los Fondos Educativos Regionales”.