Auto 2014-00015 de septiembre 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente: 110010328000201400015-00

Radicado interno: 2014-0015

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Acción de nulidad electoral - Auto que rechaza la demanda

Actor: Oscar Conde Ortiz

Bogotá, D.C., dieciocho de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Sería del caso que la Sala se pronunciara acerca de si la demanda reúne los requisitos para su admisión y decidiera sobre la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. Sin embargo, se verifica que el Decreto 570 del 20 de marzo de 2014, expedido por el Presidente de la República, mediante el cual encargó de las funciones del despacho del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., al doctor Rafael Pardo Rueda, es un acto de trámite con el que se da inicio al procedimiento que prevé el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 cuando se presenta una vacante en el cargo de alcalde mayor del Distrito Capital de Bogotá, el cual culmina con la designación que hace el Presidente de la República de la terna que para tal efecto envía el partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que realizó la inscripción de la candidatura.

Luego, no se trata de un acto definitivo. Tampoco uno de trámite que haga imposible continuar la actuación, según las voces del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual se rechazará la demanda.

Se trata entonces de un pronunciamiento con vocación eminentemente transitoria, que constituye sólo el primer paso que da inicio al trámite señalado.

Ha sido tesis reiterada de esta corporación(1) que en estos casos el acto acusado, como el del sub examine (de encargo del doctor Rafael Pardo como alcalde de Bogotá, D.C.) tiene una naturaleza precaria en tanto se dicta para que rija únicamente por el breve lapso comprendido entre el tiempo que tardara el grupo significativo de ciudadanos que inscribió a Gustavo Petro en conformar y enviar la respectiva terna y la correspondiente designación por parte del Presidente de la República, como lo exigen el artículo 323 de la Constitución Política y el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011.

Porque, entre tanto, se imponía de parte del señor Presidente de la República evitar la ausencia de poder mediante el encargo de las funciones que da inicio al procedimiento reglado.

Dentro de este contexto, como al comienzo se indicó, el precitado decreto no constituye un acto definitivo(2), toda vez que la actuación administrativa correspondiente apenas comienza.

Por ende, el acto demandable es el que profiera el Presidente de la República designando el reemplazo del alcalde saliente de la terna que para tal efecto envíe el grupo significativo de ciudadanos o el movimiento que lo avaló e inscribió, porque es el pronunciamiento con el que finaliza el procedimiento administrativo en cuestión.

Contra este acto pueden dirigirse a título de imputaciones los vicios, incongruencias o irregularidades que se considere se presentaron en cualquiera de las etapas del trámite, incluso la que aquí se depreca.

Aunado a lo anterior, considera la Sala pertinente aclarar que si bien el artículo 52 del Decreto 1421 de 1993, por medio del cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, prescribe que “en todos los casos en que corresponda al Presidente de la República designar el reemplazo del Alcalde Mayor, deberá escoger a una persona que pertenezca al mismo partido o movimiento político del titular, es lo cierto que tal disposición debe interpretarse de forma armónica con lo que prevé el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011(3), que es la norma especial que regula la materia objeto de debate.

En efecto, el referido artículo 29 establece el trámite que debe seguir el Presidente de la República a efectos de llenar el vacío de poder mediante el encargo de las funciones del alcalde mayor de Bogotá mientras se provee la falta absoluta del primer mandatario del Distrito Capital, procedimiento que, como bien se dejó claro en líneas anteriores, contempla una serie de etapas a fin de consolidar la designación definitiva y que, por tal razón, tiene aplicación preferente en relación con la regla general que prevé el Decreto 1421 de 1993.

Ahora bien, también podría pensarse que el encargo de las funciones con ocasión del decreto acusado tiene una entidad propia y que produce unos efectos jurídicos particulares, pues soluciona la circunstancia anómala de la vacancia en el cargo de alcalde de Bogotá, D.C. Empero, tal acto de encargo, debido a las situaciones particularísimas que rodean su expedición, pierde autonomía en el momento en el que el Presidente de la República designa el reemplazo de la respectiva terna, acto que, se reitera, sí es el decisivo. Tal situación refuerza aún más el carácter transitorio y precario del decreto demandado.

Por último, la Sala resalta que sobre un caso similar al que ahora se debate, en reciente pronunciamiento del 20 de noviembre de 2013(4), esta Sección determinó que el decreto mediante el cual se encargó como Gobernador del departamento del Valle del Cauca al doctor Aurelio Irragori Valencia en reemplazo del gobernador Héctor Fabio Useche, quien fuera declarado fiscalmente responsable por la Contraloría General de la República, era un acto de trámite porque la designación no era definitiva, tesis que, como se dejó expuesto, se reitera en esta oportunidad.

En consecuencia, procede el rechazo de la demanda incoada en aplicación del numeral 3º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE:

1. RECHAZAR la demanda de nulidad que instauró el señor Oscar Conde Ortiz contra el Decreto 570 de 2014, proferido por el Presidente de la República.

2. En firme esta providencia, devuélvase los anexos de la demanda a la parte actora sin necesidad de desglose, con las anotaciones pertinentes y archívese la actuación.

Notifíquese, cúmplase y archívese.»

(1) Entre otros, ver proceso 110010328820120002300 Acumulado, M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro.

(2) “ART. 43.—Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

(3) ART. 29.—

(…)

PAR. 3º—<Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato”.

(4) Expediente 2012-00023-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

SALVAMENTO DE VOTO

Con mi acostumbrado respeto, manifiesto las razones por las cuales no comparto la decisión mayoritaria de la Sala, que rechazó la demanda y la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 2º del Decreto 570 de 2014 por medio del cual el Presidente de la República encargó de las funciones del despacho del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., al señor Rafael Pardo Rueda, identificado con la cédula de ciudadanía 19.239.764 de Bogotá, sin separarse de sus funciones como Ministro del Trabajo.

En su decisión, la Sala mayoritaria indicó que el Decreto 570 de 20 de mayo de 2014 es un acto de trámite porque da inicio a un procedimiento previsto en el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 en el evento en que se presente una vacante en el cargo de Alcalde Mayor del Distrito Capital, el cual culmina con la designación que hace el Presidente de la República de la terna que para tal efecto envía el partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que realizó la inscripción de la candidatura.

Agrega la providencia de la cual me aparto, que la disposición 29 de la Ley 1475 de 2011 establece el trámite que se debe seguir mientras se provee la falta absoluta del primer mandatario del Distrito Capital, ordenamiento jurídico que tiene aplicación preferente en relación con el Decreto 1421 de 1993.

Si bien, en reciente pronunciamiento de noviembre 20 de 2013(1), la Sección determinó que el decreto mediante el cual se encargó como Gobernador del departamento del Valle del Cauca al doctor Aurelio Iragorri Valencia en reemplazo del gobernador Héctor Fabio Useche de la Cruz quien fuera declarado fiscalmente responsable por la Contraloría General de la República, era un acto administrativo de trámite porque la designación no era definitiva sino que simplemente se allanó el camino para evitar un vacío de poder mientras se escogía de forma definitiva el reemplazo del mandatario departamental de la lista que debería suministrar el movimiento de inclusión y oportunidades, lo cierto es que la ahora magistrada sustanciadora del proceso aclaró su voto por considerar que el acto era de trámite o preparatorio en el entendido que se había expedido “mientras se disponía de los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión de fondo sobre el asunto, esto es mientras se definía si la vacancia era temporal o definitiva y si la inhabilidad era permanente o temporal”(2).

En mi opinión, resulta claro que el acto demandado, es pasible de control habida cuenta que su permanencia no pende de la determinación de la naturaleza de la vacancia y porque constituye una entidad autónoma frente a las posibles decisiones posteriores que adopte el ejecutivo nacional respecto de la designación del reemplazo del Alcalde Mayor del Distrito Capital.

En efecto, a pesar de que la jurisprudencia de la corporación trata indistintamente los actos preparatorios y los de trámite, entre ellos existen diferencias sustanciales. Los primeros corresponden a aquellos que contribuyen a formar o integrar una decisión de la administración, no impulsan ni instrumentalizan una decisión final. Su función no apunta al orden o logística de una actuación administrativa sino que en sí son una decisión autónoma. Como lo expresa el profesor argentino Agustín Gordillo, es un acto que no produce efectos jurídicos directos. Por el contrario los segundos dan celeridad y movimiento al procedimiento bien sea antes o después del acto decisorio. Producen efectos jurídicos aunque no respecto del fondo de la cuestión debatida(3).

Tradicionalmente el Consejo de Estado ha definido el acto administrativo como “la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica (...)”(4).

En esta definición se explicitan los criterios más relevantes que ha utilizado la doctrina a efectos de identificar el concepto de acto administrativo como forma de expresión por antonomasia de la administración pública: el criterio orgánico o subjetivo atendiendo el sujeto del cual emana la voluntad, esto es autoridades públicas, en cualquiera de sus manifestaciones, o particulares en ejercicio de la función administrativa; el criterio material o del contenido de la decisión, el cual va dirigido a tener impacto en el mundo jurídico (crear, modificar o extinguir una situación jurídica), ya se trate desde el ángulo particular y concreto o del general y abstracto; y finalmente el criterio teleológico o de la finalidad, en cuanto concreta y aplica los postulados de la ley con miras a satisfacer las necesidades comunes, los intereses generales y la efectiva prestación de los servicios públicos(5).

Sin embargo queda en el aire el criterio doctrinal formal atinente al modo de formación del acto por cuanto en nuestro ordenamiento jurídico, si bien, tanto en el anterior Código Contencioso Administrativo como en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo existe un procedimiento propio de las actuaciones de la administración, no aparece ritualidad o trámite específico para crear un acto administrativo como sí ocurre en la creación del acto legislativo o del acto judicial, razones por las cuales tradicionalmente se ha descartado esta noción(6).

Por su parte el tratadista Fernando Garrido Falla no diferencia los actos preparatorios de los de trámite, denominándolos “actos procedimiento”, como expresión de la necesidad de la administración de que en su interior se estructure una manifestación de voluntad que contenga efectos jurídicos al interior o exterior(7).

En todo caso, nuestra jurisprudencia ha concluido que los actos de trámite y/o preparatorios “no resuelven el fondo de la controversia” y “no ponen términos a ninguna actuación administrativo”(8).

Lo anterior resulta útil para advertir que en el caso que se examinó, el Decreto 570 del 20 de marzo de 2014 mediante el cual se encargó de las funciones del despacho del Alcalde Mayor de Bogotá al señor Rafael Pardo Rueda, no puede considerarse como un acto de trámite o preparatorio. Efectivamente, no puede especularse que la designación transitoria del señor Pardo Rueda configure o haga parte de un procedimiento más complejo y extendido como es la escogencia posterior del reemplazo, hasta que se surtan nuevas, elecciones del alcalde en su momento, destituido Gustavo Francisco Petro Urrego.

Si bien, no existe norma expresa que regule la forma de cubrir la vacancia que genere el fenómeno particular de la ausencia de un funcionario de elección popular para cargo uninominal, en el entretanto en que deba surtirse su reemplazo de forma definitiva, lo cierto es que la decisión que se tome para solventar tal situación anormal escogiendo un sustituto temporal no es· intrínsecamente un acto preparatorio o de trámite que estructure o instrumentalice el acto de designación o nombramiento definitivo.

El encargo de las funciones realizado mediante el decreto demandado, tiene una entidad propia, temporal sí, pero indefectiblemente particular, diferente y con efectos jurídicos autónomos que no se concatenan en su naturaleza con el acto posterior que ha de resolver la circunstancia anómala de la vacancia. El acto atacado tiene la virtualidad de resolver, así sea momentáneamente, pero de fondo una situación, como es la acefalia de la administración distrital, aunque de principio se conozca que debe surtirse una designación posterior diferente, conforme a las reglas establecidas en la Constitución y la ley.

El funcionario encargado mediante el decreto cuestionado adquirió todas las facultades y potestades propias del cargo, de cuyo ejercicio depende nada más y nada menos que la marcha de la administración evitando la parálisis y obstrucción del funcionamiento de la ciudad; por lo que su designación, así sea transitoria, no puede constituir un mero acto de trámite tendiente a escoger posteriormente otro burgomaestre.

Debe recordarse que esta misma Sección, al revisar la legalidad de la designación del reemplazo del Gobernador de Boyacá por causa de la suspensión provisional decretada por esta corporación, del escogido por el Presidente de la República en atención a la suspensión en el ejercicio del cargo del elegido popularmente afirmó(9):

“(...) la designación contenida en el acto administrativo impugnado estuvo limitada en el tiempo, puesto que se efectuó “hasta tanto sea definida la situación jurídica que originó la suspensión del doctor Luis Humberto Montejo Bernal o la situación jurídica de la elección del señor Miguel Ángel Bermúdez Escobar” (fls. 35, cdno. 2 y 75, cdno. 1). De consiguiente, se trata de averiguar cómo debe adelantarse la designación de la persona que debe reemplazar al gobernador cuya elección ha sido suspendida por el Consejo de Estado y, al mismo tiempo, debe reemplazar a quien fue designado inicialmente en ese encargo y posteriormente ese nombramiento fue suspendido por el Presidente de la República con fundamento en una solicitud que elevó la Procuraduría General de la Nación”.

Así, en tal hipótesis, la Sala analizó si el reemplazo demandado debía proveerse en consideración a un procedimiento especial o si era libre y discrecional por cuanto a pesar del vacío normativo sobre el tema, era obvio que la dirección de los destinos del ente territorial no podían quedar acéfalos, sin considerar que el reemplazo temporal entre una y otra designación se surtía mediante un acto de trámite, por lo que, adelantando el estudio judicial correspondiente se arribó a la conclusión de que debía declararse la nulidad de la designación deprecada.

Posteriormente esta Sala en providencias de 23 de febrero de 2012 con ponencia de la magistrada doctora Susana Buitrago Valencia donde reitera la posición de la Sala(10), al estudiar la legalidad de la designación temporal como gobernador, en un caso del departamento del Valle del Cauca y en otro del departamento del Magdalena, por haberse presentado ausencia de sus titulares, concluyó que, ni el constituyente ni el legislador se habían ocupado de regular la forma de llenar las vacantes de los gobernadores por las faltas absolutas o temporales de éstos, durante el interregno de tiempo entre la destitución o suspensión y mientras se lleva a cabo la elección o nueva designación para reemplazar al gobernador(11), y decidió en ambos procesos anular los decretos del Presidente de la Republica mediante los cuales se designaban transitoriamente los gobernadores respectivos.

Por tanto, a mi juicio no cabe duda que, la designación del reemplazo en la eventualidad de su falta, no hace parte de un trámite o procedimiento para la elección definitiva de quien deba asumir el cargo, sino que es un acto independiente y autónomo por medio del cual se soluciona una situación coyuntural de ausencia del titular del cargo de elección popular.

Tampoco estoy de acuerdo con la argumentación de la Sala mayoritaria sobre el entendimiento del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 al decir que prevé el trámite a seguir por el Presidente de la República a efectos de llenar la vacante del primer mandatario del Distrito Capital, por cuanto si bien esta es una norma especial en lo que tiene que ver con la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y con los procesos electorales, su aplicación no es preferente frente al Decreto 1421 de 1993 - Estatuto de Bogotá, en atención a que el supuesto jurídico de ambas disposiciones no es excluyente y se refiere a la pertenencia al partido o movimiento político del reemplazo que deba escogerse, sin cualificar la temporalidad o el objeto del encargo(12).

Sobre el régimen de Bogotá, merece la pena recordar que hace parte de la organización territorial, conforme lo establece el artículo 286 de la Constitución Política, con la denominación específica y concreta de Distrito Capital(13).

Ahora, la disposición 293 de la Carta Constitucional dispuso que, sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinaría las faltas absolutas y temporales y las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, es decir la propia Constitución defirió a la ley esta determinación.

Sin embargo la propia Constitución en su artículo 323 al delimitar el régimen especial del Distrito Capital, dispuso:

“(...).

Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde mayor para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará alcalde mayor para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido.

(...)” (resaltado fuera de texto).

Así, el Estatuto de Bogotá (D. 1421/93) al desarrollar, entre otras cosas, lo relacionado con el régimen político de la ciudad, en su artículo 42 enumeró como faltas absolutas y temporales del Alcalde Mayor las siguientes: la muerte, la renuncia aceptada, la destitución, la declaratoria de vacancia por abandono del cargo, la interdicción judicial y la incapacidad física permanente, y la falta de posesión dentro de los ocho días iniciales del período sin que medie justa causa, como vacancias absolutas; y como faltas temporales las vacaciones, los permisos, las licencias, las comisiones oficiales, la incapacidad física transitoria, la suspensión por orden de autoridad competente, la suspensión provisional de la elección y la desaparición forzada o involuntaria.

En concordancia con lo anterior, la Ley 136 de 1994 también desarrolla un capítulo relacionado con las faltas de los gobernadores y alcaldes de las entidades territoriales (art. 98 y ss.), de las cuales no se excluye obviamente al Distrito Capital, razón por la cual la hermenéutica de las disposiciones debe hacerse en forma integral.

Siguiendo con el Decreto 1421 de 1993, las disposiciones siguientes ordenan al Presidente de la República proveer la vacante de conformidad con las normas del estatuto, en especial observando la condición sine qua non consagrada en el artículo 52. Por tanto, analizando los fenómenos que originan las vacancias, tanto en el estatuto especial como en la Ley 136 de 1994, sólo algunos pocos no le compete proveerlos al Presidente de la República, como en el caso de las licencias, las vacaciones, los permisos, las comisiones de servicios y las enfermedades temporales. De resto, en las demás situaciones de vacancia absoluta o temporal (art. 52. “... en todos los casos en que corresponda...”), deberá el Presidente de la República en relación con el Alcalde Mayor, proveer su reemplazo de conformidad con las disposiciones vigentes, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional(14), criterio también reiterado por el Consejo de Estado en varios pronunciamientos tanto de la Sala de Consulta y Servicio Civil como de la Sección Quinta(15).

Por último huelga recordar que, el control de los actos administrativos no depende de su vigencia por cuanto basta que la norma jurídica haya existido en el mundo jurídico, así sea por breve lapso de tiempo y haya producido efectos jurídicos, para que se active el aparato judicial en punto a resolver algún cuestionamiento sobre su legalidad. El Consejo de Estado ha estimado que si bien se pueden presentar casos en los cuales el acto demandado en nulidad ha sido derogado por la propia administración, este estuvo amparado por el principio de legalidad mientras estuvo vigente y será sobre esos efectos que deba pronunciarse en una eventual demanda de la nulidad del acto(16).

En razón a todo lo anterior me veo obligada, con la reiteración de mi respeto, a separarme de la decisión tomada por la mayoría de la Sala.

Fecha ut supra  

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

(1) Proceso 110010328820120002300 acumulado, M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro.

(2) Aclaración de voto de diciembre 4 de 2013.

(3) Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo III, Ed. Machi, Argentina.

(4) Auto Sección Primera de 24 de febrero de 1995, M.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.

(5) Sobre este criterio ver el texto de Carlos H. Pareja. “Derecho Administrativo Teórico y Práctico”, Editorial ABC, Bogotá 1937.

(6) Berrocal Guerrero, Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Ediciones Librería El Profesional, Bogotá 2014.

(7) Garrido Falla, Fernando, “Tratado de Derecho Administrativo”, Volumen I, Parte General, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1994.

(8) Auto Sección Primera de 25 de julio de 1994, M.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.

(9) Sentencia Sección Quinta de 30 de agosto de 2002, M.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla.

(10) Sentencia Sección Quinta de 6 de julio de 2006, M.P. Dr. Filemón Jiménez.

(11) Sentencias Sección Quinta de 23 de febrero de 2012, radicaciones 2010-00125 y 2011-00006.

(12) El Decreto 1421 de 1993 dispone en su artículo 52: “Calidades del reemplazo. En todos los casos en que corresponda al Presidente de la República designar el reemplazo del Alcalde Mayor, deberá escoger a una persona que pertenezca al mismo partido o movimiento político del titular”. Y el parágrafo 3º del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 establece: “En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato (...)”.

(13) “Artículo 322 Constitución Política. Bogotá, Capital de la República y el departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

(...)”.

(14) En Sentencia C-844 de 6 de julio de 2000, se expresó: “Lo anterior no impide que la ley regule la facultad del ejecutivo (Presidente y gobernadores) para designar provisionalmente los alcaldes mientras se hace su elección, porque ello está autorizado en la Constitución (art. 293) para evitar vacíos de poder y, por supuesto, los efectos perniciosos que ello puede significar en el manejo de los municipios. En esencia, si el Presidente de la República ni los gobernadores pueden designar en propiedad los alcaldes, sí pueden hacerlo transitoriamente mientras se realizan las elecciones populares con arreglo a las cuales sólo se puede proveer en forma definitiva tales cargos”.

(15) Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos 624 de 28 de julio de 1994, 1006 de 24 de julio de 1997 y 1219 de 8 de octubre de 1999; y sentencia Sección Quinta de 25 de noviembre de 1997, M.P. Mario Alario Méndez.

(16) Sala Plena, Sentencia S-157 de 14 de enero de 1991, M.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.