Auto 2014-00016 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001-03-28-000-2014-00016-00

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Henry Alexander Cortes Cubillos

Demandado: Universidad de la Amazonia

Bogotá, D. C., veintinueve de mayo de dos mil catorce.

Auto que admite la demanda y resuelve sobre la suspensión provisional del acto acusado

I. Antecedentes

1. La demanda.

El ciudadano Henry Alexander Cortés Cubillos instauró demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral, con el objeto de obtener la anulación del Acuerdo 5 de 2014 emitido por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, por medio del cual resultó electo rector de la referida institución el señor Leónidas Rico Martinez “para completar el periodo estatutario 2014-2016”.

Planteó a título de pretensiones las siguientes:

“1. Que es nulo el Acuerdo 5 emitido por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, el día 21 de febrero de 21 (sic) de 2014, ‘Por el cual se designa rector en propiedad de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014-2016’ recayendo la misma en el magister Leónidas Rico Martínez con cédula de ciudadanía 17.624.610 expedida en Florencia, Caquetá ‘[…] para completar el periodo estatutario 2014-2016 […]’ según los términos del artículo primero del precitado acto administrativo.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene comunicar la respectiva sentencia al Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, para que proceda a convocar y desarrollar un nuevo proceso para la designación del rector en propiedad de la Universidad de la Amazonia, atendiendo lo dispuesto por el Acuerdo 62 de 2002, proferido por el Consejo Superior de la misma Universidad de la Amazonía, el cual contiene el Estatuto General, procedimiento que se contrae a lo dispuesto en los artículos 27, 29 y 30 de la normatividad antes aludida.

3. Que se ordene al Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, con fundamento en lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 28 del Acuerdo 62 de 2002 —Estatuto General— designar rector encargado para dirigir los destinos de dicha institución, hasta que se lleve a cabo la designación del rector en propiedad como consecuencia del desarrollo del proceso de convocatoria, en los términos consignados en el numeral precedente”.

Adicionalmente, pidió que se decretara la suspensión provisional del acto demandado, fundado en las razones que presentó en escrito separado con la demanda, según lo expresa al folio 32 del expediente.

II. Consideraciones de la Sala

1. De la competencia para resolver y del procedimiento aplicable.

Esta Sección tiene competencia para conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad electoral, en atención a la naturaleza jurídica de la Universidad de la Amazonía(1) y al Consejo Superior que profirió el acto acusado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4(2) del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA y también, en lo preceptuado en el artículo 13-4 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999(3), modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003.

2. Aspectos sustanciales y formales de la demanda.

A. Oportunidad - caducidad.

De conformidad con lo dispuesto en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo de carácter electoral, la demanda deberá ser presentada dentro del término máximo de treinta (30) días contados a partir de su publicación, salvo el caso que la elección se haya declarado en audiencia pública, evento en el cual dicho término empezará a contarse a partir del día siguiente a tal diligencia.

En el sub lite, el demandante pretende que se declare la nulidad del Acuerdo 5 de 21 de febrero 2014, que designó al señor Leónidas Rico Martínez como rector en propiedad de la Universidad de la Amazonia, decisión proferida por el Consejo Superior de dicho ente universitario, cuya publicación se realizó en esa misma fecha en el portal web de la institución(4).

Por lo anterior, comoquiera que entre la publicación del acto acusado y la presentación de la demanda ante la secretaria de esta Sección, que ocurrió el 2 de abril de 2014(5), no transcurrieron más de 30 días, se concluye que la misma fue presentada en oportunidad.

B. Requisitos formales.

La admisión de la demanda electoral, según el artículo 276 del CPACA, tendrá lugar siempre que reúna los requisitos formales(6) relacionados con la designación de las partes y sus representantes; las pretensiones expresadas de manera clara y precisa; los hechos y omisiones en que se basan; los fundamentos de derecho que las soportan; la solicitud de pruebas que se quieran hacer valer y; el lugar y dirección donde las partes recibirán las notificaciones personales.

Aunado a lo anterior, el código señala expresamente que a la demanda deberá acompañarse(7), también, una copia del acto acusado con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso; los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer; el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona; la prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado y; las copias de la demanda y sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.

Una vez revisado el contenido de la demanda y de sus anexos, se advierte que esta reúne los requisitos formales para su admisión. En consecuencia se le impartirá el trámite previsto por el artículo 277 del CPACA.

3. Solicitud de suspensión provisional.

La medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo como medida cautelar que es, según las voces del artículo 229 del CPACA exige “petición de parte debidamente sustentada”, y acorde con el 231 ibídem, procederá “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

Esta codificación bajo la cual se rige el proceso establece que: 1º) La medida cautelar se debe solicitar (no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado. Exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el mismo concepto de violación. 2º) La procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge(8), es decir, si aparece presente, desde esta instancia procesal —cuando el proceso apenas comienza—, como conclusión del: i) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

El panorama que presenta el CPACA contiene una variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de cara al anterior ordenamiento en cuanto que ahora, la norma da apertura y autoriza al juez administrativo para que desde este momento procesal en aras de estimar si procede suspender provisionalmente los efectos del acto puede: 1º) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2º) estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

En el sub examine la petición de suspensión provisional se elevó en escrito separado de la demanda, presentado en la misma fecha con el libelo y se encuentra visible a los folios 181 a 197 del expediente. El actor sustenta la procedencia de la medida en dos (2) consideraciones específicas soportadas en la violación de normas de carácter constitucional y legal, así:

1. Violación al derecho fundamental al debido proceso.

Para argumentar esta alegación y después de transcribir los artículos 29 Superior y 65, 66, 67, 68, 69, 72 y 73 del CPACA, señala que el Consejo Superior de la universidad transgredió dicha normatividad en razón a que: i) no atendió los tiempos fijados en el Acuerdo 12 del 17 de octubre de 2013 “Por el cual se establece el calendario para el proceso de designación de rector de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014-2016”(9), modificado por el Acuerdo 13 de 2013(10) y ii) porque asegura que los actos proferidos con ocasión de la suspensión del proceso electoral para designar el rector de la Universidad de la Amazonía(11), no fueron notificados, ni publicitados en la forma y términos que prevé el CPACA. Es decir, reclama que los acuerdos 12, 13, 14 de 2013 y el 1 de 2014, a los que les asigna el contenido de “actos particulares” en razón a que a su juicio “solo afecta a los aspirantes al cargo de rector” debieron serles notificados a estos personalmente en cumplimiento de las reglas previstas para tal efecto.

Alega que los acuerdos 12, 13, 14, 18(12) de 2013 y 5 de 2014, no surtieron efectos legales pues no fueron debidamente comunicados a los interesados —los candidatos inscritos al cargo de rector—, y en todo caso, refiere que el rector elegido en propiedad mediante el acto que se acusa se posesionó sin que el Consejo Superior Universitario hubiese aprobado las actas que contienen sus decisiones, procedimiento que asegura, es necesario para que las mismas cobren fuerza vinculante.

2. Violación al derecho fundamental de los ciudadanos a elegir y ser elegido.

Luego de transcribir el artículo 40 de la Constitución Política señala que este derecho le fue vulnerado al señor Gabriel Sandoval Lasso —candidato inscrito en el proceso eleccionario—. Basa su afirmación en el hecho que al acogerse el concepto rendido por la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional, se excluyó a este candidato por cuanto no acreditó contar con la experiencia requerida. Para llegar a tal conclusión señaló que se dio una interpretación restrictiva al artículo 27 literal e) del Estatuto General de la Universidad de la Amazonía.

Como queda visto, el actor soporta la medida provisional en la irregularidad que predica de los actos administrativos que se expidieron a partir del Acuerdo 12 de 2013 “Por el cual se establece el calendario para el desarrollo del proceso de designación de rector de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014-2016”, relacionados con la modificación de dicho calendario y la suspensión del proceso eleccionario, respectivamente, en tanto considera de una parte que no dieron estricto cumplimiento al cronograma previamente fijado, y porque dichos actos no le fueron notificados personalmente a los participantes.

Para la Sala el reproche consistente en que no se dio cabal cumplimiento a las fases del proceso eleccionario previstas en el citado Acuerdo 12 de 2013, solo puede definirse en el fallo que decida la demanda, comoquiera que la no ejecución del proceso eleccionario atendiendo a las fechas preestablecidas tuvo como causa las vicisitudes(13) que se presentaron en dicho trámite, según dan cuenta los actos administrativos 13(14) y 14(15) ambos de 2013. Sobre estos cabe señalar que gozan de presunción de legalidad y comoquiera que en esta etapa no surge la presencia de la irregularidad que se alega fundada en el supuesto favorecimiento de quien resultó elegido, no es jurídicamente posible restarles en esta etapa los efectos que produjeron.

En lo que respecta a la necesidad de que todos los acuerdos que expidió el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía relativo al trámite eleccionario debieron notificarse personalmente a los participantes en dicho proceso, en cumplimiento de las normas que cita del CPACA, basta señalar que tales actos administrativos no tienen el carácter de particulares, pues únicamente cuando se trate de actos que “crean, modifican, extinguen o afectan situaciones jurídicas personales, individuales o subjetivas”(16), el legislador en los artículos 66 y siguiente del CPACA, impuso el deber de adelantar este tipo notificación, y este no es el contenido que tienen los mencionados acuerdos, que atañen a modificar y suspender el calendario electoral para llevar a cabo la elección del rector de la Universidad de la Amazonía.

Tampoco se trata de actos con los cuales hubiera finalizado(17) el trámite de elección del rector de la Universidad de la Amazonía, lo que soslaya la obligatoriedad de la notificación personal que reclama el actor. En todo caso, se advierte que en relación con las modificaciones al Acuerdo 12 de 2013 el Consejo Superior dispuso como medio de divulgación de tales decisiones su publicación a través de la página web y la emisora cultural de la Universidad.

De otra parte, no se aprecia en esta etapa procesal la vulneración que se alega del artículo 40 superior, por cuanto es claro que la inscripción de un candidato no supone necesariamente que su participación en el proceso eleccionario deba ser necesariamente aceptada todas las veces por la autoridad pública competente, puesto que esta etapa también está sometida a exigencias. En el presente caso, se alega que se desconoció el derecho que le asistía a uno de los inscritos para continuar en el proceso eleccionario, pero tal afirmación no puede examinarse toda vez que en el proceso no obra copia íntegra del trámite de elección del cual se pueda establecer si el excluido hizo uso de los medios de oposición para cuestionar tal decisión, en cumplimiento de lo dispuesto en el referido Acuerdo 12 de 2013, artículo 1º(18). Este aspecto resulta de vital importancia para determinar si existió la alegada irregularidad y si esta constituiría vicio que afecte el acto de elección.

Y finalmente, en cuanto al argumento relativo a que es necesaria la aprobación de las actas del Consejo Superior de la universidad como requisito de preexistencia de las decisiones que mediante acuerdo adopte dicho órgano, para que estas sean válidas, la Sala encuentra que tal exigencia no se deriva del parágrafo 7º(19) del artículo 24 del Acuerdo 62 de 2002(20) que contiene los Estatutos de la Universidad, motivo por el cual esta alegación tampoco se encuentra acreditada.

En todo caso, el artículo 11(21) del Acuerdo 61 de 1996 “Por el cual se modifica Acuerdo 10 de 1985”(22) en que se soporta la censura el actor es una acto anterior a dichos estatutos, luego ante esta situación entrar a valorar si se encuentra presente la alegada vulneración implica definir si dicho Acuerdo se encuentra vigente y por ende, si resulta aplicable al asunto bajo examen, aspecto que no es propio en esta instancia procesal.

De esta manera, se concluye de los reproches planteados en el escrito de solicitud de medida cautelar que no surge oposición directa a las normas que se citan infringidas. Por ello, solo cuando se resuelva de fondo el proceso y una vez concurra el demandado y se surtan las etapas que el legislador previó como desarrollo de este contencioso electoral, proceso de naturaleza especial, que se emitirá la decisión que corresponda respecto de la legalidad del acto acusado.

Entonces, comoquiera que la contradicción que se alega no surge en esta etapa cuando el proceso apenas comienza, ni del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, ni tampoco del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sino que determinarlo exige la necesidad de examen y de valoración de las pruebas que se arrimen al proceso cuando concurran todas las partes, la medida cautelar de suspensión provisional solicitada no procede.

Por las razones antes expresadas, se negará la solicitud de suspensión de los efectos del acto acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

RESUELVE:

Primero. ADMITIR la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad electoral presentó el señor Henry Alexander Cortés Cubillos, con el objeto de obtener la anulación del acto que declaró la elección del rector de la Universidad de la Amazonía, señor Leónidas Rico Martínez.

En consecuencia, en aplicación del artículo 277 del CPACA, se dispone:

1. Notificar personalmente esta providencia al señor Leónidas Rico Martínez en su calidad de rector de la Universidad de la Amazonía. Para efectos de realizar la notificación personal, se comisiona al Tribunal Administrativo del Caquetá. Por secretaría, líbrese despacho al señor presidente de esa corporación, con los insertos del caso, remitiéndole copia de la demanda y de sus anexos, a fin de que el magistrado a quien le corresponda el asunto por reparto adelante la actuación pertinente. De no ser posible la notificación dentro del término señalado en el literal a) del numeral 1º del artículo 277 del CPACA, deberá proceder en la forma subsidiaria prevista en los literales b) y c) de la disposición en cita.

2. Notificar personalmente esta providencia al presidente del Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, en su carácter de autoridad que expidió el acto demandado. Para tal efecto se acudirá al mecanismo establecido en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA, mediante mensaje dirigido al buzón para notificaciones judiciales.

3. Notificar personalmente al agente del Ministerio Público.

4. Notificar por estado al demandante.

5. Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso de conformidad con el numeral 5º del artículo 277 del CPACA.

Segundo. NEGAR la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, por lo expuesto en la parte motiva.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Alberto Yepes Barreiro, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Susana Buitrago Valencia.

(1) Ley 60 de 1982 “Por la cual la regional Florencia de la Universidad Surcolombiana, se transforma en la Universidad de la Amazonia” […] ART. 2.—De la naturaleza jurídica y el domicilio. La Universidad de la Amazonia, es una institución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional con domicilio en la ciudad de Florencia, capital del departamento del Caquetá.

La Universidad de la Amazonia podrá establecer dependencias seccionales, en los lugares de la Amazonia Colombiana cuyas necesidades de desarrollo así lo exijan.

(2) “ART. 149.—Competencia del consejo de estado en única instancia.

El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

(…)

4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación”.

(3) Por medio del cual se adopta el reglamento interno del Consejo de Estado.

(4) Se puede consultar el folio 77 del expediente que contiene impresión de la noticia publicada en la página web de la universidad con la constancia que la misma se realizó el 21 de febrero de 2014 y que es “fiel copia”.

(5) Folio 33 vto.

(6) Artículo 162 CPACA.

(7) Artículo 166 ejusdem.

(8) Según la Real Academia de la Lengua Española el término “surgir” -(del latín surgëre)— significa aparecer, manifestarse, brotar.

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, consultado en http://lema.rae.es/drae/?val=surja

(9) Folios 62 y 63 del expediente.

(10) “Mediante el cual se modifica el Acuerdo 12 de 2013, que establece el calendario para el desarrollo del proceso de designación de rector de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014-2016” (fls. 64-65).

(11) Se refiere a los acuerdos 14 de 2013 “Por el cual se suspende el proceso de elección del Rector de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014-2016” (fls. 66-67) y 1 de 2014 “Mediante el cual se modifica el Acuerdo 13 de 2013, y se establece la continuidad del calendario para el desarrollo del proceso de designación de rector de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014-2016” (fls. 71-72).

(12) “Por medio del cual se designa rector encargado en la Universidad de la Amazonía a partir del primero de enero de 2014” (fls. 68-70).

(13) La explicación para modificar el calendario electoral según el Acuerdo 13 de 2013 obedeció a: “El día 28 de octubre de 2013, y ante la ausencia de los conceptos jurídicos, se suspende nuevamente el proceso de verificación. Así las cosas, este mismo día se convoca a reunión extraordinaria, para suspender el proceso de verificación de los requisitos de uno de los aspirantes, fijar fecha para continuar con la reunión ordinario que permita finalizar esta etapa y ajustar otras fechas”; y en el Acuerdo 14 de 2013, por el cual se suspendió el proceso de elección del rector de la Universidad de la Amazonia, en razón a que “[…] se aprobó la conformación de una mesa de trabajo para construir una propuesta para la reglamentación de la inclusión del gobernador como integrante del Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, atendiendo la decisión adoptada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto calendado el día 6 de septiembre de 2013, en virtud del cual se decretó la suspensión provisional del artículo 24 del Estatuto General de la Universidad de la Amazonía, que establece la conformación del Consejo Superior […]”.

(14) “Por el cual se modifica el Acuerdo 12 de 2013, que establece el calendario para el desarrollo del proceso de designación de rector de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014 -2016” (fls. 64 -65).

(15) Por el cual se suspende el proceso de elección de rector de la Universidad de la Amazonia para el periodo estatutario 2014-2016” (fls. 66-67).

(16) Manual del Acto Administrativo. Luis Enrique Berrocal. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Página 156.

(17) Artículo 67 CPACA.

(18) “ART. PRIMERO.—Calendario. Establecer el calendario para el desarrollo del proceso de designación de rector de la Universidad de la Amazonía para el periodo estatutario 2014-2016 conforme a la normatividad y argumentos citados en la parte considerativa del presenta acuerdo, a saber:

Fases del procesoFechas
InscripcionesDel 18 al 23 de octubre de 2013, de 8:00 a.m. a 12:00 medio día y de 2:00 p.m. a 06:00 p.m. (hora oficial colombiana)
Verificación de los requisitos de los aspirantes a ser elegidos, en reunión ordinaria por pare del Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia25 de octubre de 2013
Publicación de los aspirantes válidamente inscritos y presentación de recursos28 de octubre de 2013

(19) Capitulo I. Del Consejo Superior Universitario “ART. 24.—[…]. PAR. 7º—Las decisiones del Consejo Superior Universitario se denominarán acuerdos, llevarán numeración consecutiva en cada año y serán firmados por su presidente. Las reuniones se harán constar en actas, las cuales una vez aprobadas serán refrendadas por el presidente y el secretario”.

(20) “Por el cual se deroga el Acuerdo 64 de 1993, y se adopta el Estatuto General de la Universidad de la Amazonía”.

(21) “Las decisiones del Consejo Superior serán comunicadas por escrito por la secretaria a más tardar en los siguientes cuatro (4) días hábiles de la sesión correspondiente; y los acuerdos una vez aprobada el acta respectiva”.

(22) Dictado por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, bajo la consideración de que “se hace necesario modificar el Acuerdo 10 de 1985, que trata sobre el reglamento interno del Consejo Superior”.