Auto 2014-00064 de septiembre 3 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 11001-03-28-000-2014-00064-00

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Andrés Felipe Villamizar

Demandado: Representantes a la Cámara por el Distrito Capital de Bogotá

Bogotá, D.C., tres de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Esta Sección tiene competencia para conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad electoral de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo que prevé el artículo 13-4 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999.

2. Oportunidad.

Según el literal a) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término para presentar la demanda contra el acto de elección es de 30 días.

En el presente caso, se verifica que la declaración de la elección de los representantes a la Cámara por Bogotá, D.C., se realizó el primero de abril de 2014 (formulario E-26 CA) y la demanda se presentó el 21 de mayo del año en curso, esto es, dentro del referido término de caducidad.

3. Requisito de procedibilidad.

Desde la entrada en vigencia de la reforma constitucional que introdujo el Acto Legislativo 1 de 2009, las causales de nulidad denominadas objetivas (atañen a irregularidades en la votación y en el escrutinio) deben plantearse de forma previa ante la respectiva autoridad administrativa electoral.

En este sentido, al igual que acontece con las decisiones de las autoridades administrativas electorales que resuelven las reclamaciones electorales presentadas con fundamento en lo dispuesto en el artículo 192 del Código Electoral(2), es necesario demandar conjuntamente con el acto que declare la elección, que es el principal pronunciamiento cuestionado, tanto los actos que resuelven reclamaciones del artículo 192 del Código Electoral, como también los actos que deciden sobre las diferentes solicitudes de revisión que se presentaron con el objeto de agotar el requisito de procedibilidad en relación con las causales de nulidad contempladas en el artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(3).

La Sala verifica que en el presente caso, el actor, mediante la solicitud 32 del 1º de abril de 2014, con el fin de agotar el referido requisito de procedibilidad, solicitó a la comisión escrutadora general que saneara el proceso de elección de los representantes a la Cámara por Bogotá, pues se habían presentado diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24 y que a su vez declarara como agotado el requisito de procedibilidad.

Luego de confrontar el referido documento con cada uno de los cargos que se proponen como sustento de la demanda, se pudo establecer que coinciden plenamente las mesas demandas, el partido y el candidato. Por ende, las observaciones que se hicieron respecto de las siguientes mesas de votación son las que serán objeto de debate en el presente proceso de nulidad electoral:

Cuadro 1(4)

 MunicipioZPMPCE-14E-24Dif
1Bogotá, D.C.010102400111110-1
2Bogotá, D.C.010201200111132-1
3Bogotá, D.C.010302100111110-1
4Bogotá, D.C.010401900111140-4
5Bogotá, D.C.010501200111110-1
6Bogotá, D.C.010805100111110-1
7Bogotá, D.C.010807800111120-2
8Bogotá, D.C.011202300111121-1
9Bogotá, D.C.011211600111121-1
10Bogotá, D.C.011302500111131-2
11Bogotá, D.C.011702100111121-1
12Bogotá, D.C.020303100111120-2
13Bogotá, D.C.020401500111110-1
14Bogotá, D.C.020902300111130-3
15Bogotá, D.C.030101100111131-2
16Bogotá, D.C.030401900111120-2
17Bogotá, D.C.030601300111110-1
18Bogotá, D.C.030901600111120-2
19Bogotá, D.C.040502500111110-1
20Bogotá, D.C.040600500111151-4
21Bogotá, D.C.040800600111120-2
22Bogotá, D.C.040802000111140-4
23Bogotá, D.C.041605600111120-2
24Bogotá, D.C.042400600111120-2
25Bogotá, D.C.042700600111110-1
26Bogotá, D.C.050702200111120-2
27Bogotá, D.C.051300500111110-1
28Bogotá, D.C.060500300111121-1
29Bogotá, D.C.060702400111132-1
30Bogotá, D.C.070102800111110-1
31Bogotá, D.C.070607700111110-1
32Bogotá, D.C.070801100111140-4
33Bogotá, D.C.071301100111121-1
34Bogotá, D.C.071301200111120-2
35Bogotá, D.C.072500200111130-3
36Bogotá, D.C.080100500111110-1
37Bogotá, D.C.080200200111121-1
38Bogotá, D.C.080601900111121-1
39Bogotá, D.C.080702000111130-3
40Bogotá, D.C.081603600111153-2
41Bogotá, D.C.081902200111110-1
42Bogotá, D.C.082202300111120-2
43Bogotá, D.C.083001300111120-2
44Bogotá, D.C.085000600111120-2
45Bogotá, D.C.090103200111140-4
46Bogotá, D.C.090500600111140-4
47Bogotá, D.C.091100200111140-4
48Bogotá, D.C.091302300111120-2
49Bogotá, D.C.091701400111110-1
50Bogotá, D.C.100207000111110-1
51Bogotá, D.C.100207400111110-1
52Bogotá, D.C.100207800111120-2
53Bogotá, D.C.100208000111120-2
54Bogotá, D.C.100208300111110-1
55Bogotá, D.C.101100500111130-3
56Bogotá, D.C.101103900111110-1
57Bogotá, D.C.101303300111130-3
58Bogotá, D.C.101305200111110-1
59Bogotá, D.C.101803500111120-2
60Bogotá, D.C.102301300111154-1
61Bogotá, D.C.102302400111143-1
62Bogotá, D.C.102600900111150-5
63Bogotá, D.C.103101000111120-2
64Bogotá, D.C.104000100111120-2
65Bogotá, D.C.110103700111130-3
66Bogotá, D.C.110105700111120-2
67Bogotá, D.C.110201300111140-4
68Bogotá, D.C.110400700111110-1
69Bogotá, D.C.110403000111153-2
70Bogotá, D.C.110805800111110-1
71Bogotá, D.C.110901400111110-1
72Bogotá, D.C.111001800111110-1
73Bogotá, D.C.111201500111110-1
74Bogotá, D.C.112100700111132-1
75Bogotá, D.C.112400900111120-2
76Bogotá, D.C.112401100111110-1
77Bogotá, D.C.112401400111110-1
78Bogotá, D.C.120100200111130-3
79Bogotá, D.C.120603400111110-1
80Bogotá, D.C.120900400111140-4
81Bogotá, D.C.130401700111120-2
82Bogotá, D.C.130700100111120-2
83Bogotá, D.C.140400600111110-1
84Bogotá, D.C.140801000111121-1
85Bogotá, D.C.150200600111120-2
86Bogotá, D.C.150301000111110-1
87Bogotá, D.C.150400100111130-3
88Bogotá, D.C.150502600111131-2
89Bogotá, D.C.150502900111141-3
90Bogotá, D.C.151200900111161-5
91Bogotá, D.C.160102500111120-2
92Bogotá, D.C.160102800111110-1
93Bogotá, D.C.160103300111110-1
94Bogotá, D.C.160201200111154-1
95Bogotá, D.C.160201900111130-3
96Bogotá, D.C.160400700111161-5
97Bogotá, D.C.161600300111110-1
98Bogotá, D.C.161601900111120-2
99Bogotá, D.C.161700200111120-2
100Bogotá, D.C.162201700111140-4
101Bogotá, D.C.162301000111110-1
102Bogotá, D.C.170100700111110-1
103Bogotá, D.C.180102800111110-1
104Bogotá, D.C.180103200111110-1
105Bogotá, D.C.180201700111121-1
106Bogotá, D.C.180600300111120-2
107Bogotá, D.C.180700300111151-4
108Bogotá, D.C.180700400111110-1
109Bogotá, D.C.180700500111121-1
110Bogotá, D.C.181401400111150-5
111Bogotá, D.C.181500900111176-1
112Bogotá, D.C.182101700111165-1
113Bogotá, D.C.1825006001111431-42
114Bogotá, D.C.182800300111120-2
115Bogotá, D.C.190600100111131-2
116Bogotá, D.C.190802300111110-1
117Bogotá, D.C.191302000111120-2
118Bogotá, D.C.192001800111130-3
119Bogotá, D.C.192200200111110-1
120Bogotá, D.C.193000500111120-2
121Bogotá, D.C.193200600111120-2
122Bogotá, D.C.900100600111130-3
123Bogotá, D.C.900101900111110-1
124Bogotá, D.C.900144400111121-1

Cuadro 2(5)

 MunicipioZPMPCE-14E-24Dif
1Bogotá, D.C.0108057001102231
2Bogotá, D.C.0115016001102033
3Bogotá, D.C.0121004001102011
4Bogotá, D.C.0201044001102011
5Bogotá, D.C.0204024001102099
6Bogotá, D.C.0206001001102022
7Bogotá, D.C.0211025001102121
8Bogotá, D.C.0215009001102231
9Bogotá, D.C.0307001001102022
10Bogotá, D.C.0307006001102121
11Bogotá, D.C.0410001001102011
12Bogotá, D.C.0416056001102011
13Bogotá, D.C.0417004001102231
14Bogotá, D.C.0503018001102011
15Bogotá, D.C.0518006001102231
16Bogotá, D.C.0521003001102121
17Bogotá, D.C.0602014001102044
18Bogotá, D.C.0602026001102022
19Bogotá, D.C.0607024001102011
20Bogotá, D.C.0702006001102022
21Bogotá, D.C.0706012001102011
22Bogotá, D.C.0707045001102011
23Bogotá, D.C.0708011001102 2 
24Bogotá, D.C.0716010001102011
25Bogotá, D.C.072700100110231310
26Bogotá, D.C.0805025001102033
27Bogotá, D.C.0815009001102121
28Bogotá, D.C.0816050001102011
29Bogotá, D.C.0817011001102022
30Bogotá, D.C.0823012001102121
31Bogotá, D.C.0825016001102011
32Bogotá, D.C.0827005001102121
33Bogotá, D.C.082901500110205 
34Bogotá, D.C.0850007001102121
35Bogotá, D.C.0911012001102033
36Bogotá, D.C.1036004001102066
37Bogotá, D.C.1040061001102011
38Bogotá, D.C.1108028001102033
39Bogotá, D.C.1108031001102011
40Bogotá, D.C.1109011001102033
41Bogotá, D.C.1111086001102022
42Bogotá, D.C.1121007001102022
43Bogotá, D.C.1124008001102011
44Bogotá, D.C.1125052001102011
45Bogotá, D.C.1126067001102121
46Bogotá, D.C.1130002001102022
47Bogotá, D.C.1204002001102022
48Bogotá, D.C.1209013001102022
49Bogotá, D.C.1304011001102033
50Bogotá, D.C.1304017001102264
51Bogotá, D.C.1310050001102011
52Bogotá, D.C.1501020001102011
53Bogotá, D.C.1505019001102011
54Bogotá, D.C.1511001001102121
55Bogotá, D.C.1613041001102011
56Bogotá, D.C.1802022001102022
57Bogotá, D.C.1818018001102022
58Bogotá, D.C.1820036001102022
59Bogotá, D.C.1832004001102011
60Bogotá, D.C.1924004001102022

Dentro de este contexto, a efectos de poder dar curso al proceso, la demanda se admite únicamente respecto de los cargos y censuras que agotaron el requisito de procedibilidad, pero comoquiera que uno de los puntos centrales objeto del debate gira en torno al debido agotamiento de tal requisito en relación a si éste se efectuó o no ante la autoridad administrativa electoral competente, será en la respectiva sentencia, cuando se cuente con todos los elementos de prueba, que se decidirá sobre la prosperidad de tal argumento.

4. De las medidas cautelares solicitadas.

En escrito separado de la demanda, el apoderado judicial del actor solicitó como medida cautelar “que se decrete la suspensión provisional del acto por medio del cual se declara la elección de los representantes a la Cámara por Bogotá respecto de la declaratoria de Juan Carlos Losada Vargas, toda vez que con motivo de los datos contrarios a la verdad consignados en el acto que se solicita la suspensión, se dejó de declarar electo a Andrés Felipe Villamizar Ortiz a quien realmente le correspondía ese derecho”.

En el contencioso electoral, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo electoral es el único mecanismo cautelar que puede formularse(6) de cara a “proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. Así se establece en el inciso final del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que dispone:

“ART. 277.—Contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá:

1. Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con sujeción a las siguientes reglas:

(…).

En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación” (resaltado y subrayas fuera del texto original).

En el proceso de nulidad electoral la medida de suspensión provisional solo se puede solicitar en la demanda y hasta antes de que ésta se admita, contrario a como ocurre en el procedimiento ordinario que rige los demás medios de control contencioso administrativos, en los que se puede realizar en cualquier tiempo. Además, en la acción de nulidad electoral no se corre traslado previo de la medida cautelar al demandado; no requiere de otorgamiento de caución para su decreto y se decide en el mismo auto admisorio, no en auto separado.

Lo anterior, en consideración a que el trámite para resolver la medida cautelar de suspensión provisional del acto electoral, está en consonancia con la celeridad que caracteriza este proceso, tal y como lo establece el artículo 296 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, únicamente le caben al contencioso electoral las regulaciones del proceso ordinario, en tanto sean compatibles con la naturaleza de este.

Así, se reitera que a las voces del inciso final del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la única medida cautelar que procede en materia de nulidad electoral es la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo de elección o nombramiento.

3. La solicitud de suspensión provisional del acto de elección.

La medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo como medida cautelar que es, de conformidad con el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, exige “petición de parte debidamente sustentada”, y según el 231 del mismo estatuto, procederá “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

Esta última norma precisa que: 1) La medida cautelar se debe solicitar con la demanda o en todo caso antes de que se decida sobre su admisión, es decir, no es oficiosa, sino que debe estar fundada en el mismo concepto de la violación expresado en la demanda, o en lo que el demandante sustente en escrito separado. 2) La procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge(7), es decir, aparece presente, desde esta instancia procesal —cuando el trámite apenas comienza—, como conclusión del: i) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Por lo tanto, establecer si es viable decretar la medida de suspensión pretendida, implica analizar el acto acusado frente al contenido de la norma señalada como infringida, y estudiar las pruebas aportadas, a fin de concluir si surge su contradicción.

En el sub examine la petición de suspensión provisional de la elección de los representantes a la Cámara por Bogotá para el período 2014-2018 (en especial, la del señor Juan Carlos Lozada), la fundamenta el demandante en que “la comisión escrutadora general consignó datos contrarios a la verdad en el acta parcial de escrutinio E-26CO, lo que evidencia que los resultados electorales fueron modificados y que, por lo tanto, se otorgó la calidad de congresista al señor Juan Carlos Lozada en clara violación de las normas que rigen el procedimiento, pues de la confrontación del acto demandado y las pruebas que se aportan en la demanda, con las normas que regulan nuestro sistema político, se evidencia que se disminuyó la votación obtenida por Andrés Felipe Villamizar en 274 votos y se aumentó la obtenida por Juan Carlos Losada Vargas en 112 votos, en las mesas relacionadas…, sin justificación legal alguna, como se evidencia al confrontar los resultados anotados en los formularios E-14 y E-24, sin que la variación tenga justificación o explicación”.

Que, por tal razón, el escrutinio debe plasmar el verdadero resultado electoral, esto es: 17.894 votos para Andrés Villamizar y 17551 para Juan Carlos Lozada.

Que en este sentido, la declaratoria de la elección no refleja la voluntad popular que se expresó el 9 de marzo de 2014.

Para fundamentar la referida solicitud de medida cautelar el demandante aportó una serie de pruebas documentales entre las cuales se encuentran: Los formularios E-14 de las mesas en donde se presentaron las supuestas irregularidades, las actas generales de escrutinio de las comisiones auxiliares, los formularios E-24 zonales, el acta general de escrutinio de la comisión escrutadora distrital, los formularios E-24 y E-26 distritales, la Resolución 15 del 31 de marzo de 2014, proferida por la comisión escrutadora distrital por medio de la cual se negaron las reclamaciones que presentó el candidato Villamizar Ortiz, la Resolución 1 del 1º de abril de 2014 de la comisión escrutadora general por medio de la cual se resolvieron los recursos de apelación que se interpusieron contra la Resolución 15, el escrito Nº 032 del 1º de abril de 2014 por medio de la cual el demandante planteó a la comisión escrutadora general una “solicitud de saneamiento de nulidad y solicitó que declarara agotado el requisito de procedibilidad y la Resolución 3 y el auto 6 del 1º de abril de 2014, proferidos por la comisión escrutadora general en los que, respectivamente, se declaró agotado el requisito de procedibilidad y se inhibió de resolver sobre la solicitud de saneamiento de nulidad.

Empero, en este caso la medida cautelar no está llamada a prosperar, pues la viabilidad del acto de elección no está sujeta únicamente a la verificación de la respectiva causal de nulidad que para el efecto prevé el ordenamiento jurídico (en el sub examine registros falsos o apócrifos), sino también está condicionada al principio de eficacia del voto que consagra el numeral 3º del artículo 1º del Código Electoral, que desarrolla el artículo 287 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

“Para garantizar el respeto de la voluntad legítima mayoritaria de los electores habrá lugar a declarar la nulidad de la elección por voto popular, cuando el juez establezca que las irregularidades en la votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos”.

Así, teniendo en cuenta que ante esta corporación, además de la presente demanda, cursan otros dos procesos(8)contra la elección de los representantes a la Cámara por Bogotá en los que también se plantean irregularidades en las votaciones y en el escrutinio, es lo cierto que no se cuenta con suficientes elementos para determinar el grado de incidencia que las irregularidades que se proponen en el sub examine pueden tener frente al acto acusado.

Para tal efecto, aquellas demandas interpuestas en contra de la elección de la citada corporación pública deben acumularse, pues todas tienen la potencialidad de incidir en el resultado de la votación.

En consecuencia, determinar la estructuración o no de los vicios que endilga el demandante implica la necesidad de profundizar en aspectos de mayor complejidad que, en últimas, son propios y solo pueden ser resueltos en la sentencia.

Por lo tanto, comoquiera que no se encuentran los elementos necesarios para decretar la suspensión provisional de los efectos del acto electoral acusado, se negará la medida cautelar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

RESUELVE:

1. ADMITIR la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad electoral presentó por intermedio de apoderado judicial el señor Andrés Felipe Villamizar contra la elección de los representantes a la Cámara por Bogotá, D.C., para el período 2014-2018.

En consecuencia, en aplicación del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se dispone:

a) Notificar de esta providencia a los elegidos representantes a la Cámara por Bogotá, D.C., período 2014 - 2018, según las reglas que prevén los literales b, c y d del numeral 1º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

b) Notificar personalmente esta providencia al señor agente del Ministerio Público, según lo dispone el numeral tercero del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

c) Notificar por estado al demandante.

d) Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso en los términos del numeral 5º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

e) Advertir que los partidos y movimientos políticos por los que resultaron electos los demandados, quedarán notificados con los avisos que se han de publicar por cuenta de este proceso (CPACA, art. 277, num. 1º, lit. e)).

f) Advertir al señor Andrés Felipe Villamizar que en caso de no acreditar la publicación del aviso en la forma y términos que establece el artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se terminará el proceso por abandono y se ordenará su archivo.

g) Ordenar la notificación de esta providencia al Registrador Nacional del Servicio Civil y al presidente del Consejo Nacional Electoral, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales (CPACA, art. 277, num. 2º).

h) Ordenar que se informe al presidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes para que haga saber a los demandados la existencia de este proceso (CPACA, art. 277, num. 6º).

2. NEGAR la solicitud de suspensión provisional.

Notifíquese y cúmplase.»

(2) Sobre el particular, entre otras, ver sentencia de 29 de enero de 2009, expediente 2007-0119 y sentencia del 29 de julio de 2001, expediente 247.7.

(3) En el presente caso, el actor además de formular un concepto de violación respecto del acto de elección, también esgrimió cargos puntuales respecto de los demás actos que resolvieron las diferentes solicitudes de revisión que planteó ante la autoridad administrativa electoral, esto es, la Resolución 15 del 31 de marzo de 2014, proferida por la comisión escrutadora distrital, las resoluciones 1 y 3 del primero de abril de 2014, proferida por la comisión escrutadora general, así como el auto 6 del primero de abril de 2014.

(4) Cuaderno principal, folios 11-20.

(5) Cuaderno principal, folios 21-25.

(6) Refuerza esta tesis, la postura doctrinal que al respecto ha precisado: “En relación con la tercera decisión que debe contener el auto admisorio de la demanda, esto es, la consistente en definir la petición de suspensión provisional si se hubiere presentado, el artículo 277 modifica las reglas generales sobre medidas cautelares, pues exige que la suspensión provisional se presente con la demanda y se decida en el auto que la admita, decisión que se adoptará por la Sala o Sección correspondiente. Cabe preguntarse si procede solicitar las demás medidas cautelares, lo que en principio no es posible, pues se trata de un procedimiento especial en el que solo se regula la suspensión provisional de los efectos de la elección, de lo que desprende que las demás no están permitidas”. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Enrique José Arboleda Perdomo. Segunda Edición. Legis. 2012.

(7) Según la Real Academia de la Lengua Española el término “surgir” —(del latín surgëre)— significa aparecer, manifestarse, brotar. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, consultado en http://lema.rae.es/drae/?val=surja.

(8) Estos son: Expediente 2014-00048-00, Actora. Blanca Oliva Casa y expediente 2014-00062-00, Actor: Henry Hernández Beltrán.