Sentencia 2014-00119/54051 de noviembre 24 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Exp.: 54051

Rad.: 680012333000201400119 01

Actor: Camco Ingeniería SAS

Demandado: Ecopetrol S.A.

Naturaleza: Medio de control de controversias contractuales

Bogotá D.C., veinticuatro de noviembre de dos mil diecisiete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Ecopetrol S.A., contra las decisiones adoptadas el 25 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante las cuales se declararon no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y transacción en relación con la liquidación del contrato.

Antecedentes

1. El 14 de febrero de 2014, Camco Ingeniería SAS, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol S.A., con el fin de que se declare, entre otras, el incumplimiento parcial en el desarrollo del contrato ICCU-344-2011 y el rompimiento del equilibrio económico del contrato (fl. 3-35, cdno. 1).

1.1. La parte actora solicitó que se accediera a las siguientes declaraciones y condenas (fl. 3-6, cdno. 1):

Pretensiones:

1. Se declare que Ecopetrol S.A. incumplió parcialmente el contrato 4027930 que suscribió con Camco SAS, como consecuencia de:

1.1. El retraso observado en la autorización de las actas de avance de obra, requisito previo y necesario para la facturación de obras ejecutadas por Camco Ingeniería en cumplimiento del contrato y en ejecución de los PIMZ impartidos por Ecopetrol.

1.2. La suspensión unilateral e injustificada de la ejecución contractual que ordenó Ecopetrol S.A. el 12 de agosto de 2011.

1.3. El descuento que realizó Ecopetrol sobre las facturas CL 0495, CL 0502, CL 510 y CL 511 extendidas por Camco Ingeniería, con el fin de obtener el rembolso de los dineros que pagó para solventar, contra expresa prohibición legal, obligaciones de Camco SAS, previa conciliación no autorizada de las mismas en contravención de lo dispuesto en el auto por medio del cual la Superintendencia de Sociedades admitió la solicitud que le presentó Camco Ingeniería para su sometimiento a un proceso de reorganización empresarial.

1.4. La imposición unilateral, injustificada, desproporcionada y sin consideración a la exceptio non adimpleti contractus que oportunamente le opuso Camco SAS, de la cláusula penal de apremio y de la pena pactada en la cláusula penal.

1.5. La terminación unilateral, anticipada y abusiva que hizo del contrato 4027930.

2. Se declare que con posterioridad a la celebración del contrato 4027930 suscrito entre Ecopetrol S.A. y Camco SAS, ocurrieron circunstancias extraordinarias, imprevistas, ajenas y no imputables a Camco SAS que alteraron y agravaron las prestaciones a su cargo de Camco SAS que demandan la realización de ajustes previa revisión del contrato a términos de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 868 del código de Comercio en relación con los siguientes aspectos:

2.1. La grave afectación que ocasionó en el cronograma de actividades previsto en el Plan de Trabajo (PDT) acordado entre las partes y aprobado por Ecopetrol, el acaecimiento de hechos sobrevinientes en el estado de las calderas de la Refinería de Barrancabermeja, en cuanto obligó a aplazar la entrega a Camco Ingeniería, como contratista, de las calderas B 2953 y B 956 para su mantenimiento general, y a consecuencia lo cual, estos equipos fueron entregados al contratista allende los plazos estimados inicialmente en el PDT inicialmente aprobado, aún con notable exceso respecto de los plazos previstos en el OTRO SI(sic) 2, y por fuera de los plazos totales originalmente convenidos para la ejecución del contrato 4027930.

2.2. El tiempo improductivo que hubo de padecer el contratista y los pagos que por concepto de salarios y prestaciones debió realizar a sus trabajadores durante los días en que Ecopetrol, en obedecimiento de sus políticas de Seguridad Industrial, se abstuvo de emitir las autorizaciones de ingreso al sitio de trabajo a los trabajadores que estaban aplicados a la ejecución del contrato 4027930, para prevenir riesgos derivados del comportamiento que experimentó el clima en la región durante los meses corridos de febrero a junio de 2011, claramente diferenciable de los promedios históricos que registra el Ideam.

2.3. El tiempo improductivo que hubo de padecer el contratista y los pagos que por concepto de salarios y prestaciones debió realizar a sus trabajadores de escalafón F13 durante los días en que se presentó interrupción de los trabajos en la Refinería de Barrancabermeja por causa de una orden impartida por Ecopetrol para prevenir los riesgos derivados de la terminación del contrato que había celebrado para la atención al personal en el CAPA.

2.4. El tiempo improductivo que hubo de padecer el contratista y los pagos que por concepto de salarios y prestaciones debió realizar a sus trabajadores durante los días corridos entre el 18 de abril de 2011 y el 15 de mayo del mismo año, durante los cuales se presentó parálisis de actividades y costos de ejecución de la actividad prevista bajo el ítem 2.3.3.1.5. Mantenimiento general y limpieza del supercalentador en la caldera B2953, por las pruebas de hermeticidad y los trabajos que excedieron su alcance al no estar contemplados en los Documentos que gobernaron el proceso de selección (DPS), en el contrato ni en los documentos anexos, todo por causa del mayor deterioro que presentó la caldera en mención por circunstancias sobrevinientes que afectaron la operación total de las demás calderas de la refinería de Barrancabermeja, y que obligaron al CIE a elaborar el PIMZ respectivo, actividad que les tomó 27 días.

2.5. La mayor permanencia en obra y los sobrecostos que debió soportar Camco Ingeniería para cumplir con el objeto del contrato 4027930, y en particular con los mantenimientos generales de las calderas B-2953 y B-956, por causa de la demora que experimentó su entrega al contratista en relación con las fechas acordadas en el Plan detallado de trabajo aprobado por Ecopetrol, y de los motivos que determinaron la tercera ampliación del plazo de ejecución hasta el 12 de agosto de 2011.

B. De condena.

1. Se condene a Ecopetrol S.A., a restituir a Camco SAS la suma de un mil doscientos sesenta y cinco millones cuatrocientos nueve mil noventa y ocho pesos ($1.2650.409.098) que le descontó en aplicación de la pena de apremio y la pena por incumplimiento del contrato 4027930.

2. Que, se condene a Ecopetrol S.A. a pagar a Camco SAS, a título de indemnización de perjuicios causados por los hechos que la motivan, las siguientes sumas de dinero:

2.1. Por el retraso observado en la autorización de las actas de avance de obra, requisito previo y necesario para la facturación de obras ejecutadas por Camco Ingeniería en cumplimiento del contrato y en ejecución de los PIMZ impartidos por Ecopetrol (incluyendo las sumas que Ecopetrol retuvo y que destinó finalmente al pago de conciliaciones laborales), por la suspensión unilateral e injustificada de la ejecución contractual que ordenó Ecopetrol el 12 de agosto de 2011, la suma de la suma que resulte de sumar a $200 816 485 (sic) que asumió la aquí convocante por pagos de salarios, prestaciones sociales y parafiscales de sus trabajadores desde el 5 de agosto hasta el 7 de septiembre de 2011, con los intereses que hubo de pagar Camco Ingeniería para obtener liquidez en reposición de las sumas aplicadas a las obras no reconocidas y pagadas, valor este que se determinará pericialmente.

2.2. La suma en pesos colombianos que por causa de las utilidades dejó de causar y percibir con la ejecución total y normal del contrato 4027930 a partir de la suspensión de actividades ocurrida el 6 de agosto de 2011 y hasta la culminación de los trabajos contratados, suma que se determinará pericialmente.

3. Que como consecuencia de la tercera declaración deprecada, se ordene a Ecopetrol S.A., pagar a favor de Camco SAS, las siguientes sumas de dinero:

3.1. La suma de tres mil cuarenta y siete millones seiscientos veinte mil ochocientos sesenta y siete pesos ($3.047.620.867) por causa de la grave afectación que ocasionó en el cronograma de actividades previsto en el Plan de Trabajo (PDT) acordado entre las partes y aprobado por Ecopetrol, el acaecimiento de hechos sobrevinientes en el estado de las calderas de la Refinería de Barrancabermeja, en cuanto obligó a aplazar la entrega a Camco Ingeniería, como contratista, de las calderas B 2953 y B 956 para su mantenimiento general, y a consecuencia lo cual, estos equipos fueron entregados al contratista allende los plazos estimados inicialmente en el PDT inicialmente aprobado, aún con notable exceso respecto de los plazos previstos en el OTRO SI(sic) n.º 2, y por fuera de los plazos totales originalmente convenidos para la ejecución del contrato 4027930.

3.2. La suma de ciento veintisiete millones ciento diecinueve mil cuatrocientos cinco pesos ($127.119.405.00) m./cte., por causa del tiempo improductivo que hubo de padecer el contratista y los pagos que por concepto de salarios y prestaciones debió realizar a sus trabajadores durante los días en que Ecopetrol, en obedecimiento de sus políticas de Seguridad Industrial, se abstuvo de emitir las autorizaciones de ingreso al sitio de trabajo a los trabajadores que estaban aplicados a la ejecución del contrato 4027930, para prevenir riesgos derivados del comportamiento que experimentó el clima en la región durante los meses corridos de febrero a junio de 2011, claramente diferenciable de los promedios históricos que registra el IDEAM.

3.3. La suma de veintidós millones setecientos cincuenta y un mil cuatrocientos noventa pesos ($22.751.490) por el tiempo improductivo que hubo de padecer el contratista y los pagos que por concepto de salarios y prestaciones debió realizar a sus trabajadores de escalafón F13 durante los días en que se presentó interrupción de los trabajos en la Refinería de Barrancabermeja por causa de una orden impartida por Ecopetrol para prevenir los riesgos derivados de la terminación del contrato que había celebrado para la atención al personal en el CAPA.

3.4. La suma de ochocientos cincuenta y ocho millones cincuenta y cinco mil novecientos setenta y siete pesos ($858.055.977) por el tiempo improductivo que hubo de padecer el contratista y los pagos que por concepto de salarios y prestaciones debió realizar a sus trabajadores durante los días corridos entre el 18 de abril de 2011 y el 15 de mayo del mismo año, durante los cuales se presentó parálisis de actividades y costos de ejecución de la actividad prevista bajo el ítem 2.3.3.1.5. Mantenimiento general y limpieza del supercalentador en la caldera B2953, por las pruebas de hermeticidad y los trabajos que excedieron su alcance al no estar contemplados en los Documentos que gobernaron el proceso de selección (DPS), en el contrato ni en los documentos anexos, todo por causa del mayor deterioro que presentó la caldera en mención por circunstancias sobrevinientes que afectaron la operación total de las demás calderas de la refinería de Barrancabermeja, y que obligaron al CIE a elaborar el PIMZ respectivo, actividad que les tomó 27 días.

4. Se ordene a Ecopetrol S.A. a pagar las sumas a las que se contraigan las condenas a las que se refieren los puntos segundo y tercero de las pretensiones, debidamente indexadas con base en el índice de precios al consumidor (IPC).

5. Se ordene a Ecopetrol S.A. a que dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, sobre el pago de intereses corrientes y moratorios, y dentro de los términos establecidos en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

6. Se condene a Ecopetrol S.A. al pago de costas del proceso a favor del demandante.

1.2. En el acápite denominado “Estimación razonada de la cuantía de la cuantia”, el apoderado de la parte actora precisó lo siguiente (fl. 32-33, cdno. 1):

Estimación razonada de la cuantía de la cuantía

El artículo 157 del código administrativo y contencioso administrativo, trae la regla especial que indica que cuando exista acumulación de pretensiones, la cuantía debe determinarse por el valor de la pretensión mayor, lo que para el sublite permite establecer la cuantía en la suma de un mil doscientos sesenta y cinco millones cuatrocientos nueve mil noventa y ocho pesos ($1.265.409.098), correspondiente a la restitución de los dineros descontados a mi poderdante por pena de apremio y pena por incumplimiento del contrato 4027930.

A efecto de demostrar que la restitución que se pretende, obedece a la pretensión de mayor valor, me permito relacionar el rubro que se pretende con las demás peticiones, así:

ConceptoValor
1. Por restitución de los dineros descontados por PENA DE APREMIO y PENA POR INCUMPLIMIENTO del contrato No 4027930.
2. Intereses que asumió Camco Ingeniería para asegurar liquidez mientras Ecopetrol se abstuvo de autorizar los pagos que finalmente hizo con relación a las facturas Nos C10495, C10502, C10511 Y C10510, a una tasa mensual promedio del 1% durante un periodo aproximado de cinco (5) meses
3. Salarios, prestaciones sociales y parafiscales desde el 5 de agosto hasta el 7 de septiembre de 2011, los cuales suman




$1.265.409.098







$131.000.000



$201.000.000

ConceptoValor

4. Lucro cesante calculado aplicando la U (4%) del AIU convenido (23%) al valor no ejecutado del contrato a partir del 5 de agosto de 2012, equivalente al 8% de su valor total contratado ($764.313.262)
5. AJUSTES resultantes de la revisión del contrato conforme al art. 868 del código de Comercio, conforme a los ítems del tercer punto de las pretensiones de condena
Cuantía aspiraciones





$30.572.530




$4.055.547.739
$5.683.526.367

2. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de providencia del 11 de abril de 2014, entre otras decisiones, admitió la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (fl. 198, cdno. 2).

3. La Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol S.A., a través de memorial allegado el 12 de agosto de 2014, contestó la demanda instaurada y, además de otras consideraciones en contra de las pretensiones elevadas, propuso excepciones (fl. 811-940 cdno. 2).

4. Por su parte, Camco Ingeniería SAS, presentó adición de la demanda en lo concerniente al acápite de pruebas, la cual fue admitida el 18 de septiembre de 2014 (fl. 961-962 cdno. 2), razón por la que la demandada realizó una contestación “integrada” de la misma el 10 de octubre de 2014 y, entre otros argumentos, propuso las excepciones previas de “Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales” y “transacción en relación con la liquidación del contrato” (fl. 1034-1173 cdno. 2).

4.1. Frente a la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales indicó que no se hizo el juramento estimatorio a que se encontraba obligada la parte actora por el artículo 206 del Código General del Proceso, aplicable al proceso contencioso administrativo en virtud de la remisión ante los aspectos no regulados establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

4.2. Sobre la transacción en relación con la liquidación del contrato, aseguró que en consideración a que las partes suscribieron un acta de liquidación por mutuo acuerdo el 12 de abril de 2012, aquella tiene los efectos de transacción en relación con todos los aspectos en los que no se hayan consignado salvedades y, que en el caso bajo estudio, eventualmente habría lugar al estudio de la ruptura del equilibrio económico del contrato.

5. El 25 de agosto de 2014, esto es, dentro del término de traslado de las excepciones propuestas por la demandada en la contestación de la demanda inicial, la parte actora descorrió el traslado de las mismas (fl. 941, 942-945, cdno. 1). En ese sentido, señaló que los requisitos de admisión de demanda tenían regulación especial y preferente en lo contencioso administrativo, razón por la que las disposiciones del Código General del Proceso sobre juramento estimatorio no eran exigibles en esta jurisdicción, sin embargo, para precaver las consecuencias de una eventual aplicación de la figura, subsanaba la demanda para indicar que la estimación razonada se hacía bajo la gravedad de juramento. Finalmente, manifestó que si bien existen documentos adicionales al contrato, suscritos por la contratista, con base en la buena fe contractual, las situaciones allí plasmadas no son objeto de discusión. “Sin embargo, ninguna de las pretensiones tiene apoyo en hechos precedentes a estos OTROSÍES y adicionales”, sumado a la reserva contenida en el acta de liquidación, razón por la que las excepciones descritas no estaban llamadas a prosperar.

5.1. Se pone de presente que en el expediente obra el traslado de las excepciones propuestas en la contestación de la adición de la demanda, respecto del que la parte actora emitió pronunciamiento que, en resumen, contiene los argumentos expuestos en el primer traslado (fl. 1178-1184 cdno. 2).

6. El 25 de marzo de 2015, se celebró la audiencia inicial programada a través de providencia del 23 de febrero anterior (fl. 1185 cdno. 2). En el trámite de dicha actuación, el a quo se pronunció sobre la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, para precisar que en esta jurisdicción se exige la estimación de la cuantía, mientras que el juramento estimatorio no es obligatorio y, por lo tanto, no era causal de rechazo de la demanda, sumado a que en gracia de discusión, la parte actora subsanó la falencia, razón para declararla como no probada (grabación de la audiencia, minuto 5:18 a 8:07, f. 1190-1191, cdno. ppal.).

6.1. Frente a la excepción de transacción en relación con la liquidación del contrato, previo al recuento de los fundamentos expuestos por la demandada, concluyó que su estudio correspondía al fondo del asunto, ante la existencia de un acuerdo, respecto del que debía dilucidarse su validez y efectos, razón por la que también la declaró como no probada (grabación de la audiencia, minuto 8:08 a 10:55, f. 1190-1191, cdno. ppal.).

7. Una vez se notificaron en estrados la decisiones adoptadas por el a quo, el apoderado de Ecopetrol S.A. interpuso recurso de apelación. Frente a la primera de las excepciones, señaló que con independencia de la subsanación, ese no era momento procesal para el efecto y, con base en los mismos argumentos que ya había expuesto, adujo que la demanda debió rechazarse de plano porque pretendía conseguir la prueba del perjuicio con el dictamen pericial, sin embargo, debió allegarse con la demanda o su corrección. Respecto de la segunda, expuso que la finalidad de la audiencia inicial era la fijación del litigio, máxime si existía prueba de la configuración de la excepción previa alegada, tal como sucedía en el caso de la referencia con base en el acta de liquidación bilateral suscrita el 10 de abril de 2012, en la que no estaban las salvedades en relación con los valores que pretendían fueran reconocidos, así mismo, indicó que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, el juez no podía conocer de aspectos que no fueron comprendidos en la liquidación y por lo tanto, debían denegarse de plano los que sí fueron objeto de la transacción en el acta de liquidación bilateral (grabación de la audiencia, minuto 10:59 a 19:40, fl. 1190-1191, cdno. ppal.).

8. Surtido el traslado correspondiente, el apoderado la parte actora manifestó que el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenía una regulación expresa frente a la estimación razonada de la cuantía, por lo que no era necesario acudir al juramento estimatorio que se encontraba concebido en el Código General del Proceso. De otra parte, manifestó que la liquidación bilateral era un documento complejo, que hacía que cualquier decisión en esta etapa fuera precipitada, máxime porque existían hechos sobrevinientes a ese acuerdo (grabación de la audiencia, minuto 19:51 a 23:50, f. 1190-1191, cdno. ppal.).

9. El agente del Ministerio Público, frente a la excepción de transacción, señaló que ameritaba un estudio de fondo frente a los reproches de la liquidación y los hechos sobrevinientes, sumado a que jurisprudencialmente se había aceptado estudiar la liquidación que no contenía salvedades, cuando se presentaba esto último. De igual forma, indicó que las salvedades pueden ser genéricas. Finalmente, puso de presente que para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, debía adelantarse todo el proceso con la valoración probatoria correspondiente, para efectos de decidir sobre la existencia o no de los reproches esbozados por la demandada (grabación de la audiencia, minuto 23:53 a 27:30, fl. 1190-1191, cdno. ppal.).

10. El Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de apelación presentado por Ecopetrol S.A. en el efecto suspensivo, para ser resuelto por esta corporación.

Consideraciones

I. Competencia

11. Esta corporación es competente para conocer del presente proceso comoquiera que supera la cuantía exigida por el numeral 6 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(1).

11.1. De igual forma, se advierte que la Sala es competente para decidir el presente asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de un auto a través del cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probadas la excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y transacción en relación con la liquidación del contrato, providencia que objetivamente comprende una decisión sobre la posible terminación parcial del proceso. Asimismo, dicho auto es apelable de conformidad con lo establecido en el inciso final, numeral 6, del artículo 180 ibídem.

II. Problema jurídico

12. Corresponde a la Sala determinar, conforme al recurso de apelación interpuesto, en primer lugar, si se debe declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, para lo cual se debe establecer, si era necesario que en el libelo introductorio se incluyera el juramento estimatorio de que trata el artículo 206 del Código General del Proceso.

12.1. Una vez resuelto lo anterior, se estudiará si le asiste razón al recurrente y deben denegarse de plano las pretensiones respecto de las cuales considera no se consignaron salvedades en el acta de liquidación bilateral como requisito de procedibilidad del medio de control.

III. Análisis de la Sala

13. De conformidad con el artículo 152, numeral 5, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(2), la competencia de los tribunales administrativos para conocer en primera instancia de las demandas interpuestas en ejercicio del medio de control de controversias contractuales se encuentra supeditada a que el asunto supere una específica cuantía.

14. Para su determinación, en los términos del artículo 157 ibídem(3), se debe verificar, conforme a la estimación razonada efectuada por el actor en la demanda, el valor de los perjuicios presuntamente causados, con excepción, para el efecto, de lo pretendido por concepto del menoscabo moral, a menos que esto sea lo único que se haya pedido. Asimismo, en el evento en que se acumulen varias pretensiones, la cuantía del asunto se establecerá conforme a la que comprenda el mayor valor.

15. Según lo preceptúa el artículo 162, numeral 6, de la Ley 1437 de 2011(4), toda demanda debe dirigirse a la autoridad judicial competente y contendrá, entre otros requisitos y cuando sea requerido según el caso, la estimación razonada de la cuantía. La inobservancia de dicha ritualidad procesal genera, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 170 ibídem, la inadmisión del libelo introductorio.

16. Por su parte, el artículo 206 del Código General del Proceso(5), que se encuentra dentro de la “Sección Tercera”, “Régimen Probatorio”, “Título Único”, “Pruebas” de dicha normativa, establece la figura del juramento estimatorio, según la cual quien pretenda el reconocimiento de —entre otras— una indemnización, deberá, con efectos probatorios, estimarla razonadamente y de forma detallada en el contenido de la demanda.

17. A juicio de la Sala, la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales propuesta por el apoderado judicial de Ecopetrol S.A. no se encuentra llamada a prosperar, pues, además de que el juramento estimatorio de que trata el artículo 206 de la Ley 1564 de 2012 no es una disposición aplicable al proceso contencioso administrativo, la demanda interpuesta por Camco Ingeniería SAS, mediante apoderado judicial, cumple con el presupuesto procesal exigido por los artículos 152, numeral 5, 157 y 162, numeral 6, para ser tramitada por el Tribunal Administrativo de Santander.

18. En efecto, la Sala encuentra, por una parte, que el juramento estimatorio no puede ser aplicado a los procesos adelantados ante esta jurisdicción, comoquiera que dentro de la normativa especial existente —Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo— se estableció regulación íntegra en punto de los requisitos formales de la demanda, específicamente en lo relacionado con la estimación razonada de la cuantía y, por ello, no es dable que el juez contencioso administrativo acuda a dicha figura procesal, máxime cuando, de conformidad con el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(6), solo se seguirá lo dispuesto en el Código General del Proceso —según su vigencia— cuandoquiera que un aspecto no haya sido reglado en la Ley 1437 de 2011. A similar conclusión ha arribado la doctrina, así(7):

(…).

(…) El tema de la estimación razonada, como requisito de la demanda propia de la jurisdicción administrativa, no podrá integrarse con lo que dispone el art 206 del Código General del Proceso en relación con el juramento estimatorio de la cuantía de los perjuicios o de la indemnización.

Hago la afirmación precedente porque el mencionado código, como lo señala su artículo 1º, si bien es cierto regula la actividad procesal en forma multicomprensiva, no es menos cierto que su aplicación no es absoluta, como que sólo se aplica “a la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia, y agrarios”; y a los asuntos de otras jurisdicciones, a las actuaciones de los particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, “en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes”. Vale decir, que se aplicará además dicho Código General cuando su normatividad no solo sea compatible con la naturaleza y actuaciones propias de otras jurisdicciones, autoridades o particulares, sino cuando en los propios estatutos de aquéllas y de éstos existan vacíos en los temas que se integran y se deban aplicar. En el fondo, ese código general se aplicará igualmente para suplir los vacíos en la normatividad aplicable.

Se hace esa precisión porque en lo que toca con “la estimación razonada de la cuantía” como requisito de toda demanda que se presenta ante la jurisdicción administrativa cuando esa cuantía sea necesaria para determinar la competencia, no existe ningún vacío (art 162 num. 6). Norma ésta que es de fácil inteligencia, máxime cuando la Ley 1437 en parte alguna autoriza a las partes a hacer ese estimativo con otra finalidad diferente a la de servir como factor para la determinación de la competencia, como sería la de lograr la prueba del monto del perjuicio o de la indemnización, desde un principio, cuando la parte contrario no la objete o guarde silencio (…).

19. En igual sentido, se tiene que el juramento estimatorio de que trata el artículo 206 del Código General del Proceso es una figura sustancialmente distinta y por tanto incompatible con el requisito de la demanda según el cual se debe estimar razonadamente la cuantía (CPACA, art. 162, num. 6), toda vez que la primera hace referencia a un aspecto probatorio de la indemnización de perjuicios que se persigue judicialmente, al tiempo lo segundo es un asunto procesal que atañe al estudio de admisibilidad del libelo introductorio. En similares términos, la doctrina ha concluido que(8):

(…) la aplicación al proceso contencioso administrativo del juramento estimatorio, es a causa de su naturaleza de medio de prueba; pero esto no significa que deban igualmente aplicarse las normas relacionadas con los requisitos de la demanda y sus consecuencias procesales de inadmisión y rechazo, por cuanto sobre esta materia el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tiene normativa expresa y propia, lo que impide acudir al principio de integración normativo.

(…).

A efecto de evitar equívocas interpretaciones, procede recordar, que la cuantía como factor funcional de competencia, no se determina mediante el procedimiento del juramento estimatorio, sino por las reglas expresamente consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (157); téngase en cuenta que el juramento guarda relación por decirlo de alguna manera con la condena (perjuicio indemnizables), no con la determinación del factor objetivo (cuantía), de competencia.

20. De otro lado, como la demanda instaurada por la parte actora lo fue en ejercicio del medio de control de controversias contractuales , y que en los términos del numeral 5 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la competencia para su conocimiento —del Tribunal Administrativo de Santander— se encuentra determinada a partir de la cuantía, se advierte que el libelo introductorio cumple con el requisito de admisibilidad contemplado en los artículos 157 y 162, numeral 6, ibídem, puesto que, ciertamente, la cuantía fue debidamente estimada en su contenido.

21. Como se indicó, la determinación de la cuantía se encuentra a cargo de la parte actora y, para ello, se debe, generalmente, precisar —preferentemente— el valor de los perjuicios materiales supuestamente causados y, en algunos eventos, cuando haya lugar, establecer la mayor de las pretensiones como criterio determinante de la cuantía del asunto.

22. Por este motivo, tal y como como se expuso -y así lo concluyó el Tribunal-, la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales propuesta por Ecopetrol S.A. es impróspera y, en consecuencia, la decisión emitida por el a quo, en lo referente a dicho medio exceptivo, será confirmada.

23. Ahora bien, la demandada consideró igualmente que debía declararse probada la excepción de “transacción en relación con la liquidación del contrato”, porque en virtud del contrato objeto de controversia, se suscribió un acta de liquidación por mutuo acuerdo el 12 de abril de 2012, que según su dicho, ostenta los efectos de transacción en relación con todos los aspectos en los que no se consignaron salvedades, por lo que, en el caso bajo estudio, eventualmente habría lugar al estudio del desequilibrio económico del contrato y, en consecuencia, debían rechazarse de plano las pretensiones relacionadas con los aspectos que no tienen reparos en la referida liquidación.

24. En ese sentido, dado que la demandada fundamentó su excepción en el supuesto de que lo acordado por las partes en el acta de liquidación bilateral del contrato ostenta los efectos de la transacción, se advierte que si bien es cierto, uno de los propósitos de la audiencia inicial es la fijación del litigio, previo saneamiento de nulidades o posibles irregularidades procesales y, en ese contexto deben resolverse las excepciones previas de que trata el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre las que se incluye la transacción, también lo es que en casos como el presente, la definición de la validez y alcance del documento que contiene la liquidación bilateral con salvedades, implican la cuestión de fondo, razón por la que su estudio debe diferirse a la resolución del asunto.

25. En efecto, los argumentos que sustentan la excepción, requieren el análisis armónico de las pretensiones de la demanda y el documento respecto del que se predican los efectos de la transacción, circunstancia que excede el propósito de la audiencia inicial, toda vez que requiere pronunciamiento sobre el fondo de la controversia y por lo tanto, implica el estudio de la validez jurídica de dicho acuerdo(9), razón por la que deberá confirmarse la decisión adoptada por el a quo.

26. Sumado a lo anterior, contrario a lo señalado por el recurrente, las salvedades consignadas en el acta de liquidación constituyen un presupuesto de prosperidad de las pretensiones y no de procedibilidad del medio de control. En otros términos, la salvedad expresa y concreta en el acta de liquidación bilateral, es un presupuesto material de la sentencia de fondo y para la prosperidad de las pretensiones. En efecto, de manera reiterada la jurisprudencia de la Sala ha determinado que cuando se controvierte un acto de esa naturaleza, salvo que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo), debe verificarse la existencia de salvedades de cualquiera de las partes, las cuales deben ser específicas y concretas en relación con las observaciones plasmadas, esto es, no pueden limitarse a una simple reserva para acudir de manera eventual a la jurisdicción(10).

27. Por lo tanto, el análisis de la relación de las pretensiones de la demanda y las salvedades consignadas por la contratista en el acto de liquidación por mutuo acuerdo, suscrito por las partes el 12 de abril de 2012, requiere un análisis con base en las pruebas que válidamente se recauden en el curso del proceso, máxime si se tiene en cuenta que la parte actora adujo la configuración de circunstancias sobrevinientes a dicho acto y, formalmente, la liquidación así lograda por las partes, no constituye una transacción que tenga el alcance de dar por terminado el proceso de manera parcial.

28. En consecuencia, tampoco prospera la excepción propuesta en ese sentido y, en consecuencia, se confirmará lo decidido por el Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

1. CONFIRMAR, lo decidido el 25 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, en lo referente declarar no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y transacción en relación con la liquidación del contrato.

2. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Ramiro Pazos Guerrero, presidente de la Sala de la Subsección—Stella Conto Díaz Del Castillo—Danilo Rojas Betancourth.

1 El presente asunto tiene vocación de doble instancia, comoquiera que la cuantía de la demanda presentada es superior a la suma de $ 4.055.547.739 (fl. 3-6, cdno. 1), la cual resulta mayor a los 500 smlmv exigidos por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el medio de control de controversias contractuales en el año 2013 ($294.750.000), teniendo en cuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

2 “5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

3 “Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. // Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. // En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. // La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella. // Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años”.

4 “Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:
(…)
6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.
(…)”.

5 “Quien pretenda el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de frutos o mejoras, deberá estimarlo razonadamente bajo juramento en la demanda o petición correspondiente, discriminando cada uno de sus conceptos. Dicho juramento hará prueba de su monto mientras su cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro del traslado respectivo. Solo se considerará la objeción que especifique razonadamente la inexactitud que se le atribuya a la estimación. // Formulada la objeción el juez concederá el término de cinco (5) días a la parte que hizo la estimación, para que aporte o solicite las pruebas pertinentes. // Aun cuando no se presente objeción de parte, si el juez advierte que la estimación es notoriamente injusta, ilegal o sospeche que haya fraude, colusión o cualquier otra situación similar, deberá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para tasar el valor pretendido. // Si la cantidad estimada excediere en el cincuenta por ciento (50%) a la que resulte probada, se condenará a quien hizo el juramento estimatorio a pagar al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, una suma equivalente al diez por ciento (10%) de la diferencia entre la cantidad estimada y la probada. // El juez no podrá reconocer suma superior a la indicada en el juramento estimatorio, salvo los perjuicios que se causen con posterioridad a la presentación de la demanda o cuando la parte contraria lo objete. Serán ineficaces de pleno derecho todas las expresiones que pretendan desvirtuar o dejar sin efecto la condición de suma máxima pretendida en relación con la suma indicada en el juramento. // El juramento estimatorio no aplicará a la cuantificación de los daños extrapatrimoniales. Tampoco procederá cuando quien reclame la indemnización, compensación los frutos o mejoras, sea un incapaz. // PAR.—También habrá lugar a la condena a la que se refiere este artículo a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, en los eventos en que se nieguen las pretensiones por falta de demostración de los perjuicios. En este evento, la sanción equivaldrá al cinco por ciento (5%) del valor pretendido en la demanda cuyas pretensiones fueron desestimadas. // La aplicación de la sanción prevista en el presente parágrafo sólo procederá cuando la causa de la falta de demostración de los perjuicios sea imputable al actuar negligente o temerario de la parte”.

6 “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código [General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

7 Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 8ª ed., 2013, pág. 459-460.

8 Garzón Martínez, Juan Carlos, El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo, Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2014, pág. 500.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 1º de agosto de 2016, expediente 49026, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2017, expediente 36716, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.