Auto 2014-00188 de noviembre 17 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 23001 23 33 000 2014-00188 01

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Reforestadora del Sinú – Sucursal Colombia

Demandado: Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge

Referencia: decide el recurso de apelación formulado en contra de la decisión que decretó la suspensión provisional de los actos demandados

Bogotá, D.C., diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: « II. Consideraciones de la Sala

La Sala evidencia que la decisión de suspensión provisional de los actos administrativos demandados proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, se sustentó en la existencia de defectos el trámite del procedimiento administrativo, los cuales, en concepto del actor, violaron el artículo 29 de la Carta Política, los cuales pasan a analizarse de la siguiente manera:

1. La CVS omitió comunicar a la sociedad Reforestadora del Sinú que practicaría una visita técnica el 26 de febrero de 2013, la cual obraría posteriormente en el procedimiento administrativo sancionatorio que se le siguió a dicha sociedad.

El Tribunal Administrativo de Córdoba consideró que la CVS había transgredido el artículo 29 de la Carta Política al no comunicar a la Reforestadora del Sinú que practicaría una visita técnica el 26 de febrero de 2013, cuyo informe es una de las pruebas con las que se sancionó posteriormente a la demandante.

Explica la primera instancia que el procedimiento administrativo sancionatorio se inició por un informe de prensa de 23 de febrero de 2013, el cual daba cuenta de un incendio que se presentaba en predios de propiedad de la demandante. En razón de lo anterior, la CVS procedió a realizar una visita técnica en el sector “El Volcán”, el día 26 de febrero de 2013, de la cual da cuenta el informe de visita 014-2013 de 27 de febrero de 2013. En el precitado informe se dejó constancia que la visita fue realizada por solicitud del Director General de la CVS.

Así mismo destacó que para el análisis de la situación de hecho era necesario acudir al principio de integración normativa establecido en el artículo 47 del CPACA, en virtud del cual la primera parte del código se aplicaría en lo no previsto en las normas especiales que regulan procedimientos sancionatorios como el regulado en la Ley 1333, razón para indicar que el procedimiento sancionatorio ambiental ha sido complementado en sus etapas por el CPACA, así:

“[…] 1. se consagran tres etapas procesales adicionales: la comunicación al interesado (art. 47), el traslado para alegar (art. 48) y el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición (art. 79); 2. se modifican o complementan las etapas previstas en el procedimiento existente; el deber de indicar dentro de la formulación de cargos las sanciones o medidas que serían procedentes (art. 47), la notificación de los cargos por aviso en vez del edicto, la utilización de medios electrónicos (art. 53), la notificación electrónica, en estrados y por aviso (arts. 56, 67 y 69); 3. se incluye un nuevo criterio para la graduación de las sanciones, cual es, el grado de prudencia o diligencia con que el procesado haya atendido los deberes o haya aplicado las normas pertinentes (art. 50, lit. 6) (sic) […]”.

La CVS, al presentar su recurso de apelación, considera que la realización de la visita no se le debía notificar a la Reforestadora del Sinú toda vez que, de un lado, a la fecha de su realización no se había iniciado procedimiento sancionatorio alguno y, de otro lado, la misma se dio ocasión de las funciones que control, seguimiento y evaluación ambiental de los usos del agua, del suelo, del aire y demás recursos naturales renovables, otorgadas por el artículo 31 (num. 12) de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993(4), pues al realizar la visita lo único que se conocía era que se desarrollaba un incendio pero no que se tratara de una posible infracción ambiental.

Para efectos de determinar si omitir comunicar a la Reforestadora del Sinú la realización de la visita técnica de 26 de febrero de 2013, cuyo informe se convirtió en prueba dentro del procedimiento administrativo sancionatorio seguido por la CVS, constituyó una violación del artículo 29 de la Carta Política, deben evaluarse las circunstancias en que la omisión ocurrió. Es así como la Resolución 1-9191 de 29 de julio de 2013, en su parte motiva, expresa que:

“[…] Que según información registrada en el diario El Meridiano de Córdoba edición del día 26 de febrero de 2013, el alcalde del municipio de Valencia Eder de Hoyos Doria, da a conocer que “fueron incineradas 80 hectáreas en el sur de Valencia. Pero son 400 hectáreas las que estarían siendo depredadas por la empresa chilena Reforestadora del Sinú […] Que en atención al comunicado de prensa de fecha 26 de febrero de 2013, el Director de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS, solicita a los funcionarios del grupo de gestión de riesgos de la CVS, practicar visita a los predios descritos en el diario El Meridiano de Córdoba, a fin de verificar la información […] Que por órdenes del Director General de la CVS, funcionarios del grupo de gestión de riesgos se trasladan hasta el municipio de Valencia (sector El Volcán) para la verificación de la información de un incendio forestal ocurrido en la hacienda La Siria de propiedad de la empresa Reforestadora del Sinú, del cual se rindió el informe de visita Nº 014-2013 el cual estipula lo siguiente: […]”.

Siguiendo el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo de Córdoba consistente en que ordenar el inicio de una indagación preliminar era un asunto potestativo de la CVS(5), por así disponerlo el artículo 17 de la Ley 1333(6), entonces, resulta cierto el argumento del apelante consistente en que a la fecha de realización de la visita no se había iniciado procedimiento administrativo sancionatorio alguno en contra de la Reforestadora del Sinú y, por ello, en principio, no se daría el supuesto previsto en el artículo 47 del CPACA, el cual, conforme lo expuesto por la primera instancia, resulta aplicable por virtud de ese mismo artículo(7), que establece que “[…] Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado […]”.

Si bien es cierto, la Ley 1333 ha indicado que son aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas, dentro de los que se encuentra el principio de publicidad(8), en virtud del cual “[…] las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley […]”(9) e igualmente que, como lo ha indicado la Corte Constitucional, dentro de las garantías mínimas del debido proceso administrativo se encuentran, entre otras, “[…] (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley […] (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación […]”(10), la realidad es que la visita técnica del 26 de febrero de 2013, respondió al ejercicio de las funciones previstas en los artículos 31 (nums. 12 y 19) de la Ley 99, tal como lo señala el informe de visita Nº 014 - 2013, y no al desarrollo de la función prevista en el numeral 17 de la citada norma. El precitado informe indica lo siguiente:

“[…] 1. Marco legal […] La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, VCS en cumplimiento del artículo 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993, realiza funciones de control, seguimiento y evaluación ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y demás recursos naturales renovables existentes en el departamento de Córdoba; así mismo, en atención al artículo 31, numeral 19, de la Ley 99 de 1993, la CVS promueve y ejecuta obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuentas hidrográficas del departamento de Córdoba […]”.

Las disposiciones legales que sustentan la realización de la visita técnica de 26 de febrero de 2013, de la cual da cuenta el informe de visita 014 - 2013 de 27 de febrero de 2013, son las siguientes:

“[…] 12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos;

[…].

19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del sistema nacional de adecuación de tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes […]”.

A su turno, la facultad sancionatoria de las corporaciones autónomas regionales prevista en el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99, es del siguiente tenor:

“[…] Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados […]”.

En este punto, la sala considera importante destacar, siguiendo para el efecto a la Corte Constitucional, que “[…] tanto la conformación de los actos administrativos, el trámite que suscitan las solicitudes de los particulares y cualquier tipo de interacción con los administrados, precisa la sujeción al ordenamiento jurídico y a las garantías mínimas de cada procedimiento(11) […]”(12), por lo que estima que la omisión de comunicar a la sociedad Reforestadora del Sinú que se practicaría una visita técnica el día 26 de febrero de 2013, no constituyó violación de garantía alguna del debido proceso administrativo en la medida en que, como se indicó, el procedimiento administrativo sancionatorio no se había iniciado para dicha época y, adicionalmente, para la práctica de dicha diligencia se contó con una justificación de orden legal.

2. La visita de 26 de febrero de 2017 se practicó por funcionarios que carecían de competencia.

El Tribunal Administrativo de Córdoba estableció que la visita técnica realizada el día 26 de febrero de 2013 fue practicada por una serie de personas que no ostentaban la condición de servidores públicos y que, además, en virtud de los convenios que había suscrito la CVS con las personas jurídicas contratistas, tampoco tenían el encargo de realizar visitas técnicas para acopiar y recaudar pruebas en procedimientos administrativos.

La autoridad judicial recordó, además, que resultaban acertados los planteamientos esgrimidos por el demandante y peticionario de la medida cautelar consistentes en que no era posible delegar la facultad sancionatoria, la cual se concreta, no solo en la potestad de expedir los respectivos actos administrativos sancionatorios, sino que involucra “[…] todas y cada una de las actuaciones preliminares con fines sancionatorios, y que encuentran su desarrollo procedimental en el procedimiento sancionatorio respectivo, cuya culminación puede ser la de imponer la respectiva sanción […]”.

En efecto, para la corporación, una expresión de la potestad sancionatoria de la administración es precisamente la prevista en el artículo 22 de la Ley 1333 que al tenor indica que “[…] ART. 22.—Verificación de los hechos. La autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios […]”, la cual, en el presente asunto, debió haber sido ejercida por funcionarios con competencia.

Por su parte, la CVS consideró que las personas que acudieron a practicar la mencionada visita actuaron en nombre de la corporación y “[…] la competencia como las atribuciones de facultades asignadas por la ley (sic) no radica en cabeza de un particular, sino de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS, quien ejerce sus funciones y cumple los objetivos misionales, con el personal de planta, con los contratistas y en colaboración armónica con otras entidades sean público o privadas para la satisfacción de los fines estatales […]”.

La Sala, inicialmente, debe reiterar lo expuesto anteriormente en cuanto indicó que la visita técnica de 26 de febrero de 2013 no fue realizada dentro del marco de un proceso administrativo sancionatorio seguido en contra de la Reforestadora del Sinú, por lo que la misma no se encuentra cobijada por el artículo 22 de la Ley 1333(13), norma que destaca la posibilidad que tiene la autoridad ambiental de realizar todo tipo de diligencias administrativas y de actuaciones para determinar con certeza la hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios, por lo que, entonces, no es posible predicar la infracción del artículo 32 de la Ley 99, que al tenor señala que: “[…] ART. 32.—Delegación de funciones. Los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, podrán delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, el ejercicio de funciones siempre que en este último caso no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa. La facultad sancionatoria es indelegable […]”.

Sin embargo, no puede perderse de vista que la visita técnica de 26 de febrero de 2013, fue realizada por profesionales vinculados a las personas jurídicas con las cuales la CVS, a la fecha de la visita, tenía convenios suscritos, como lo son la Universidad Pontifica Bolivariana, Seccional Montería, y la Fundación Omacha, tal y como lo acepta la CVS en su recurso de apelación, al manifestar:

“[…] Es cierto que la CVS realizó convenios con la Universidad Pontifica Bolivariana Seccional Montería y la Fundación Omacha, contratistas que realizaron la correspondiente visita de inspección, con el fin de tener funcionarios capacitados que colaboraren con la preservación de los recursos naturales e identifiquen los distintos factores de riesgo de desastres ambientales, así como la conservación de la fauna silvestre y contrarrestar el tráfico ilegal en el departamento de Córdoba, funcionarios que por sus capacidades acudieron a la zona en la que existió conocimiento de amenazas de destrucción de bosques naturales y que en base al convenio celebrado con CVS actúan en nombre de la corporación […]”.

De acuerdo con el informe de visita 014-2013, los profesionales que realizaron la visita fueron los señores Marco Hernández M, Orlando Tordecilla y Jesús A. Pineda Vergara, los cuales actuaron con ocasión de los convenios 015, 026 y 028 suscritos con la Fundación Omacha y con la Universidad Pontificia Bolivariana respectivamente.

Aunque los mencionados convenios no fueron allegados por la autoridad judicial de primera instancia, la providencia judicial impugnada da cuenta del objeto contractual de cada uno de dichos acuerdos. Así, el convenio 015 tuvo por objeto contractual “[…] Cooperación científica y tecnológica que permita conservar de forma adecuada la fauna silvestre objeto de tráfico ilegal en el departamento de Córdoba incluida la que se encuentra en el Centro de Atención y Valoración de Fauna Silvestre de la CVS […]”; el objeto contractual del convenio 026 fue “[…] Servicios científicos y tecnológicos para la identificación de escenarios y factores de riesgo de desastre, entiéndase amenazas, vulnerabilidades; así como los factores subyacentes, sus orígenes, causas y transformación en el tiempo […]”; y el convenio 028 tuvo como objeto contractual el siguiente: “[…] servicios científicos y tecnológicos consistentes en la implementación de los subsistemas del sistema de información ambiental de Colombia SIAC, mediante el acopio, organización y procesamiento de la información […]”.

Lo expuesto quiere significar que a la visita técnica que dio origen al informe de visita 014 - 2013 de 27 de febrero de 2013, no acudió ningún servidor público de la CVS. Adicionalmente, a pesar de que tanto el informe de la visita como la Resolución 1-9191 de 29 de julio de 2013 indican que aquella se realizó por órdenes del Director General de la CVS, no consta comunicación u otro documento que hubiera asignado dicha tarea a los profesionales de las entidades contratistas de la autoridad ambiental, razón suficiente para desechar los argumentos de la impugnación. Pero por si fuera insuficiente lo anterior, se resalta que los objetos contractuales de los convenios referenciados anteriormente no permitirían la realización de visitas en cumplimiento de los numerales 12 y 19 del artículo 31 de la Ley 99.

Por tanto, si bien es cierto que la visita de 26 de febrero de 2013 no se realizó con ocasión del trámite de un procedimiento administrativo sancionatorio, es claro que el informe de visita 014 - 2013 de 27 de febrero de 2013, trascendió el ejercicio de las funciones previstas en los precitados numerales del artículo 31 de la Ley 99, para erigirse como una de las pruebas fundamentales que tuvo en consideración la CVS para sancionar a la Reforestadora del Sinú, razón por la que su incorporación con los defectos enunciados constituye una transgresión de una de la garantías del debido proceso administrativo consistente en que “[…] (v) […] la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico […]”(14).

La Sala debe resaltar, para finalizar el análisis de este cargo, que nada dirá en relación con la idoneidad de los profesionales que realizaron la visita técnica de 26 de febrero de 2013, toda vez que no importa, para efectos del análisis que nos ocupa, si aquellas personas eran idóneas profesionalmente para realizar la visita, pues lo que interesa a este proceso es establecer si esos profesionales se encontraban habilitados legalmente para realizar la visita técnica tanta veces referenciada, encontrándose que aquellos realizaron una visita técnica que derivó en un informe sin la presencia de un servidor público de la CVS y sin contar con habilitación alguna por parte de la CVS, lo cual es violatorio de las garantías del debido proceso administrativo.

3. La CVS, al llevar a cabo el procedimiento administrativo en contra de la Reforestadora del Sinú, omitió el adelantamiento de etapas en el mismo.

Para el Tribunal Administrativo de Córdoba, la CVS omitió la etapa de alegatos de conclusión, tesis a la que llegó luego de aplicar, en lo no regulado por la Ley 1333, el CPACA. Es así como, entonces, pese a que la Ley 1333 no reguló esta etapa dentro del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental, en virtud del artículo 47 del CPACA, resultaba aplicable el artículo 48 del citado estatuto, que indica que vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos.

Así mismo, y nuevamente por virtud del artículo 47 del CPACA, la primera instancia encontró que al formularse el pliego de cargos en contra de la Reforestadora del Sinú, la CVS había omitido señalar “[…] en forma precisa y clara sobre las sanciones o medidas que serían procedentes de cara a la presunta infracción ambiental. Esta omisión, impide al presunto infractor tener la información suficiente para planificar su defensa jurídica y examinar si puede existir visos de proporcionalidad y razonabilidad en las consideraciones iniciales que hagan la autoridad ambiental, situación que viola del debido proceso (sic), como se asevera en la solicitud de medida cautelar […]”.

La CVS consideró que la Ley 1333 reguló un trámite administrativo en materia ambiental distinto al procedimiento común y supletorio que se establece en el CPACA. Hizo referencia a las sentencias C-595 de 2010 y C-364 de 2012 de la Corte Constitucional, para indicar que no existe una unidad normativa entre la Ley 1333 y el CPACA, pues el CPACA tiene un carácter subsidiario y supletorio y, por esta razón, “[…] no es de recibo que se pretenda la aplicación de una norma general cuando el procedimiento está dado por una norma que jerárquicamente en casos de presentarse una antinomia prima […]”.

Para el análisis de este cargo formulado por el apelante, la sala estima pertinente referirse a la importancia de los alegatos de conclusión dentro del trámite de procesos judiciales y de procedimientos administrativos, para lo cual hacemos nuestras las reflexiones esgrimidas por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-107 de 2004, Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería, expresadas en la siguiente forma:

“[…] En este contexto, sobre la base de las pruebas incorporadas al proceso, los alegatos de conclusión juegan un destacado papel en orden al mejor entendimiento de los hechos, de los intereses en conflicto, de la forma en que cada extremo asume los motivos de hecho y de derecho —a favor y en contra—, y por tanto, en lo concerniente a la mejor comprensión del universo jurídico y probatorio que ampara los intereses en conflicto. Por consiguiente, de una parte, la dinámica de los alegatos de conclusión tiene la virtualidad de facilitarle a los interesados o contendientes la oportunidad para esgrimir sus argumentos culminantes en procura de sus propios derechos e intereses; y de otra, tal dinámica se ofrece a los ojos de la autoridad administrativa o del juez correspondiente como un conjunto de razonamientos que a manera de referente interpretativo les permite examinar retrospectivamente todas y cada una de las actuaciones surtidas. Lo cual, sin duda alguna, se constituye en hito procesal de significativa importancia para la salvaguarda de la postulación y la excepción, al propio tiempo que se atiende a la depuración de la certeza jurídica que requiere el fallador para decir el derecho […]”.

En vista de la importancia que para el ejercicio del derecho de defensa revisten los alegatos de conclusión en cualquier tipo de proceso, la CVS no puede pretender que se siga en forma irreflexiva “[…] el principio de legalidad en materia de procedimiento sancionatorio […]”, para dejar de aplicar una disposición legal protectora de garantías integrantes del debido proceso administrativo, como lo son, en este caso “[…] (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico […] (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción […]”(15).

La Sala resalta que las garantías integrantes del debido proceso administrativo imponen, ante el vacío que existe en la Ley 1333 frente a la etapa de alegatos de conclusión, la aplicación del artículo 47 del CPACA que al tenor indica que “[…] ART. 47.—Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta parte primera del código. Los preceptos de este código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes […]”, haciendo a su vez aplicable el artículo 48 del CPACA que contempla la etapa de alegatos de conclusión en la siguiente forma: “[…] ART. 48.—Período probatorio. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días […] Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos […]”.

El vacío legal expuesto ya ha sido estudiado por la doctrina, la cual es partidaria de la aplicación del artículo 48 del CPACA, en la siguiente forma:

“[…] Una enorme falencia de la Ley 1333 de 2009 es el silencio guardado en relación con la etapa de alegatos de conclusión, una etapa que se considera fundamental en este tipo de procesos, pues allí se permite a las partes hacer una valoración de todo lo actuado, antes de que la autoridad proceda a tomar una determinación sobre el particular. Aun así, se entiende que dicha omisión ha sido suplida por la norma general, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, pues en su artículo 48, aplicable a falta de mandato especial, se establece que una vez vencido el período probatorio es obligación de la autoridad dar traslado al investigado por el término de diez días para que presente los alegatos respectivos […]”(16).

De esta forma, le asistía razón al Tribunal Administrativo de Córdoba al encontrar en esta omisión una grave violación del debido proceso administrativo por parte de la CVS en contra de la Reforestadora del Sinú, no asistiéndole razón al apelante por los motivos expuestos anteriormente.

De otro lado y en relación con la formulación de cargos realizada en el Auto 4398 de 3 de abril de 2013, cabe indicar que la CVS lo hizo de la siguiente manera:

“[…] ART. 2º—Formular el siguiente cargo a la empresa Reforestadora del Sinú sucursal Colombia, representada legalmente por el señor José Miguel Echeverría Vergara, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva del presente auto […] Presuntamente responsable de por haber realizado y/o impartido orden de tala ilegal en un área (sic) de 222 ha sin permiso de aprovechamiento forestal único y de incendio forestal en la hacienda La Siria, de propiedad de la empresa Reforestadora del Sinú sucursal Colombia, de las cuales unas 100 ha corresponden al área directamente afectada por la conflagración […] Con las anteriores conductas se vulnera los artículos 55, 56, 57 y 58 del Decreto 1791 de 1791 (sic), la Ley 890 de 2004 […]”.

Tal y como lo indicó el Tribunal Administrativo de Córdoba, la aplicación del artículo 47 del CPACA permite proteger las garantías del debido proceso administrativo ante el vacío de la Ley 1333, en particular aquellas referidas a: “[…] (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción […]”(17), el cual no se encuentra plenamente protegido al no establecerse, con precisión y claridad, las sanciones o medidas que serían procedentes dentro del catálogo previsto en el artículo 40 de la Ley 1333 puesto que, como lo señaló la primera instancia, esto impide al presunto infractor “[…] tener la información suficiente para planificar su defensa jurídica y examinar si puede existir visos de proporcionalidad y razonabilidad en las consideraciones iniciales que hagan la autoridad ambiental […]”.

La interpretación prohijada por la sala lo único que hace es aplicar una regla de reenvío que se encuentra en el CPACA que tiene como único objetivo completar los vacíos existentes en la Ley 1333, sin quebrantar de modo alguno la naturaleza especial del procedimiento sancionatorio ambiental, como lo sugiere el actor.

Finalmente esta sala no hará referencia a los cargos del recurso de apelación en contra del auto de 16 de marzo de 2015, que el actor denominó “Informe 30 de abril de 2013 si reposa en el expediente”, “Presunción de culpa”, “Daño ambiental causado - gran afectación” y “Derecho colectivo afectado - primacía de los derechos colectivos”, como pasa a explicarse a continuación.

Frente al cargo denominado “Informe 30 de abril de 2013 si reposa en el expediente”, es claro que si bien la primera instancia indicó que no eran de recibo los argumentos de la demanda para desvirtuar el cargo consistente en que el proceso había sido adelantado de forma irregular e insuficiente por el hecho de haberse practicado solo una visita, pues constató, contrario a lo afirmado por la CVS, que la visita de 30 de abril de 2013 no militaba en el expediente, también lo es que este cargo fue desechado por la corporación, señalando que la realización de una o más visitas dependería del grado de complejidad del asunto y de su falta de claridad.

Así mismo, los cargos denominados “Presunción de culpa”(18), “Daño ambiental causado - gran afectación”(19) y “Derecho colectivo afectado - primacía de los derechos colectivos”(20), respecto de los cuales se realizó una síntesis líneas atrás, no serán estudiados por la sala en la medida en no guardan relación con los motivos por los cuales el Tribunal Administrativo de Córdoba procedió a suspender provisionalmente los actos administrativos acusados y que son, esencialmente, de carácter procedimental.

La Sala recuerda que la primera instancia expresamente manifestó que el análisis relativo a la procedencia de la sanción administrativa y su monto correspondía a la sentencia que pusiera fin al proceso, por lo que no estudiaría los cargos planteados en la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, relacionados con dichos tópicos. El Tribunal Administrativo de Córdoba expresó lo siguiente:

“[…] Finalmente, es preciso señalar que respecto a los demás cargos esgrimidos por la parte actora, a fin de sustentar la procedencia de la medida cautelar, y que denominó como “Violación al plan nacional de desarrollo forestal y al plan básico de ordenamiento territorial —PBOT— del municipio de Valencia”; “violación a los principios de proporcionalidad y racionalidad en la imposición de la sanción”; “prejuzgamiento en la actuaciones de la CVS”; “De la falsa motivación”; estos serán objeto de estudio al momento de fallar, pues ameritan un análisis profundo a la luz no solo de los argumentos traídos en la demanda, sino también de las razones de defensa de la Corporación Autónoma Regional demandada que en su momento pueda presentar, y de un eventual decreto de pruebas; pero además requiere de un estudio probatorio propio de la sentencia de fondo. Sumado a ello, en cuanto al cargo de violación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad en la imposición de la sanción, debe determinarse en primera lugar, si había o no lugar a la sanción, lo cual se reitera es un estudio que debe efectuarse al momento de fallar […]”.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de 16 de marzo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, por medio del cual se decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 1-9191 de 29 de julio de 2013 y 1-9550 de 5 de diciembre de 2013, expedidas por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, en las que se impuso una sanción de multa a la entidad demandante por la violación de normas ambientales.

2. En firme esta decisión devuélvase al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

4 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones […]”.

5 El Tribunal Administrativo de Córdoba señaló: “[…] A la luz de la disposición en cita, y atendiendo al cuestionamiento hecho por la parte actora de que se le vulneró el debido proceso, por cuanto no se realizó la indagación preliminar, pretermitiéndose por tanto una etapa procesal instituida en la Ley 1333 de 2099; debe señalarse que el argumento de la parte actora no tiene asidero jurídico, pues la norma en referencia, deja abierta la posibilidad de que se realice o no dicha indagación preliminar. En efecto, el texto de la norma establece que “cuando hubiere lugar a ello” se ordenará la misma; sumado a que la finalidad de tal artículo es aclarar dudas frente a la conducta que se produjo, y si no existen dudas pues resultaría inane, y por el contrario en contraposición con el principio de celeridad, adelantar dicha etapa; ahora, el hecho de que esta no se realice, per se no viola el debido proceso, pues en las etapas subsiguientes la parte podrá ejercer su derecho de defensa […]”.

6 “ART. 17. Indagación preliminar. Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello.

La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.

7 “ART. 47.—Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta parte primera del código. Los preceptos de este código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.

Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.

Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.

PAR.—Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia”.

8 “ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.

9 “ART. 3º—Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primera de este código y en las leyes especiales […] En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma.

10 Corte Constitucional, Sentencia T-010 de 2017. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.

11 Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

12 Corte Constitucional, Sentencia T-339 de 2017. Magistrado Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado.

13 “ART. 22.—Verificación de los hechos. La autoridad ambiental competente podrá realizar toda tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios”.

14 Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

15 Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

16 Álvarez Pinzón, Gloria Lucía. Los vacíos de la Ley 1333 de 2009 que regula el Régimen Sancionatorio Ambiental y la forma adecuada de llenarlos. Pág. 379. En García Pachón, María del Pilar y Amaya Navas, Oscar Darío (compiladores). Derecho procesal ambiental, Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Primera Edición: 2014.

17 Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

18 En este cargo, la entidad pública demandada hace referencia a la Sentencia C-595 de 2010, en la cual se analizó por parte de la Corte Constitucional la constitucionalidad del parágrafo único del artículo 1º y del parágrafo primero del artículo 5º de la Ley 1333, que consagran la presunción de culpa y dolo aplicable al infractor ambiental, para resaltar que la demandante, en el caso concreto, no aportó prueba alguna que llevara a concluir que no había iniciado el incendio que originó graves daños ambientales, cuestión que no está relacionada con los motivos por los cuales se decretó la medida cautelar.

19 En este cargo, la entidad demandada destaca el grave daño ambiental que la conducta dolosa de la demandante causó. Sin embargo, esto no se relaciona con los vicios procedimentales que se evidenciaron en la formación de los actos administrativos demandados.

20 Nuevamente la demandada se refiere al daño ambiental causado por la conducta de la Reforestadora del Sinú, tópico que hace parte de la cuestión de fondo que se debate en este proceso y frente a la cual expresamente la autoridad judicial indicó que no se pronunciaba en esta etapa procesal.