Sentencia 2014-00231 de septiembre 19 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0324 000 2014 00231 00

Actor: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - Asocajas

Demandado: Superintendencia de Subsidio Familiar

Bogotá, D. C., diecinueve de septiembre de dos mil catorce.

Se decide sobre la solicitud de suspensión provisional que, a través del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA promueve la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas contra la Resolución 742 de 2013, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, por medio de la cual “se derogan las resoluciones 747 de 2012, 810 de 2012 y 217 de 2013 y se amplía el Plan Único de Cuentas para el sistema de subsidio familiar, aprobado por la Resolución 537 de 2009”.

EXTRACTOS «III. Para resolver, se considera.

3.1. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA

En el artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así:

“En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo”.

“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento”.

“La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

De la anterior definición se puede concluir que:

El Juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

• Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y ya no solo en los juicios de anulación de actos administrativos.

• El Juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.

• La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

• En las acciones populares y de tutela el Juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.

• El Juez deberá motivar debidamente la medida.

• El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento. En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”(3). Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa(4). La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.

3.2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas.

La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar prevista en el Código Contencioso Administrativo, continuó en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto:

3.2.1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

3.2.2. El anterior Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible, y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.

3.2.3. Ahora bien, el código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo se deberá acoger cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3.2.4.- El CPACA(5) define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional —tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho— y define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del artículo 231 del CPACA, ordena:

“ART. 231.—Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.

Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”(6). Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”(7).

En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el código(8) respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de la actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho.

3.3. Caso concreto.

3.3.1. El acto administrativo cuya suspensión se solicita es la Resolución 742 de 2013, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar.

3.3.2. Las normas que el actor considera infringidas son las contenidas en los “artículos 1º, 2º, 4º, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 150 numerales 11 y 12, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución Política de 1991 y de las leyes 21 de 1982, 789 de 2002 y 1314 de 2009.” Al respecto es pertinente aclarar que como quiera que el demandante no especificó cuáles son los artículos de las leyes 21 de 1982, 789 de 2002 y 1314 de 2009 que aduce vulnerados ni tampoco explica la manera en la que el acto acusado las transgrede, no podrá efectuarse la confrontación prevista en el artículo 231 del CPACA respecto de esas normas.

3.3.3. Visto el contenido de la solicitud de suspensión provisional formulada, su contestación, y una vez confrontadas las disposiciones demandadas con las normas que se invocan como fundamento de dicha petición, el despacho llega a la conclusión de que no hay razón que amerite suspender de forma provisional los efectos de los actos demandados.

3.3.3.1. En primer lugar se tiene que el demandante no demostró la manera en la cual el acto demandado, a través del cual la entidad encargada de la vigilancia de las cajas de compensación familiar modificó el Plan Único de Cuentas de estas e hizo otras disposiciones en materia de contabilidad, vulnera las normas constitucionales aludidas que se refieren a los fines esenciales y la organización del estado, los derechos a la igualdad, a la familia, derechos de los niños y adolescentes, de las personas en situación de discapacidad, a la seguridad social, a la vivienda digna, a la huelga, las facultades del congreso, la función administrativa, los planes de desarrollo y la Ley Orgánica del Presupuesto.

3.3.3.2. De otro lado, de las normas invocadas como fundamento de la Resolución demandada y que fueron traídas a colación por el demandante y el demandado se observa lo siguiente:

La Ley 789 de 2002, establece en su artículo 24 numeral 7 que la Superintendencia del Subsidio Familiar posee la facultad de “fijar con sujeción a los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar las cajas de compensación familiar”.

Dicha disposición fue incorporada también por el artículo 2º del Decreto 2595 de 2012, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias, cuyo artículo 5º además dispone las siguientes funciones del Superintendente del Subsidio Familiar:

“2. Instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad, las políticas formuladas por el Ministerio del Trabajo y fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas, así como señalar los procedimientos para su cabal aplicación.

3. Ejercer el control administrativo financiero y contable sobre las Cajas de Compensación Familiar y las demás entidades que estas constituyan, administren o participen, como asociadas o accionistas, con relación a la prestación de los servicios sociales a su cargo.

4. Solicitar a las entidades vigiladas los estados financieros para su análisis y observaciones, las cuales serán de obligatoria aplicación por parte de la entidad vigilada”.

Finalmente la Ley 1314 de 2009, “por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, se señalan las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y se determinan las entidades responsables de vigilar su cumplimiento” dispone lo siguiente en su artículo 10:

“ART. 10.—Autoridades de supervisión. Sin perjuicio de las facultades conferidas en otras disposiciones, relacionadas con la materia objeto de esta ley, en desarrollo de las funciones de inspección, control o vigilancia, corresponde a las autoridades de supervisión:

1. Vigilar que los entes económicos bajo inspección, vigilancia o control, así como sus administradores, funcionarios y profesionales de aseguramiento de información, cumplan con las normas en materia de contabilidad y de información financiera y aseguramiento de información, y aplicar las sanciones a que haya lugar por infracciones a las mismas.

2. Expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de información. Estas actuaciones administrativas, deberán producirse dentro de los límites fijados en la Constitución, en la presente ley y en las normas que la reglamenten y desarrollen”.

De lo anterior se desprende que, en principio, las disposiciones referidas facultan a la Superintendencia del Subsidio Familiar para expedir la resolución que modificó el Plan Único de Cuentas de las cajas de compensación familiar y que dispuso otras medidas contables para esas entidades sobre las cuales ejerce vigilancia.

Es decir que de la confrontación propia de esta etapa procesal no resulta una incompatibilidad entre el acto administrativo demandado y las normas constitucionales y legales que se aducen como vulneradas.

3.3.3.3. Ahora bien, sobre los cargos referidos a la vulneración a la economía y autonomía de las cajas de compensación familiar se advierte que el demandante no sustentó ni probó cuales son los alcances de las competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar y de la autonomía de las cajas de compensación familiar, ni tampoco la manera en la que el acto acusado supuestamente los transgrede, motivo por el cual en este momento del proceso no es posible advertir si existe la vulneración alegada.

3.3.3.4. Por lo expuesto, el despacho concluye que no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto enjuiciado toda vez que del análisis realizado en esta etapa del proceso no surge una transgresión que amerite adoptar la medida cautelar solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

NEGAR la suspensión provisional de la Resolución 742 de 2013, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar.

Notifíquese y cúmplase».

(3) GONZÁLEZ REY, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000 2013 00018 00. C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(5) Inciso primero del artículo 231 del CPACA.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000 2013 00018 00. C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(8) Artículo 229 del CPACA.