Auto 2014-00293 de marzo 9 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 1500121333000 2014-00293 01 (0283-2017)

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Demandado: Rosa Inés Otálora de Contreras.

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Apelación del auto que negó las excepciones de cosa juzgada, ineptitud sustantiva de la demanda y falta de jurisdicción y competencia

Bogotá. D.C., nueve de marzo de dos mil dieciocho.

Se decide(1) el recurso de apelación que la parte demandada presentó contra la decisión de primera instancia adoptada dentro de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual no se prosperaron las excepciones de cosa juzgada, ineptitud sustantiva de la demanda y falta de jurisdicción y competencia.

Antecedentes

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho —lesividad— previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda con la finalidad de obtener la anulación de la Resolución RDP 037967 de 16 de agosto de 2013, mediante la cual se cumplió el fallo de tutela proferido el 6 de octubre de 2006, por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, a través del cual se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Rosa Inés Otálora de Contreras.

A título de restablecimiento del derecho solicita que se declare que a la demandada no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia.

Los hechos

Se sintetizan en que la señora Rosa Inés Otálora de Contreras solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada dado que no cumplió el requisito de laborar 20 al servicio de la docencia oficial nacionalizada, departamental, municipal o distrital.

La demandada acudió a la acción de tutela y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, en sentencia de 6 de octubre de 2006 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social que reconociera la prestación solicitada, lo cual se atendió a través de la resolución impugnada.

La decisión apelada(2) 

El Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió las excepciones propuestas y las declaró no probadas, para lo cual hizo el siguiente análisis:

1. La cosa juzgada.

El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá al decidir sobre la excepción de cosa juzgada manifestó que no se puede considerar que por el hecho de que exista una sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué dentro de una acción de tutela que adelantó la demandada para que se le reconociera la pensión gracia, se configure la cosa juzgada, ya que el juez natural para el juzgamiento de los actos administrativos es el de lo contencioso administrativo.

2. Ineptitud sustantiva de la demanda.

El tribunal señaló que en aplicación de los criterios utilizados por el Consejo de Estado(3), si bien, por regla general, el medio de control ordinario es improcedente cuando los actos demandados son expedidos en cumplimiento de una orden judicial por ser actos de ejecución, en los casos específicos en donde éstos haya sido expedidos con extralimitación de funciones por el juez de tutela, el asunto, por su naturaleza, se debe analizar de fondo.

3. Falta de jurisdicción y competencia.

En esta excepción, la demandada señala que los actos demandados mediante los cuales se reconoce la pensión gracia son susceptibles de ser atacados por medio de la revisión que se contempla en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Al respecto, el a quo, dijo que dicha revisión procede contra las providencias judiciales proferidas por los jueces ordinarios establecidos para conocer el reconocimiento de prestaciones periódicas con cargo al tesoro público, el recurso es de carácter extraordinario y está previsto para eliminar la presunción de veracidad y corrección de la sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada; sin embargo, en este caso, no se predica la cosa juzgada de las providencias proferidas por los jueces de tutela.

Agregó que no se dio un trámite distinto a las pretensiones, pues el medio de control idóneo para declarar la nulidad de los actos administrativos es la nulidad y restablecimiento del derecho.

El recurso de apelación

En el recurso de apelación parte demandada continúa señalando que existe cosa juzgada a través del fallo que profirió el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, mediante el cual se protegieron los derechos fundamentales de la señora Rosa Inés Otálora de Contreras y se le ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar la pensión gracia.

Sobre la decisión que resuelve las otras excepciones, esto es, la ineptitud sustantiva de la demanda y falta de jurisdicción y competencia, no presentó argumentación alguna para controvertir los argumento expuestos por el magistrado ponente para declararlas no probadas.

Consideraciones

El problema jurídico

En el presente caso, el problema jurídico consiste en determinar si la parte demandada logró demostrar los supuestos fácticos en los cuales fundamenta cada una de las excepciones formuladas en la contestación de la demanda.

Pues bien, a efectos de resolver el problema jurídico que se ha planteado, se procederá al análisis en el mismo orden en que se formuló el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia.

1. La cosa juzgada.

El apoderado de la parte demandada presentó la excepción de cosa juzgada, al considerar que la situación del reconocimiento de la pensión gracia, ya fue decidida de manera definitiva con la decisión del Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, quien protegió los derechos fundamentales de la accionada y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social que procediera a reconocer dicha prestación.

Pues bien, para la resolución de la apelación interpuesta contra la decisión que negó la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, se considera necesario hacer alusión a la regulación legal de la misma, la cual se encuentra prevista en el artículo 303 del Código de General del Proceso, aplicable en esta jurisdicción por mandato expreso del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el cual la define, así:

“ART. 303.—Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes …” (se resaltó).

De la norma se extraen tres supuestos para que se presente la figura jurídica de la cosa juzgada:

1. Que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto.

2. Este mismo proceso debe estar fundado en la misma causa que el anterior.

3. Existir identidad jurídica de partes.

La cosa juzgada, lo dice la doctrina(4), “puede definirse, en general, como la inmutabilidad o irrevocabilidad que adquieren los efectos de la sentencia definitiva cuando contra ella no procede ningún recurso (ordinario o extraordinario) susceptible de modificarla, o ha sido consentida por las partes. Este atributo de la sentencia no constituye un efecto de ella, como lo sostiene gran parte de los autores, sino que se trata, en rigor, de una cualidad que la ley añade para reforzar su estabilidad y que tiene la misma validez con respecto a todos los efectos que pueda producir”.

La jurisprudencia del honorable Consejo de Estado(5), sobre la cosa juzgada ha dicho:

“(…) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. Lo anterior demuestra que en efecto opera el fenómeno de la cosa juzgada, porque, como bien lo señaló el Procurador Primero Delegado ante esta corporación, existe identidad de uno de los cargos y conceptos de violación de la demanda resuelta mediante la sentencia del Consejo de Estado de 3 de junio de 2004, con los de la presente demanda. En este caso los cargos presentados hacen referencia a la falta de competencia del Gobierno para regular sanciones relacionadas con el incumplimiento de las normas sobre normalización, certificación y metrología, por considerar que el establecimiento de sanciones es materia de competencia exclusiva del legislador, en atención al principio de legalidad. El segundo cargo reconduce al primero, porque la argumentación en que se apoya el demandante para explicar que se violaron las disposiciones del Decreto-Ley 2153 de 1992, es la falta de competencia del Gobierno Nacional para regular las sanciones en uso de su facultad reglamentaria, que fue el mismo argumento que adujo para considerar que se violó el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 (…)” (se resaltó).

Conforme a lo anterior, la Sala analizará si en el presente caso, se dan las circunstancias o supuestos fácticos del artículo 303 del Código General del Proceso, para lo cual se procede al estudio de cada uno de los ellos, pues, todos deben ser concurrentes, es decir, que si llegase a faltar alguno, no tendría lugar la cosa juzgada. Dicho de otra manera, deben estar presentes: el mismo objeto, la misma causa y la identidad jurídica de partes.

En el sub lite, luego del estudio y análisis de la situación fáctica que presenta el proceso, se establece que a la parte impugnante no le asiste razón en los fundamentos expuestos sobre los cuales propone la excepción de cosa juzgada, esto es, que por el hecho de haber una sentencia de tutela, el acto acusado que se profirió en cumplimiento de la orden del juez es inimpugnable y, por tanto, no puede ser enjuiciado ante el juez natural de las decisiones de la administración.

Conforme a lo anterior, se debe precisar que el juez competente y natural para juzgar los actos administrativos, por motivos de ilegalidad, es el de lo contencioso administrativo, competencia que emana desde la misma Constitución Política, en cuyo artículo 238, dispone que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Ahora, conforme a la disposición constitucional señalada, la acción de tutela no es el medio idóneo para acusar la ilegalidad de un acto administrativo, pues, su naturaleza es distinta, toda vez que el constituyente primario la consagró para la protección de derechos fundamentales (art. 86), mientras que el juez administrativo sí tiene atribuciones para juzgar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que expide la administración.

En este orden de ideas, no cabe duda acerca de la falta de cumplimiento de los requisitos o supuestos fácticos para que prospere la figura de la cosa juzgada, por cuanto no ha existido otro proceso contencioso administrativo que haya juzgado y definido la legalidad o no del acto a través del cual se dio cumplimiento al fallo de tutela que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia, pues, se repite una vez más, el juez natural para la impugnación de un acto administrativo es el de lo contencioso administrativo y no el juez constitucional, que se instituyó para la protección de derechos fundamentales.

Así, pues, en este caso no se presentan los supuestos fácticos del artículo 303 del Código General del Proceso, esto es, el mismo objeto, causa e identidad jurídicas de las partes, los cuales deben ser concurrentes; por tanto, el hecho de existir un pronunciamiento en un fallo de tutela que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia, no se puede considerar que por ello exista cosa juzgada y el juez natural competente para conocer sobre la legalidad de los actos administrativos no pueda avocar su conocimiento.

Sobre este particular aspecto, el Consejo de Estado(6) ha dicho lo siguiente:

“…la circunstancia de que un acto administrativo sea emanado en cumplimiento de una orden de tutela, no le crea fuero de inmunidad alguno para que la justicia de lo contencioso no lo pueda controlar, pues no es aceptable confundir a estos actos con aquellos que dentro de la actividad de la administración reflejan simplemente, la ejecución de un acto administrativo propiamente dicho. En efecto, el acto administrativo que cumple una orden judicial subsume la manifestación de voluntad de la administración cuya regla de subordinación la constituye una decisión judicial, entre tanto, el simple acto de ejecución de un acto administrativo, no alcanza a condensar la voluntad administrativa en forma autónoma y con las características de crear, modificar o extinguir una situación jurídica…”.

Entonces, no cabe duda que en el presente caso los argumentos expuestos por la parte apelante no encuentran asidero normativo ni jurisprudencial, en cuanto a que el acto que en cumplimiento de un fallo de tutela ordenó el reconocimiento de la pensión gracia, no pueda ser conocido por el juez natural de los actos administrativos. Por tanto, es procedente el estudio de legalidad del acto administrativo impugnado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho-lesividad.

Se tiene que señalar, en este caso, que si bien es cierto el acto que se impugna a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del es un acto de ejecución también lo es que el mismo se produce en obedecimiento de un fallo de tutela, y como se ha dicho en precedencia ésta se ocupa de la protección de derechos fundamentales, en tanto que el juez de lo contencioso administrativo se encarga del análisis de legalidad del acto.

El Consejo de Estado(7) ha dicho que cuando se trata de la impugnación de actos que son el producto del cumplimiento de una sentencia de tutela, aquellos no cuenta con fuero alguno de inmunidad, es decir, que no puedan ser atacados en ejercicio de los medios previstos en la ley para acusar los actos administrativos, por tanto, pueden ser objeto del control de legalidad al cual están sometidos, pues, se debe recordar que el juez de tutela solamente hace el estudio frente a la presunta vulneración o desconocimiento de los derechos fundamentales, mientras que el juez de lo contencioso administrativo está facultado para juzgar si el acto administrativo se aviene a la legalidad o es contrario a ésta.

Por lo anterior, la demandada no tiene razón en sus argumentos expuestos tanto en la formulación de la excepción como en el recurso de apelación que interpuso contra la decisión del tribunal de no prosperar la excepción de cosa juzgada, toda vez que en este caso no ocurren los supuestos del artículo 303 del Código General del Proceso.

Por otra parte y en lo que el apoderado de la parte demandada señaló sobre la ocurrencia de la excepción que denominó ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que la resolución demandada es un acto de ejecución y por tanto no podría ser acusado, se tiene que precisar que, efectivamente, aquellos actos no son atacables a través de los medios de control de conocimiento de la jurisdicción puesto que en ellos no aparece plasmada de manera autónoma la voluntad de la administración de crear, modificar o extinguir una situación jurídica ya que se profieren en cumplimiento de una decisión judicial, y a la autoridad no le está permitido apartarse de lo que resolvió el juez. Sin embargo, en este caso, el juez constitucional no hizo ningún estudio sobre la legalidad del acto, pues, no tiene competencia para ello sino para analizar la presunta vulneración o desconocimiento de derechos fundamentales. Entonces, no se puede aceptar la afirmación de la recurrente en su excepción, en cuanto señala que la demanda es inepta, toda vez que el juez natural no se ha pronunciado frente a la legalidad o no del acto que en cumplimiento de un fallo de tutela ordeno a la entidad demandante que reconociera la pensión gracia.

En el mismo orden de ideas, tampoco ocurre la excepción de falta de jurisdicción y competencia la que, según el dicho de la apelante, se presenta toda vez que los actos que reconocen una prestación periódica, como lo es la pensión gracia, no son susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sino pasibles del recurso extraordinario de revisión que se consagró en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Al respecto, se debe precisar que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se juzga la legalidad o no de los actos administrativos que profiere la administración, mientras que el recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad la revisión de la legalidad de una sentencia que se ha proferido en un determinado proceso.

Es del caso señalar que el principio de legalidad consiste en que la administración debe sujetar su actividad al ordenamiento jurídico, por tanto, se constituye en una limitante para el ejercicio de aquella, puesto que solo puede hacer lo que está determinado en la ley. En otras palabras, los actos que profiere la administración y sus actuaciones, entre ellas la sentencia, deben estar conforme con las normas superiores.

De acuerdo con lo anterior, no se puede confundir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el recurso extraordinario de revisión toda vez que tienen orígenes y finalidades distintas.

Las consideraciones consignadas son suficientes para confirmar la decisión del tribunal de primera instancia que declaró no probadas las excepciones formuladas en la contestación de la demanda.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la Audiencia Inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, llevada a cabo en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la señora Rosa Inés Otálora de Contreras, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Por la secretaría de la sección segunda de la corporación devuélvase el proceso al Tribunal de Boyacá, y déjense las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Sandra Lisset Ibarra Vélez 

Consejera de Estado

1 El expediente ingresó al despacho el 1º de marzo de 2017 (fl. 469).

2 Folio 649.

3 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Subsección, expediente 2077-10.

4 Código de Procedimiento Civil, comentarios al artículo 332, pág. 206. Editorial Leyer, agosto de 2006.

5 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA - C.P. MARÍA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ - Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012) - Radicación 11001-03-24-000-2007-00091-00 - Actor: JUAN ÁLVARO MONTOYA VILLADA - Demandado: MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, HOY COMERCIO INDUSTRIA Y TURISMO.

6 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 05001 23 33 000 2012 00301 01 (0469-2013). Sentencia de 17 de abril de 2013.

7 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 14 de julio de 2014, expediente 2015-00371 01 (1497.2016).