Auto 2014-00300/3253 de abril 6 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Exp.: 230012333000201400300-02 (3253-2017)

Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Actor: Maria Eugenia Vidal Macea

Demandado: ESE Hospital San Juan de Sahagún - Departamento de Córdoba.

Asunto: Apelación de la decisión que declaró no probada la excepción de caducidad - Auto interlocutorio.

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., seis de abril de dos mil dieciocho.

Ha venido el proceso de la referencia al Despacho con el informe de la secretaría de la Sección Segunda de 16 de agosto de 2017(1), para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 22 de mayo de 2017(2) proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba - Sala Segunda de Decisión que declaró no probada la excepción de caducidad. Al respecto:

I. Antecedentes

La señora María Eugenia Vidal Macea, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda contra el ESE Hospital San Juan de Sahagún - Departamento de Córdoba, con la finalidad que se acceda a las siguientes pretensiones:

1.1. Declaraciones y condenas.

Que se declare la nulidad del: i) Oficio 001-JD-ESEHSJ del 5 de abril de 2013 proferido por la junta directiva del ESE Hospital San Juan de Sahagún(3) por medio del cual se le negó la solicitud(4) de nivelación del salario básico respecto de otra servidora y, ii) Acto de 5 de agosto de 2013, comunicado el 6 del mismo mes y año en donde se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del primer acto.

Que se reconozca y pague la nivelación salarial a que tiene derecho, y se condene al pago retroactivo de todos los salarios dejados de devengar desde el año 2009 los cuales deberán ser debidamente indexados.

1.2. Hechos.

Para una mejor comprensión del asunto, este Despacho se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos planteados por la parte demandante:

Indicó que se encuentra vinculada como servidora pública en la ESE Hospital San Juan de Sahagún en el cargo de profesional universitario del área de salud, código 237, según el Decreto 785 de 2005(5).

Sostuvo que mediante petición del 21 de diciembre de 2012(6) solicitó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial(7), el cual fue negado a través del oficio 001-JD-ESEHSJ del 5 de abril de 2013 proferido por la junta directiva del ESE Hospital San Juan de Sahagún(8) indicando que: “Ahora, si bien es cierto que la dra. María Eugenia Vidal Macea, (…), devenga un salario inferior al de la dra. Beatriz Eugenia Bitar Aruachan, ostentando el mismo cargo de profesional universitario área salud (Bacterióloga), de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Sahagún, ello obedece (…) a un fallo de tutela proferido por el Juez Promiscuo de Familia de Sahagún - Córdoba, quien atendiendo una acción de tutela impetrada por la dra. Bitar Aruachan, ordeno a esta junta directiva, igualar salarialmente a la dra. Bitar Aruachan, respecto a los salarios que perciben los profesionales universitarios código 219-10”.

Expresó que interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto el 5 de agosto de 2013(9), y notificado el 6 de agosto del mismo año, negando la solicitud por cuanto: “De acuerdo a las voces del manual específico de funciones y de competencias laborales del Hospital San Juan de Dios (Ac. 010, dic. 31/2007), este código “237-19” lo ostenta únicamente el profesional universitario área salud (Terapista) y no profesional especializado área salud, como involuntaria y erróneamente se plasmó en el oficio recurrido”.

1.3. Decisión apelada(10). 

El Tribunal Administrativo de Córdoba - Sala Segunda de Decisión en desarrollo de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y celebrada el 22 de mayo de 2017, declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, con los siguientes argumentos:

Señaló que el ESE Hospital San Juan de Sahagún propuso como excepciones entre otras la de la caducidad, la cual hizo consistir en que la acción se ejerció por fuera del término previsto en la ley, entendiendo que el acto que resolvió el recurso de reposición le fue notificado a la actora el 5 de agosto de 2013, por lo tanto la demanda era oportuna hasta el 6 de diciembre del mismo año.

Sin embargo, sostuvo que la conciliación extrajudicial fue solicitada el 6 de diciembre de la misma anualidad, declarándose fallida el 11 de febrero de 2014, fecha en que se expidió la constancia correspondiente y se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de tal forma que se hizo dentro de los 4 meses que prescribe la norma para el ejercicio de tal medio de control.

1.4. Recurso de apelación(11). 

La parte demandada, integrada por dos entidades; interpusieron recurso de apelación contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba - Sala Segunda de Decisión mediante audiencia inicial celebrada el 22 de mayo de 2017 en la cual se procedió a declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, con los siguientes argumentos:

1.4.1. ESE Hospital San Juan de Sahagún(12). 

Manifestó que la norma que regula la conciliación prejudicial en materia administrativa como requisito de procedibilidad, obliga a presentar la solicitud dentro del término de caducidad y además le establece un presupuesto ineludible a la parte que pretenda conciliar, que no es otro que enviar a la parte convocada previamente a la petición, memorial con el contenido de las pretensiones a conciliar, que en el presente caso se dio hasta el 11 de diciembre de 2013(13).

Por tal razón, manifestó que si el plazo vencía el 6 de diciembre de 2013, ha de concluirse en la caducidad de la acción.

1.4.2. Departamento de Córdoba(14). 

Señaló que a la actora le fue resuelto el recurso de reposición el 5 de agosto de 2013, por ende, tenía como plazo para presentar la demanda hasta el 6 de diciembre del mismo año, y al haber sido radicada la solicitud de conciliación el 9 de diciembre de 2013, el término otorgado para presentar el medio de control ya se encontraba vencido al presentarse la demanda el 11 de febrero de 2014, por lo que operó el fenómeno de la caducidad.

II. Consideraciones

Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el Despacho es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que declaró no probada la excepción de caducidad, al encontrarse prevista en el artículo 180 ibídem y haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 de la misma obra.

2.1. El problema jurídico.

En el presente caso, a partir de los cargos formulados en los recursos de apelación interpuestos por las dos entidades demandadas, encuentra el Despacho que el asunto consiste en establecer ¿qué impacto tiene el agotamiento de la conciliación extrajudicial para contabilizar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho?

2.2. Procedencia.

El Despacho procede al estudio del recurso de apelación que la parte demandada interpuso contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba - Sala Segunda de Decisión en la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y llevada a cabo el 22 de mayo de 2017, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de caducidad.

Así bien, los numeral 6º del artículo 180 y 3º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 disponen lo siguiente:

“ART. 180.—Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…)

“6. Decisiones de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.

Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello hubiere lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso” (se resaltó).

“ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…)

3. El que ponga fin al proceso (…)” (se resaltó).

De lo anterior se observa que en la audiencia inicial el juez o magistrado ponente resolverá las excepciones que hayan sido propuestas por las partes y que de prosperar alguna de éstas se dará por terminado el proceso. Más aún el auto que decida sobre éstas será susceptible del recurso de apelación o suplica según sea el caso.

2.3. Trámite.

El artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, regula el trámite que se debe dar al recurso de apelación. Dice la norma:

“ART. 244.—Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:

“1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta.

“2. Si el auto se notifica por estado, deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado.

“3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano”.

“4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso” (se resaltó).

En el sub lite, se observa que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control, se tramitó de acuerdo con la norma mencionada, el cual se resuelve de plano, de conformidad con el numeral 3º del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011.

2.4. La normatividad aplicable.

El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, sobre la caducidad del medio de control establecido en el artículo 138 ibídem, señala:

“ART. 164.—Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

“(…)

“2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

“(…)

“d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (…)”.

La norma establece el término en el cual la persona debe acudir a la jurisdicción a impugnar un acto administrativo de contenido particular para evitar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y para el efecto consagró el plazo de cuatro (4) meses siguientes al día de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

La caducidad hace parte de los presupuestos procesales de la acción que exige a quien pretenda ejercer demanda, lo haga dentro del término prescrito en la ley, es decir, es la sanción procesal que sufre el actor por ejercer su derecho de acción fuera del prescrito en la ley.

En el mismo sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la caducidad es:

“es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado(15).

La Corte Constitucional también se ha pronunciado respecto al tema de la siguiente manera:

“La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia, y su fundamento se halla en la necesidad que tiene el conglomerado social (…) de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico”(16).

De acuerdo con lo anterior, cabe indicar que esta figura constituye una institución jurídico procesal, en virtud de la cual con el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, la persona pierde la oportunidad de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa; por ende para que se presente este fenómeno, se requiere la es requisito la ocurrencia del término establecido en la ley y que no se haya ejercido el derecho de acción.

Por otra parte los artículos 1º y 3º del Decreto 1716 de 2009, sobre la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativos han señalado:

“ART. 1º—Objeto. Las normas del presente decreto se aplicarán a la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo.

“ART. 3º—Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.

PAR. ÚNICO.—Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”.

Con base en lo anterior, el Despacho observa que la simple presentación de la solicitud de la conciliación ante cualquier agente del Ministerio Público suspenderá el término de caducidad del medio de control y solo será reanudado a partir del día hábil siguiente a la expedición de las constancias respectivas que se señala en el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 las cuales deberán contener las fechas de presentación de la solicitud, de celebración de la audiencia y del asunto que fue objeto de conciliación.

2.6.(sic) Caso concreto.

Para resolver el recurso de apelación que la parte demandada presentó contra la decisión del tribunal de declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control, se procede enseguida al estudio de la documental allegada al expediente, así:

1. La señora María Eugenia Vidal Macea el 21 de diciembre de 2012(17) presentó derecho de petición ante el ESE Hospital San Juan de Sahagún con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la nivelación salarial(18) el cual fue negado a través del oficio 001-JD-ESEHSJ del 5 de abril de 2013 proferido por la junta directiva de la misma entidad(19) indicando que: “Ahora, si bien es cierto que la dra. María Eugenia Vidal Macea, (…), devenga un salario inferior al de la dra. Beatriz Eugenia Bitar Aruacham, ostentando el mismo cargo de profesional universitario área salud (Bacterióloga), de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Sahagún, ello obedece (…) a un fallo de tutela proferido por el Juez Promiscuo de Familia de Sahagún - Córdoba, quien atendiendo una acción de tutela impetrada por la dra. Bitar Aruachan, ordeno a esta junta directiva, igualar salarialmente a la dra. Bitar Aruachan, respecto a los salarios que perciben los profesionales universitarios código 219-10”.

2. El 18 de abril de 2013 la actora presentó recurso de reposición contra el oficio 001-JD-ESEHSJ del 5 de abril de 2013, el cual fue notificado el 5 de agosto de 2013, por ende, tenía plazo para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 6 de diciembre de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

3. El término de caducidad se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación(20) —conforme lo señala el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009— ante la Procuraduría 33 Judicial II para asuntos administrativos el 6 de diciembre de 2013, la cual se llevó a cabo el 11 de febrero de 2014 declarándose fallida(21), y por lo tanto, a partir del día siguiente se reanudó el término de caducidad.

4. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 11 de febrero de 2014(22), mismo día en que fue expedida la constancia de conciliación y el cual fue admitido mediante auto de 29 de septiembre de 2014(23).

De esta manera, y basándose en lo mencionado anteriormente y lo consignado en la siguiente gráfica, el Despacho se permite llegar a las siguientes conclusiones:

S2014-00300CE-14
S2014-00300CE-14
 

En efecto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentado dentro del término de caducidad establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, ya que de acuerdo con la fecha de notificación del acto acusado, es decir el 5 de agosto de 2013 y a partir del día hábil siguiente, —6 de agosto de 2013— comenzaba a contabilizarse el término de caducidad de la acción, el cual vencía el 6 de diciembre de 2013.

De tal forma, que el término de caducidad se suspende con la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría 33 Judicial II Delegada para asuntos administrativos el 6 de diciembre de 2013 hasta el 11 de febrero de 2014 fecha en que se expidió la constancia correspondiente y se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante, si bien es cierto que la ESE Hospital San Juan de Sahagún aduce que el 11 de diciembre de 2013 fue presentada la solicitud de conciliación, mientras que el departamento de Córdoba manifiesta que se realizó el 9 de diciembre del mismo año; al estudiar el expediente, se observa que la verdadera fecha de presentación de la misma fue del 6 de diciembre de 2013, por ende será este el día que se tendrá en cuenta para contabilizar los términos de caducidad.

De tal manera, encuentra el Despacho que el término de caducidad se suspendió el 6 de diciembre de 2013, es decir la fecha límite y el mismo se reanudó el 11 de febrero de 2014 en donde se declaró fallido el trámite de conciliación, fecha en que además se presentó la demanda de la referencia, por consiguiente se concluye que se ejerció el medio de control dentro del término establecido para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por ende se valida la conclusión del Tribunal de instancia en cuanto declaró no probada la excepción propuesta.

Por las anteriores razones, se confirmará la decisión de fecha 22 de mayo de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba - Sala Segunda de Decisión decidió declarar no probada de oficio la excepción de caducidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la providencia de veintidós (22) de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba - Sala Segunda de Decisión, por medio de la cual sé declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantando por la señora María Eugenia Vidal Macea contra el ESE Hospital San Juan de Sahagún - Departamento de Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Devuélvase el proceso al Tribunal de origen, y déjense las constancias de rigor.

Aprobado en la presente fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejera: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

(1) Folio 233 del expediente.

(2) Folios 212 al 218 del expediente.

(3) Folios 12 al 14 del expediente.

(4) Presentada por la actora el 21 de diciembre de 2012. En el sentido de que se le nivele el salario básico mensual al de otra servidora pública (Beatriz Eugenia Bitar Aruachan, profesional universitario área de la salud, código 237-19, con retroactividad a partir del mes de enero de 2010; y como consecuencia de esto, se ordene a la entidad demandada, realizar las liquidaciones salariales, al igual que las liquidaciones de las prestaciones sociales y derecho laborales generados por dicha nivelación.

(5) “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”.

(6) Folios 7 al 11 del expediente.

(7) Respecto de la señora Beatriz Eugenia Bitar Aruachan (quien ostenta el mismo cargo de profesional universitario área salud, pero recibe una mayor asignación básica mensual).

(8) Folios 12 al 14 del expediente.

(9) Folios 16 al 21 del expediente.

(10) Folios 212 al 218 del expediente.

(11) Folio 218 del expediente.

(12) Folio 218 del expediente. Minuto 12:15 CD.

(13) Como consta en el documento “proposición de excepciones”. Folios 173 al 178 del expediente.

(14) Folio 218 del expediente. Minuto 16:30 CD.

(15) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez, fecha 23 de septiembre de 2010, rad. 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08), reiterada el 5 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 270012333000 201300248 01 (1153-2014).

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-401/2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, fecha. 26 de mayo de 2010, exp. D-7928.

(17) Folios 7 al 11 del expediente.

(18) Respecto de la señora Beatriz Eugenia Bitar Aruachan (quien ostenta el mismo cargo de profesional universitario área salud, pero recibe una mayor asignación básica mensual).

(19) Folios 12 al 14 del expediente.

(20) Folios 36 y 37 del expediente.

(21) Folios 38 al 42 del expediente.

(22) Folios 2 al 6 del expediente.

(23) Folio 56 del expediente.