Auto 2014-00306/21889 de mayo 26 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 08001-23-33-000-2014-00306-01 [21889]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Universidad Autónoma del Caribe

Ref.: Apelación auto que rechaza la demanda

Bogotá, D.C., veintiséis de mayo de dos mil dieciséis.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la universidad actora contra el auto de 23 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se rechazó de plano la demanda por caducidad.

Antecedentes

La Universidad Autónoma del Caribe, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], pidió la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por la Secretaría de Hacienda del Atlántico: (i) El Mandamiento de pago 60-2011007131 de 23 de octubre de 2012(1), librado contra la Universidad por la suma de $ 281.942.544 por concepto de estampilla Pro hospital Universitario Cari ESE, periodos gravables 2009 y 2010; (ii) La Resolución EC5-00884 de 10 de marzo de 2013, por la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas contra el referido mandamiento de pago(2) y (iii) La Resolución EC-0004 de 16 de mayo de 2013(3), que resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se declarara que la universidad no está obligada a pagar suma alguna por concepto del referido tributo.

La demanda se presentó ante el Juzgado Doce Administrativo Oral de Barranquilla que, en auto de 3 de abril de 2014, advirtió que la cuantía del asunto es superior a 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes, razón por la cual lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo del Atlántico(4).

El Tribunal Administrativo del Atlántico avocó conocimiento y advirtió algunas irregularidades formales, de forma que, por auto de 17 de junio de 2014, concedió diez (10) días para subsanarlas(5). Dentro del término el apoderado de la parte demandante corrigió la demanda conforme lo indicado en el auto inadmisorio(6).

No obstante lo anterior, en auto de 23 de septiembre de 2014, el a quo rechazó la demanda. La demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación.

Auto apelado

En la providencia recurrida(7) el a quo rechazó la demanda por las siguientes razones:

En primer lugar, advirtió que el mandamiento de pago no es susceptible de control judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual lo procedente era el rechazo de la demanda frente a la pretensión de anular ese acto.

En segundo lugar, observó que respecto de los otros dos actos acusado operó la caducidad. Explicó que la Resolución EC5-00884 del 20 de marzo de 2013 se notificó el 9 de abril de 2013, es decir que podía ser demandada hasta el 4 de agosto de 2013 y, que si bien se interpuso recurso de reposición contra la mencionada resolución, decidido mediante la Resolución EC-0004 del 16 de mayo de 2013; el recurso obligatorio para agotar la vía gubernativa era el de reconsideración y no el de reposición, según lo previsto en el artículo 720 del Estatuto Tributario.

En el expediente no obra prueba que demuestre que se agotó la vía gubernativa, por lo que rechazó de plano la demanda.

Recurso de apelación

La Universidad demandante, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación para que se revocara el auto que rechazó la demanda. Como argumentos expuso los siguientes:

El mandamiento de pago, a su juicio, si es demandable conforme con lo indicado en los artículos 826, 828 y 829 del Estatuto Tributario. Además debe tenerse en cuenta que las resoluciones —también demandadas— son títulos ejecutivos que integran el mandamiento de pago.

En relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de las resoluciones EC5-00884 del 20 de marzo de 2013 y EC-0004 del 16 de mayo del mismo año, sostuvo que no operó dado que este último acto se notificó el 30 de mayo de 2013 y la demanda se presentó el 30 de septiembre de 2013, esto es dentro del término señalado en el CPACA.

Agregó que no es legalmente procedente el rechazo de plano de la demanda por interponer el recurso de reposición y no el de reconsideración contra la resolución que decidió excepciones, puesto que precisamente en la parte resolutiva de ese acto se indicó que procedía la reposición, razón por la que se interpuso ese medio de impugnación.

Así que si se interpuso el recurso incorrecto, ese error fue inducido por la parte demandada. Sin embargo, esa equivocación tampoco es causal de rechazo porque el artículo 741 del Estatuto Tributario dispone que si el contribuyente interpone un recurso sin cumplir los requisitos para su procedencia pero están cumplidos los correspondientes a otro, el funcionario ante quien se interpuso debe resolver si es competente o si debe enviarse a otra autoridad judicial.

Al respecto, aclara que los requisitos de los recursos de reposición y de reconsideración son iguales, por lo tanto el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución EC5-00884 del 20 de marzo de 2013 se ajustó a lo previsto en el artículo 741 del Estatuto Tributario.

Para resolver se considera

En este caso, la discusión planteada se concreta en determinar tres puntos a saber: (i) si el mandamiento de pago librado contra la Universidad Autónoma del Caribe por concepto de estampilla Pro Hospital Universitario Cari ESE es susceptible de control jurisdiccional; (ii) Qué recurso procede contra la resolución que resuelve las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y si tiene la facultad de agotar el procedimiento administrativo y (iii) a partir de qué momento comienza a correr el término para demandar ante esta Jurisdicción para finalmente determinar si operó el fenómeno de caducidad respecto de las resoluciones EC5-00884 de 10 de marzo de 2013 y EC-0004 de 16 de mayo de 2013.

Como se indicó al principio de esta providencia, se demandó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Mandamiento de pago 60-2011007131 de 23 de octubre de 2012, librado contra la Universidad por concepto de estampilla Pro hospital Universitario Cari ESE, vigencias 2009 y 2010 y las resoluciones EC5-00884 de 10 de marzo y EC-0004 de 16 de mayo, ambas del 2013, por las cuales se declararon no probadas las excepciones propuestas contra el referido mandamiento de pago.

El a quo, en el auto apelado, consideró que el mandamiento de pago acusado no es demandable ante esta Jurisdicción porque no es de aquellos a los que se refieren los artículos 101 del CPACA y respecto de las resoluciones que resolvieron sobre las excepciones propuestas advirtió que operó la caducidad. Por su parte, la demandante, en el recurso, considera que el mandamiento de pago es susceptible de control judicial y que la demanda se presentó en tiempo.

En efecto, para resolver la primera cuestión es necesario referirse a las decisiones dictadas al interior de un proceso administrativo de cobro coactivo que según la ley y por desarrollo jurisprudencial son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA] dispone:

“ART. 101.—Control jurisdiccional. Solo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.

La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo. Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo:

1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y

2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.

PAR.—Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos” (negrilla fuera de texto)

El artículo 835 del Estatuto Tributario señala:

“ART. 835.—Intervención del contencioso administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción (negrilla fuera de texto).

De la lectura de las normas transcritas puede concluirse claramente que solo son demandables ante esta Jurisdicción los actos que deciden las excepciones, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha ampliado el control judicial a otros actos administrativos, que si bien son dictados en el curso de un proceso administrativo de cobro coactivo no persiguen la simple ejecución de la obligación tributaria sino que crean una situación diferente, como ocurre con el acto que liquida el crédito(8) y las costas y el aprobatorio del remate.

Para el caso del mandamiento de pago esta Sala ha sido enfática en señalar que no es susceptible de control judicial porque no es un acto administrativo definitivo, pues se trata de un acto de trámite con el que la DIAN inicia el procedimiento de cobro coactivo para hacer efectivas las deudas a su favor.

Así que la decisión apelada acertó al rechazar la demanda formulada contra el Mandamiento de pago 60-2011007131 de 23 de octubre de 2012, puesto que no es un acto administrativo susceptible de control judicial.

Resuelta la primera cuestión, es claro que la resolución que resuelve las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago es susceptible de ser atacada ante esta Jurisdicción, punto no discutido en el sub examine. Sin embargo, vale la pena referirse a la consideración realizada por el a quo para concluir que no se agotó el procedimiento administrativo porque no se interpuso el recurso de reconsideración contra la referida resolución y que en ese entendido la demanda se presentó fuera de tiempo.

En este punto es necesario remitirse a las normas del Estatuto Tributario que se refieren al cobro coactivo y específicamente al artículo 834(9) que señala cuál recurso procede contra la resolución que decide las excepciones, así:

“ART. 834.—Recurso contra la resolución que decide las excepciones. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma”.

La anterior norma dispone en forma expresa que contra la resolución que rechace las excepciones únicamente procede el recurso de reposición. Ese fue el recurso que la Universidad demandante interpuso contra la Resolución EC5-00884 de 10 de marzo de 2013, que declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta contra el mandamiento de pago 60-2011007131 de 23 de octubre de 2012.

La administración distrital del Atlántico para resolver la reposición dictó la Resolución EC-0004 de 16 de mayo de 2013, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

Explicado lo anterior, conviene establecer la fecha en la que adquirió firmeza la Resolución EC5-00884 de 10 de marzo de 2013, para efectos de determinar desde cuando inicia el conteo del término para demandar. De conformidad con el artículo 87 del CPACA, los actos administrativos quedan en firme en los siguientes eventos:

“1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo”.

En este caso se presentó el segundo evento puesto que contra la Resolución EC5-00884 de 10 de marzo de 2013 procedía el recurso de reposición, el cual se interpuso. De manera que la ejecutoria ocurrió al día siguiente de la notificación del acto que decidió la reposición interpuesta, esto es el 31 de mayo de 2013, si se tiene en cuenta que la Resolución EC-0004 de 16 de mayo de 2013 se notificó en forma personal el 30 de mayo de 2013, según se ve en la constancia de notificación que obra a folio 76.

No cabe duda que la intención de la Universidad Autónoma del Caribe es atacar la legalidad de la decisión que declaró no probada la excepción formulada contra el mandamiento de pago, así que es necesario, según lo dispuesto en el artículo 163 del CPACA que se individualicen con precisión los actos demandados, lo que hizo la Universidad actora, conforme con la exigencia realizada en el auto inadmisorio de la demanda.

La misma norma señala que “Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron”. Significa que es procedente demandar el acto administrativo principal junto con el que resolvió el recurso, sin importar si es el de reposición o cualquier otro que sea procedente, según el caso.

Ahora bien en cuanto a la oportunidad para presentar la demanda, el artículo 164 ib, en el numeral 2º, literal d) prevé: “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso (…)”.

En el sub examine para determinar si la demanda se interpuso en tiempo debe tomarse la fecha de notificación del acto que resolvió el recurso de reposición, que —como se indicó en párrafos anteriores— fue el 30 de mayo de 2013. Es claro entonces que el término de caducidad inició al día siguiente, es decir el 31 de mayo de 2013, que coincide con la fecha en que quedó en firme la Resolución EC5-00884 de 10 de marzo de 2013, y finaliza el 30 de septiembre de 2013(10), día en el que se radicó el libelo demandatorio ante el Juzgado Doce Administrativo Oral de Barranquilla(11).

En esas condiciones queda desvirtuada la posición asumida por el a quo, en consecuencia la Sala revocará parcialmente el numeral primero del auto de 23 de septiembre de 2014 y, en su lugar, ordenará al Tribunal Administrativo del Atlántico proveer sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Universidad Autónoma del Caribe pero solo respecto de las resoluciones EC5-00884 de 10 de marzo y EC-0004 de 16 de mayo, ambas del 2013 y previo a la verificación de los demás presupuestos de procedibilidad del medio de control interpuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

Resuelve:

REVÓCASE parcialmente el numeral primero del auto de 23 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar:

ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Atlántico proveer sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Universidad Autónoma del Caribe pero solo respecto de las resoluciones EC5-00884 de 10 de marzo DE 2013 y EC-0004 de 16 de mayo de 2013 y previo a la verificación de los demás presupuestos de procedibilidad del medio de control interpuesto.

CONFÍRMASE en lo demás la providencia apelada.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia, presidente de la Sección—Hugo Fernando Bastidas BárcenasJorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Este acto se incluyó como demandado en el escrito de corrección de demanda presentado por el apoderado de la demandante. Fl. 106

2 Fls. 59-75

3 Fls. 77-84

4 Fls. 89-91

5 Fls. 96-100

6 Fls. 105-128

7 Fls. 130-133

8 Antes de la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la jurisprudencia de la Sección Cuarta ya había aceptado que los actos que liquidan el crédito y las costas son susceptibles de control judicial, aunque no estuvieran incluidos en el artículo 835 del Estatuto Tributario.

9 Concordante con el artículo 469 del Estatuto Tributario Departamental del Atlántico, norma aplicable en este caso en concreto. La norma dice: “ART. 469.—Recurso contra la resolución que decide las excepciones. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el funcionario de la Subsecretaria de Rentas competente, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma”.

10 Téngase en cuenta que el mes de septiembre no tiene 31 días, por lo que no puede decirse que los cuatro (4) meses se cumplen el 31 de septiembre.

11 Fl. 57 vto.