Auto 2014-00396 de octubre 27 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017).

Consejera Ponente:

María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 2014-00396-03.

Recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en audiencia de 23 de febrero de 2017, por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Actora: Sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales, SOCOBUSES S.A.

EXTRACTOS: «V. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Cuestión previa.

Al entrar a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de fondo adoptada en audiencia de 23 de febrero de 2017, en la que el tribunal dio por terminado el presente proceso(9) al declarar la nulidad de las resoluciones 163 de 10 de noviembre de 2009, 121 de 24 de septiembre de 2010, 127 de 9 de abril de 2015 y 168 de 30 de abril 2015, expedidas por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales, se advierte que a la fecha no se han decidido dos recursos de apelación previamente interpuestos contra los autos de 13 de marzo(10) y 24 de septiembre de 2015(11), por medio de los cuales se suspendió provisionalmente los efectos de los actos administrativos referidos(12), los cuales fueron tramitados en esta corporación en expedientes independientes(13) radicados bajo los números 2014-00396-01 y 2014-00396-02.

Siendo ello así, la Sala considera pertinente señalar que en virtud de lo dispuesto en el numeral 3º, inciso 7º, del artículo 323 del Código General del Proceso(14), aplicable en materia contencioso administrativa por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la resolución de los referidos recursos de apelación, por sustracción de materia, se subsumirá a lo decidido en la presente providencia, ya que sería inocuo proferir pronunciamiento alguno de manera separada frente a la suspensión provisional.

Caso concreto.

El presente asunto se contrae a establecer, por un lado, si resulta procedente que dentro del medio de control de nulidad por reproducción del acto anulado, previsto en el artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se solicite ante la autoridad judicial extensión de jurisprudencia; y, por el otro, si el a quo erró al no aplicar el antecedente judicial contenido en la sentencia de 19 de mayo de 2016, proferida por el Consejo de Estado.

De la extensión de jurisprudencia.

Advierte la Sala que el trámite de extensión de jurisprudencia no se inicia dentro de una actuación judicial sino ante la autoridad administrativa.

En efecto, el interesado debe solicitarle a la autoridad pertinente que le conceda un derecho que ya ha sido reconocido a través de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, de conformidad con los mismos supuestos fácticos y jurídicos que dieron origen a la misma.

Dicho trámite, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, debe tener el siguiente procedimiento:

El interesado debe presentar petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

Esta decisión se debe adoptar dentro de los 30 días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.

En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los 30 días siguientes ante el Consejo de Estado, en los términos del artículo 269 de este código.

Dicha disposición, prevé lo siguiente:

«[...] 

ART. 269.Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. 

[Inciso modificado por del artículo 616 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:] Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código. 

Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. 

Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. 

[.... 

Así las cosas, es evidente para la Sala que no resulta procedente la solicitud de extensión de jurisprudencia incoada por Expreso Sideral S.A., dentro del asunto de la referencia, habida cuenta de que, como ya se dijo, dicha solicitud tiene un procedimiento que inicia ante la autoridad administrativa competente y luego, de ser denegada la solicitud, el interesado, conforme, a lo expuesto en la norma transcrita, debe instaurar dicho trámite ante el Consejo de Estado a través de un procedimiento especial y exclusivo para determinar si es o no viable la solicitud de extensión de jurisprudencia. Trámite este que evidentemente no se subsume en el efectuado en el caso sub lite, pues el presente asunto se dirige a dilucidar la declaratoria de nulidad de los actos acusados por presuntamente haber reproducido un acto anulado.

Del antecedente judicial invocado.

En el presente asunto se instauró el medio de control previsto en el artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra las resoluciones Nos. 163 de 10 de noviembre de 2009 y 121 de 24 de septiembre de 2010, por considerar que reprodujeron el contenido de la Resolución 029 de 31 de diciembre de 2002, que había sido anulada por el Tribunal Administrativo del Caldas.

Al respecto, vislumbra la Sala que la citada Resolución 029 de 31 de diciembre de 2002 se demandó dos veces, de lo cual no dio cuenta el tribunal, por lo que se fallaron dos procesos contra el mismo acto administrativo.

El primer proceso, radicado bajo el Nº 17001-23-00-000-2003-01047-05 instaurado por la COOPERATIVA UNIÓN DE TRANSPORTES LTDA., UNITRANS, se resolvió a través de sentencia de 30 de octubre de 2008, mediante la cual se dispuso lo siguiente:

«[...] 

1. DECLARAR no probadas las excepciones de falta de legitimación por activa, escogencia inadecuada de la acción y caducidad de la acción, invocadas por la parte demandada, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 

2. DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del art. Primero de la Resolución No 029 del 31 de diciembre de 2002, en cuanto concedió permiso por un lapso de cinco años, con posibilidad de prorrogarse por un lapso igual, por una sola vez, a la empresa EXPRESO SIDERAL S.A. para servir la ruta BOSQUES DEL NORTE-PERALONSO –CENTRO, y la confirmación de esta expresión señalada en las resoluciones Nos 010 del 18 de febrero de 2003 y 0749 del 28 de marzo del mismo año, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 

3. ORDENAR al Municipio de Manizales, que una vez ejecutoriada esta providencia, inicie trámite licitatorio, conforme a las normas vigentes, para adjudicar la ruta de transporte público de pasajeros, BOSQUES DEL NORTE –PERALONSO-CENTRO. Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 

4. Negar las demás pretensiones de esta demanda. 

[...]» (Subrayas y negrillas fuera del texto). 

El segundo proceso, radicado bajo el Nº 17001-23-31-000-2003-00719-01, instaurado por la SOCIEDAD COORDINADORA DE BUSES URBANOS DE MANIZALES S.A. SOCOBUSES, se resolvió a través de sentencia de 7 de octubre de 2009, mediante la cual, entre otras, se declaró: no probadas las excepciones invocadas por el Municipio; la nulidad parcial de la Resolución 029 de 31 de diciembre de 2002 que concedió permiso por un lapso de cinco años a Expreso Sideral S.A. para servir la ruta BOSQUES DEL NORTE-PERALONSO-CENTRO; y, ordenó al Municipio que iniciara el trámite licitatorio para adjudicar la ruta de transporte público de pasajeros BOSQUES DEL NORTE-PERALONSO-CENTRO.

Contra dicha decisión, las partes(15) interpusieron recurso de apelación, los cuales fueron resueltos mediante fallo de 19 de mayo de 2016, por la Sección Primera del Consejo de Estado con ponencia de la doctora MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO, en cuya parte resolutiva se dispuso lo siguiente:

«[...] 

Primero. CONFIRMASE que las excepciones propuestas no resultaron probadas, pero con fundamento en los argumentos expuestos en el numeral 6.2 del presente fallo. 

Segundo. INHIBASE de pronunciar sobre la demanda de nulidad en contra del oficio S.T.P. 571 del 20 de junio de 2003, por ausencia de sustentación, conforme a lo dicho en el numeral 6.3.1 de la parte considerativa de esta decisión. 

Tercero. REVÓCASE la providencia del Tribunal Administrativo de Caldas de fecha 7 de octubre de 2009 y, en consecuencia, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones esgrimidas en el numeral 6.4 de la parte motiva del presente proveído. 

Cuarto. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. 

[.... 

Respecto al numeral tercero de la parte resolutiva, esta Sección explicó que la administración demandada había actuado ajustada al ordenamiento legal, al haber otorgado el permiso para servir la ruta BOSQUES DEL NORTE-PERALONSO-CENTRO a la empresa transportadora Expreso Sideral S.A., tal como así lo dispuso el artículo primero de la parte resolutiva de la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002, debido a la declaratoria de desierta de la licitación pública y en vista de que ni siquiera la demandante había demostrado interés en quedarse con la ruta en forma definitiva, al no entregar propuesta a la licitación.

Razón, entre otras, por la que decidió revocar la decisión del a quo, en el sentido de que la administración municipal no violentó el debido proceso de la demandante con la expedición de la Resolución 029 de 2002, al otorgar el permiso para servir una ruta con horarios preestablecidos mediante contratación directa, en vista del fundamento legal consignado en el artículo 19 de la Ley 336 de 1996, el literal g) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, el numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en el artículo 12 del Decreto 855 de 1994, derogado por el artículo 16 del Decreto 2170 de 2002 y, en los artículos 28 y 30 del Decreto 170 de 2001, en la medida en que las regulaciones especiales del servicio público de transporte deben integrarse con las normas sobre contratación pública.

Al desatar la controversia en el presente proceso, el tribunal, al darse cuenta de los dos fallos en mención, decidió tener como antecedente para resolver el asunto de marras el primero de ellos, es decir, el de 30 de octubre de 2008, por medio del cual dicha Corporación declaró la nulidad de la pluricitada Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002.

En efecto, el a quo al realizar el examen pertinente determinó que los actos acusados, entre otros, habían reproducido el acto administrativo anulado mediante la sentencia en mención; sin embargo, tanto el Municipio como Expreso Sideral S.A., en sus recursos de apelación, solicitaron que se aplicara el antecedente judicial contenido en la sentencia de 19 de mayo de 2016, mediante la cual el Consejo de Estado determinó que la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002 se había expedido conforme a derecho. Por su parte, la actora estimó que se había hecho tránsito a cosa juzgada material frente al primer fallo que declaró nula la citada Resolución.

Así las cosas, se vislumbra que en el caso sub examine por error involuntario acaeció una falencia por parte del tribunal y del Municipio, autoridades que, aunque participaron en los dos procesos iniciados en contra de la pluricitada Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002, no dieron cuenta de tal situación; no obstante, en este estado de cosas, dicho yerro ya no puede ser subsanado, pues se fallaron dos procesos con respecto al mismo acto administrativo, por lo que la Sala deberá determinar cuál de las providencias proferidas en dichas actuaciones judiciales (2003-01047-05 y 2003-00719-01) debe ser la que se constituya en precedente judicial, en aras de establecer si en el caso sub lite los actos acusados reprodujeron el contenido de la resolución que alegan fue anulada.

Al examinar las sentencias aludidas, observa la Sala que tanto la proferida el 30 de octubre de 2008(16) como la de 7 de octubre de 2009(17), emitidas por el tribunal, decidieron, por las mismas razones declarar nulo el acto citado.

Así, pues, si bien es cierto que la primera providencia no fue apelada e hizo tránsito a cosa juzgada, también lo es que a través del segundo proceso, el tribunal, sin percatarse, retomó el estudio de legalidad del acto que ya había sido declarado nulo sin que la entidad territorial, directamente interesada en el asunto, se opusiera al trámite, lo cual dio lugar a que, de forma anormal, se re abriera la oportunidad de revisar la actuación en segunda instancia.

Por consiguiente, comoquiera que existen dos pronunciamientos contradictorios frente al mismo asunto, aspecto que, como ya se dijo, no se puede subsanar, la Sala tendrá en cuenta la decisión que al respecto tomó el Consejo de Estado, por cuanto no solo las decisiones emitidas por el tribunal se basaron en el mismo estudio jurídico (que dieron lugar a declarar la nulidad del acto censurado), sino porque esta corporación judicial es el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y mal haría en tener en cuenta una sentencia que se opone a la decisión de legalidad efectuada por esta Colegiatura, que es el órgano de cierre.

Así las cosas, comoquiera que esta corporación decidió que la Resolución 029 de 31 de diciembre de 2002 se encuentra conforme a derecho, por sustracción de materia, no es posible declarar la nulidad de los actos acusados, habida cuenta de que no se logró acreditar que estos hubiesen reproducido un acto anulado.

Consecuente con lo anterior, la Sala revocará tanto la suspensión provisional como la declaratoria de nulidad de las resoluciones 163 de 10 de noviembre de 2009, 121 de 24 de septiembre de 2010, 127 de 9 de abril de 2015 y 168 de 30 de abril 2015 y en su lugar, denegará la solicitud de nulidad de los actos acusados, por no haberse acreditado la configuración de la reproducción ilegal alegada; y, confirmará en lo demás la decisión adoptada en la audiencia de 23 de febrero de 2017.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. REVÓCASE tanto la suspensión provisional como la declaratoria de nulidad de las resoluciones 163 de 10 de noviembre de 2009, 121 de 24 de septiembre de 2010, 127 de 9 de abril de 2015 y 168 de 30 de abril 2015, adoptadas respectivamente en los autos de 13 de mayo y 24 de septiembre de 2015 y en audiencia de 23 de febrero de la misma anualidad; y en su lugar, DENIÉGASE la solicitud de nulidad de los actos acusados por no haberse acreditado la configuración de la reproducción ilegal aducida, conforme a lo expuesto en la parte resolutiva de esta providencia.

2. CONFÍRMASE en lo demás la decisión apelada, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de este proveído.

3. Por Secretaría, ANÉXESE copia de la presente providencia en los expedientes radicados bajo los Nos. 17001-23-33-000-2014-00396-01 y 17001-23-33-000-2014-00396-02.

En firme la presente decisión, devuélvase el presente expediente, así como los referidos en el numeral tercero de la parte resolutiva de esta providencia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de octubre de 2017.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García GonzálezOswaldo Giraldo López».

9 Medio de control por reproducción del acto anulado. Artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Procedimiento en caso de reproducción del acto anulado. El interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto que reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al juez que decretó la anulación, con el que acompañará la copia del nuevo acto.
Si el juez o magistrado ponente considera fundada la acusación de reproducción ilegal, dispondrá que se suspendan de manera inmediata los efectos del nuevo acto, ordenará que se dé traslado de lo actuado a la entidad responsable de la reproducción y convocará a una audiencia, con el objeto de decidir sobre la nulidad.
En esa audiencia, el juez o magistrado ponente decretará la nulidad del nuevo acto cuando encuentre demostrado que reproduce el acto anulado, y compulsará copias a las autoridades competentes para las investigaciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
La solicitud será denegada, cuando de lo debatido en la audiencia se concluya que la reproducción ilegal no se configuró.

10 Subió al despacho el 22 de agosto de 2016.

11 Subió al despacho el 7 de abril de 2017.

12 Proferidos dentro de este proceso.

13 Tramitados con copias del expediente original.

14 ART. 323.—Efectos en que se concede la apelación. Podrá concederse la apelación:

[...]

En caso de apelación de la sentencia, el superior decidirá en esta todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible [...].

15 Tanto la actora como las demandadas (Municipio de Manizales y Expreso Sideral S.A)

16 Proferida dentro del proceso 2003-01047-05

17 Proferida dentro del proceso 2003-00719-01.