AUTO 2014-00401/1278-2014 DE MARZO 8 DE 2018

 

Auto 2014-00401/1278-2014 de marzo 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001-03-25-000-2014-00401-00 (1278-2014)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Sergio Culma Pimentel

Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional

SO. 0034

Ley 1437 de 2011

Bogotá, D. C., ocho de marzo de dos mil dieciocho.

Recurso Extraordinario de Revisión

Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor apoderado de Sergio Culma Pimentel, contra la sentencia de 4 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso que cursó con el Radicado 2011-00484-01.

l. Antecedentes

1. La acción de nulidad tramitada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuya revisión se solicita.

El 26 de octubre de 2011, el señor Sergio Culma Pimentel, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la nulidad del Oficio 3757 de 1º de junio de 2011, proferido por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio del cual se negó una petición de reliquidación de la asignación de retiro.

Las anteriores pretensiones las fundamentó en los hechos que se resumen a continuación:

1.1. El señor Sergio Culma Pimentel prestó sus servicios a la Policía Nacional en el cargo de agente.

1.2. Después de retirarse de dicha institución le fue reconocida la asignación de retiro, a partir del 11 de febrero de 1990.

1.3. Por medio del artículo Decreto 2863 de 2007, por el cual se modificó el Decreto 1515 de 2007, se ordenó incrementar en un 50% la prima de actividad para las prestaciones sociales distintas de la asignación de retiro, lo cual a juicio de la parte actora resultaba inconstitucional, motivo por el cual debía aplicarse una excepción en tal sentido.

2. Sentencia de primera instancia objeto del recurso extraordinario de revisión.

El Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la sentencia de 30 de marzo de 2012 declaró la nulidad del oficio demandado, y para los efectos aplicó la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 2º del Decreto 2863 de 2007, pues a su juicio no existía fundamento alguno para excluir a los agentes activos y retirados del beneficio allí consignado.

3. El recurso de apelación interpuesto por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

Frente a la decisión anterior, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional interpuso recurso de apelación en el que señaló que el objeto del proceso consistía en la reliquidación de la asignación de retiro, mientas que lo que buscó la parte actora fue incrementar una de las partidas computables para tal fin.

Por otra parte, señaló que el Decreto 4433 de 2004 fue promulgado después de la entrada en vigencia de las normas con base en las cuales le fue reconocida la asignación de retiro al actor, motivo por el cual no le era aplicable, dado que en el mismo no se estableció que tuviera efectos retroactivos.

4. Sentencia de segunda instancia.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 4 de octubre de 2012, revocó la sentencia de primera instancia con base en los argumentos que a continuación se transcriben:

“Al expedirse el Decreto 2863 de 2007, se procede por el Presidente (sic) de la República a ordenar un aumento de manera expresa a los retirados, tal como se consigna en la norma anteriormente citada.

Ciertamente el decreto en mención ordena que en virtud del principio de oscilación, de la manera descrita en el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, las asignaciones de retiro y pensiones se incrementen en el mismo porcentaje en que se ordenó la prima de actividad a los activos, es la literalidad de la norma. Esto es, se halla de una manera puntual y exacta ordenado el aumento, lo que como viene dicho, es la única forma posible de admitirlo.

Merece reiterarse que de la forma dispuesta encuentra claramente este tribunal que se trata de un aumento especial, por cuanto, los artículos 2º y 4º del Decreto 2863 de 2007, que es un estatuto dictado con base en la Ley 4ª de 1992 y en la Ley 923 de 2004 y que modifica al que establece el aumento anual en ese mismo año (D/1515/07), se determina un incremento en el porcentaje de prima de actividad para activos y para los retirados en el mismo porcentaje (sic). Pero nada dijo con respecto a los agentes de la Policía Nacional.

Como no existe norma legal alguna que autorice el reconocimiento y pago de la prima de actividad a los agentes activos y retirados, es que la parte actora pretende que frente a una omisión legislativa se efectúe tal reconocimiento.

Considera este tribunal que a tal pretensión no es posible acceder habida cuenta que tal como lo ha sostenido la doctrina el reconocimiento de las pensiones y su reliquidación es eminentemente reglado; lo que significa que siempre el derecho debe derivarse de una norma legal; por lo tanto al no existir esta no es procedente lo que se peticiona.

Y no es dable considerar vulnerado el principio de igualdad, ya que este se predica de situaciones idénticas; y en el caso que nos ocupa, la prima de actividad se otorgó al personal de policía y militar, pero que tienen funciones asignadas muy diferentes a la de los agentes”.

5. Fundamentos del recurso extraordinario de revisión.

Por medio de escrito presentado de manera oportuna el 9 de diciembre de 2013, el cual se encuentra en los folios 1 a 10 del cuaderno principal, el señor apoderado de Sergio Culma Pimentel solicitó la revisión de la sentencia de 4 de octubre de 2012, y para los efectos invocó la causal que se encuentra en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone:

“Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

(...)

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Para los efectos, indicó que se incurre en esa causal por cuanto en el caso concreto existió falta de competencia funcional, la cual es insaneable en los términos del numeral 5º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, pues a su juicio, la sustentación del recurso de apelación no tuvo congruencia con la sentencia de primera instancia.

II. Consideraciones

1. Competencia.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los tribunales administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

2. Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es preciso revocar la sentencia de 4 de octubre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso promovido por Sergio Culma Pimentel en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía que cursó con el Radicado 2011-00484-01.

Para los efectos, esta Sala de Subsección deberá determinar si en efecto existió una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, tal como dispone el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

3. Sobre el recurso extraordinario de revisión.

Es pertinente recordar algunos aspectos básicos del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, es importante señalar que el mismo se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado, cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo), con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente, una sentencia ejecutoriada, bien sea de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, sólo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPACA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.

La Corte Suprema de Justicia, corporación que también conoce del mismo dentro de su ámbito de competencia, ha precisado la naturaleza y fines de este medio impugnatorio, y al respecto ha destacado lo siguiente:

“(...) no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa juzgada material (...)”(1).

Es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.

Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.

En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

4. Análisis de la causal de revisión invocada por la parte actora.

Tal como se puso de presente anteriormente, el señor Sergio Culma Pimentel estimó que en su caso se configuró la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por existir nulidad en la sentencia contra la que no procede el recurso de apelación.

Al respecto, resulta pertinente indicar que el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto antes de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, motivo por el cual la causal de nulidad alegada es la que se encontraba contenida en el Código de Procedimiento Civil en los siguientes términos:

“Artículo 140. Modificado por el Decreto 2282 de 1989, artículo 1º, núm. 80. Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

1. Cuando corresponda a distinta jurisdicción.

2. Cuando el juez carece de competencia.

3. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.

4. Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde.

5. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si en estos casos se reanuda antes de la oportunidad debida.

6. Cuando se omiten los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión.

7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal sólo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso.

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición.

9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas de deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponerla.

Parágrafo. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este código establece”.

Por su parte, en el artículo 144 de dicha codificación se estableció lo siguiente:

“Artículo 144. Modificado por el Decreto 2282 de 1989, artículo 1º. Num. 84. (sic) Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada, en los siguientes casos:

1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente.

2. Cuando todas las partes, o la que tenía interés en alegarla, la convalidaron en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada.

3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente.

4. Cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.

5. Cuando la falta de competencia distinta de la funcional no se haya alegado como excepción previa. Saneada esta nulidad, el juez seguirá conociendo del proceso.

6. Cuando un asunto que debía tramitarse por el proceso especial se tramitó por el ordinario y no se produjo la correspondiente adecuación de trámite en la oportunidad debida.

No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades 3º y 4º del artículo 140, salvo el evento previsto en el numeral 6º anterior, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional”.

Como se puede apreciar a partir de las disposiciones transcritas, no cualquier irregularidad que se presente en el trámite de un proceso judicial da lugar a que se configure una causal de nulidad y para que se proceda a dejar sin efectos una actuación procesal se requiere que la parte afectada la invoque de manera oportuna.

Para efectos de la nulidad que se invoca, es preciso recordar a qué se hace referencia, cuando se discute acerca del factor funcional de un juez. En ese sentido, Hernán Fabio López señala:

Como ya lo anoté, entre las reglas técnicas informadoras de nuestro derecho procesal se encuentra la de las dos instancias, que persigue primordialmente que funcionarios de diversa categoría y jerárquicamente superiores puedan revisar decisiones tomadas por el inferior, con el objeto de asegurar la máxima rectitud y acierto en la decisión.

Para tal fin los procesos, usualmente, se adelantan en primera instancia ante lo que se denomina juez del conocimiento; determinado por lo antes explicado el funcionario que debe adelantar la actuación en primera instancia, por la organización jerárquica y la división territorial del país se conoce de inmediato ante quien se surtirá la segunda instancia de llegar a darse, de manera que este factor indica quien debe conocer en cada una de esas oportunidades, advirtiéndose que existen algunos casos especiales para quienes no aceptan la noción de tercera instancia, se presenta una tramitación especial que igualmente encuentra su fuente en este factor para efectos de radicar competencia.

No significa lo anterior que los funcionarios puedan ser exclusivamente de primera o de segunda instancia puesto que se presenta con frecuencia que algunos tengan la doble función, es decir, ser jueces de primera instancia para algunos procesos y de segunda para otros, tal como sucede con los jueces civiles del circuito y los de familia.

Se tiene así que la determinación de la competencia, en lo que al concepto de instancias se refiere, se realiza mediante el factor funcional, que adscribe a funcionarios diferentes el conocimiento de los asuntos, partiendo de la base esencial de que existen diversos grados jerárquicos dentro de quienes administran justicia.

En suma, cuando la ley dispone que un funcionario judicial debe conocer de un proceso en determinada oportunidad, en primera instancia, ora en segunda, bien en única instancia, ya que el trámite propio de la casación (que algunos señalan es una tercera instancia), está asignando la competencia en virtud del factor funcional y es por eso que todo artículo que señala competencia, acude al mismo...”(2).

Como se puede apreciar, el factor funcional nos permite determinar qué juez conoce de un determinado asunto en el trámite de la primera, segunda, o única instancia.

En consecuencia, para que se configure la causal de nulidad alegada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tenía que carecer de competencia para conocer de la apelación de la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá.

Al respecto, corresponde analizar los artículos 133 y 134B del Código Contencioso Administrativo que por orden metodológico se expondrán en el orden inverso:

“ARTÍCULO 134B. Adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaración de nulidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.

3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales”. (...)

“ARTÍCULO 133. Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 41. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia:

1. De las apelaciones y consultas de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.

Como se desprende de lo anterior, no es cierto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca careciera de competencia funcional para conocer de la apelación de la sentencia proferida el 30 de marzo de 2012 por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Distinto es el hecho de que su decisión haya o no guardado congruencia respecto de la sentencia apelada y los argumentos del recurso interpuesto por la entidad demandada. En ese caso, el reproche debió haberse realizado en el momento en que fue concedido el recurso y no una vez proferida la sentencia de segunda instancia.

Con lo anterior se evidencia que el presente recurso extraordinario de revisión carece de fundamento y en consecuencia habrán de negarse las pretensiones del mismo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. DECLARAR INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión propuesto por la parte actora, contra la sentencia de 4 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que revocó la providencia de 30 de marzo de 2012, proferida por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y que en consecuencia negó las pretensiones de la demanda incoada por Sergio Culma Pimentel contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

2. NEGAR las pretensiones contenidas en el recurso extraordinario de revisión.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Gabriel Valbuena Hernández—William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas.

1 Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 3 de septiembre de 1996, Exp. 5231.

2 Hernán Fabio López Blanco. Procedimiento Civil. General. 10ª Ed. Bogotá, Dupré Editores. 2009. pp. 226 y 227.