Auto 2014-00452 de septiembre 8 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 25000-23-42-000-2014-00452-01 (3281-2014)

Medio de control: Ejecutivo

Demandante: Luz Dary Grisales Giraldo

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Tema: Imposibilidad de aportación de título ejecutivo por retención del deudor

Actuación: Apelación auto que niega mandamiento ejecutivo.

Magistrado Ponente:

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter

Bogotá, D.C., ocho de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones.

5.1. Cuestión previa. Resulta menester destacar que la decisión recurrida fue proferida por la entonces magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), Sandra Lisset Ibarra Vélez, situación que se ajustaría a la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del CGP, y con ello surge inhabilidad de carácter subjetivo que le impide conocer del presente asunto en esta instancia. Por ende y por razones de economía procesal, le resulta fundado apartarse de su conocimiento con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia, razón por la cual se abstendrá de suscribir este pronunciamiento.

5.2. Normativa aplicable. La regulación del proceso contencioso administrativo pasó de ser la indicada en el Decreto -Ley 1 de 1984, junto con sus reformas, a la estatuida por la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA). Este último ordenamiento se encuentra vigente desde el 2 de julio de 2012, según lo previó su artículo 3081 el cual también indicó que tanto los procedimientos y actuaciones administrativas, como las demandas y procesos en curso a la entrada en vigor de la ley, seguirían rigiéndose y culminarían de conformidad con el régimen jurídico anterior.

De manera más detallada, pero en cuanto al régimen general de procedimiento, el artículo 627 del Código General del Proceso (CGP) dispuso que su vigencia devendría escalonadamente, hasta regir con plenitud a partir del 1º de enero de 2014. Lo anterior en atención a las reglas de transición fijadas por su artículo 6252, cuyo numeral 4, corregido por el artículo 13 del Decreto 1736 de 2012, en cuanto a los procesos ejecutivos, preceptúa:

“ART. 625.—Tránsito de legislación.

Los procesos en curso al entrar a regir este código, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación:

[...]

4. Para los procesos ejecutivos:

Los procesos ejecutivos en curso, se tramitarán hasta el vencimiento del término para proponer excepciones con base en la legislación anterior. Vencido dicho término el proceso continuará su trámite conforme a las reglas establecidas en el Código General del Proceso.

En aquellos procesos ejecutivos en curso en los que, a la entrada en vigencia de este código, hubiese precluido el traslado para proponer excepciones, el trámite se adelantará con base en la legislación anterior hasta proferir la sentencia o auto que ordene seguir adelante la ejecución. Dictada alguna de estas providencias, el proceso se seguirá conforme a las reglas establecidas en el Código General del Proceso.

Las reglas descritas implican que el CPACA guiará en lo pertinente el caso bajo estudio, puesto que la demanda fue incoada el 11 de febrero de 2014, es decir, cuando ya regía dicho estatuto.

La regulación del procedimiento general aplicable debería ser la contenida en el CGP, de acuerdo con las premisas descritas. Empero, puede advertirse que la providencia impugnada está fundamentada en normas del Código de Procedimiento Civil (CPC).

Para solventar el conflicto entre las codificaciones concurrentes, la Sala acudirá a los criterios fijados por la subsección C de la sección tercera en auto de 6 de agosto de 2014 y, por ello, al entender que solo hasta el 25 de junio de 2014 se unificaron los criterios de entrada en vigor del CGP, el auto apelado y el trámite del recurso se estudiarán bajo los parámetros del CPC3, puesto que la actuación procesal correspondiente se surtió con fundamento en dicho estatuto y, por ende, se trata de una situación consolidada.

5.3. Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 244 (numeral 3) del CPACA y 505 del CPC, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto dictado el 25 de abril de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) negó el mandamiento ejecutivo solicitado por la parte recurrente.

5.4. Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, la Sala deberá determinar si es procedente negar el mandamiento ejecutivo cuando el acreedor presenta como título la copia simple de una sentencia, debido a que la primera copia que presta mérito de cobro es retenida por la entidad pública a la cual le fue exigido su cumplimiento.

5.5. Requisitos del título ejecutivo. Sea lo primero precisar que el título ejecutivo es aquel documento en el cual consta una obligación clara, expresa y exigible, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 488 del CPC. Entonces, al momento de estudiar una solicitud de mandamiento ejecutivo el juez debe determinar si el título reúne tanto esos requisitos sustanciales como los formales, para tener certeza sobre la existencia de un crédito a cargo de la parte demandada y a favor del ejecutante.

Los de fondo se refieren a que en el documento aparezca, a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, una «obligación clara, expresa y exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero»4. La obligación será expresa «porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Debe ser clara porque los elementos de la obligación (sujeto activo, sujeto pasivo, vínculo jurídico y la prestación u objeto) están determinados o, por lo menos, pueden inferirse por la simple revisión del título ejecutivo. Y debe ser exigible porque no está pendiente de cumplirse un plazo o condición»5.

En cuanto a los formales, se busca que se trate de documentos que conformen una unidad jurídica, auténticos y emanados del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, de las providencias que en procesos contencioso-administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.

5.6. Requisitos formales del título ejecutivo cuando se reclama el pago de obligaciones derivadas de una sentencia judicial. El numeral 1 del artículo 297 del CPACA preceptúa que para efectos del proceso contencioso administrativo, constituyen título ejecutivo, entre otros documentos, «[l]as sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias». Ahora, de acuerdo con el artículo 497 del CPC, el juez librará mandamiento ejecutivo cuando la demanda haya sido presentada con arreglo a la ley, acompañada por el documento que preste mérito ejecutivo.

En cuanto a cuál es el documento idóneo para pretender el cumplimiento de una sentencia judicial, el numeral 2 del artículo 115 del mismo cuerpo normativo especificó que únicamente lo hará el que sea primera copia de la providencia, según constancia secretarial. Textualmente señala la norma:

“ART. 115.—Copias de actuaciones judiciales. De todo expediente podrán las partes o terceros solicitar y obtener la expedición y entrega de copias, con observancia de las reglas siguientes:

[...]

2. Si la copia pedida es de una sentencia o de otra providencia ejecutoriada que ponga fin al proceso, apruebe liquidación de costas, fije honorarios o imponga condenas, se ordenará de oficio agregar las piezas que acrediten su cumplimiento, si lo hubiere.

Solamente la primera copia prestará mérito ejecutivo; el secretario hará constar en ella y en el expediente que se trata de dicha copia. Si la providencia contiene condenas a favor de diversas personas, a cada una de ellas se le entregará su respectiva copia.

En caso de pérdida o de destrucción de la mencionada copia, podrá la parte solicitar al juez la expedición de otra sustitutiva de aquélla mediante escrito en el cual, bajo juramento que se considerará prestado con su presentación, manifieste el hecho y que la obligación no se ha extinguido o sólo se extinguió en la parte que se indique. Además manifestará que si la copia perdida aparece, se obliga a no usarla y a entregarla al juez que la expidió, para que éste la agregue al expediente con nota de su invalidación [...].

Por otro lado, el inciso primero del artículo 215 del CPACA reconoció la presunción de autenticidad de las copias aportadas al proceso. No obstante, ese precepto fue objeto de derogatoria expresa a partir del 12 de julio de 2012 con el CGP, y la regla contenida en aquel cambió por la escrita en el artículo 246 de la nueva codificación, que otorgó el mismo valor de los originales a dichas reproducciones. A pesar de la reforma relatada, el inciso segundo del artículo 215 del CPACA conserva su validez y consagra que las copias no se presumirán auténticas cuando se aporten como títulos ejecutivos, evento en el cual los documentos deberán cumplir los requisitos legales, que no son otros que los fijados por el artículo 115 del CPC.

Así constituido el marco normativo, la exigencia de la primera copia, mas no otra, de la providencia judicial que se quiere hacer cumplir a través de un proceso ejecutivo, es una carga asignada a quienes anuncian su estatus de acreedores frente a la administración, cuando la reclamación judicial se encuentra regida por el CPC.

La designación de la primera copia de la sentencia como título ejecutivo, puede ser explicada por, al menos, dos razones. Una de ellas consiste en que si bien la sentencia original es la contentiva de las obligaciones impuestas, tal documento hace parte del respectivo expediente, sin que pueda desglosarse la pieza original para entregarla al acreedor, entonces, debe ser una copia suya la que haga las veces de título. Además, el que de las copias solo la primera pueda aducirse como fundamento de cobro, garantiza que no se ejecute en múltiples ocasiones a la administración por el mismo crédito6.

5.7. Reglas jurisprudenciales para estudiar una solicitud de mandamiento ejecutivo cuando el título es retenido por la entidad deudora. Esta corporación estudió la situación en que la actora de un proceso ejecutivo alegaba la imposibilidad de aportar el título ejecutivo, debido a su retención por parte de la entidad responsable del pago. Bajo ese escenario fáctico, la sección primera resolvió revocar un fallo de tutela suscitado por una serie de providencias judiciales de esta jurisdicción, con las cuales se había negado una solicitud de mandamiento ejecutivo bajo el argumento de no haber sido aportada la primera copia de la sentencia como título exigido por la ley7.

La aludida providencia destacó que se incurre en defecto fáctico, en su dimensión negativa, cuando los jueces del proceso ejecutivo niegan el mandamiento de pago sin valorar la prueba sobre la imposibilidad de aportar la primera copia de la sentencia junto con la demanda. Asimismo, se estableció que una decisión judicial en tal sentido incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, puesto que exige la adjunción de un documento inaccesible para el demandante, so pretexto de acatar el sentido literal de la ley, en desmedro de sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Con fundamento en estas premisas, la sección determinó:

5.6.14. Los jueces ordinarios no pueden abstenerse de iniciar un proceso ejecutivo en los casos en que el demandante demuestre que la entidad condenada en el proceso declarativo tiene en su poder la primera copia de la sentencia que presta mérito ejecutivo y además se ha negado a devolverla al beneficiario. Lo anterior porque a las personas no se les puede crear una barrera que restringa su derecho al acceso a la administración de justicia cuando es por causa de un hecho ajeno a su voluntad y sobre el cual no puede incidir. Mucho menos se pueden auspiciar comportamientos de la administración que terminan por hacer nugatorios los derechos fundamentales de personas que, como la demandante, son sujetos de especial protección8.

5.8. Caso concreto. En el sub lite, el demandante a través del medio de control del epígrafe pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) el 11 de diciembre de 2008, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho «00-3041». Según ese documento, el Tribunal ordenó que se reconociera y pagara sustitutivamente a la actora la pensión de su fallecido compañero permanente (fls. 12 a 38).

El 23 de octubre de 2013, el apoderado de la actora radicó ante la UGPP solicitud para el desglose de la primera copia del fallo enunciado, con constancia de su notificación y ejecutoria, la cual había sido entregada a la entonces Cajanal en liquidación para su cumplimiento (fls. 53 y 54).

En la petición, el abogado indicó que debido al incumplimiento parcial de la resolución judicial, requería esa copia para cobrar la obligación insoluta, en los términos de los artículos 115, 331 y siguientes del CPC. En subsidio de la solicitud de desglose reclamó que se expidiera copia auténtica del fallo.

La UGPP atendió la solicitud, mediante Oficio 20135103304831 de 24 de octubre del 2013, en el cual se abstuvo de extraer y entregar al peticionario la primera copia de la sentencia (fl. 55), por cuanto lo requerido hacía parte del expediente pensional y había servido de fundamento para expedir el acto administrativo con el cual se resolvió la prestación.

Debe destacarse que las circunstancias descritas fueron informadas al a quo por parte de la demandante en su solicitud de mandamiento ejecutivo (fls. 5 a 7) y, en torno a tal asunto, la interesada formuló una disertación jurídica para destacar la arbitrariedad en el actuar de la UGPP. Así, la acreedora recalcó la imposibilidad que sobre ella recaía para aportar el título ejecutivo exigido por el procedimiento general, lo cual la condujo a solicitar que se tuviera como tal la copia auténtica del fallo que reposaba en el expediente judicial.

Sin reparar en las circunstancias impedientes que afectaban a la actora, el a quo resolvió negar el mandamiento ejecutivo al considerar que no había sido aportada la documentación ordenada por la ley. Nada expresó el Tribunal en torno a la solicitud de tener como título ejecutivo la copia auténtica de la sentencia obrante en los cuadernos del proceso declarativo.

Así las cosas, la decisión impugnada, aunque aplica la norma general que en el sentido más estricto se desprende de los artículos 115 y 497 del CPC, así como de los artículos 215 (inc. 2°) y 297 del CPACA, desconoce que los hechos acreditados plantean un escenario excepcional y no regulado por dichos preceptos, en el cual resulta desproporcionado exigir al acreedor la asunción de una carga procesal que su deudor obstaculiza sin fundamento válido.

Media por ello entre los extremos del silogismo, una premisa que condiciona la adecuación de los efectos de la ley. Es decir, entre el postulado que atribuye al demandante el deber de aportar la primera copia de la sentencia, la verificación de que dicho documento no fue allegado y la consecuencia de negar el mandamiento ejecutivo, se constata una imposibilidad cierta de cumplir la exigencia normativa, con lo cual la premisa factual se cualifica, por lo que debe decirse que el título no fue entregado debido, exclusivamente, a que la demandada lo retiene.

Entonces, comoquiera que existen circunstancias que impiden a la actora aportar el documento con mérito ejecutivo y al no existir disposición explícita, de carácter legislativo o reglamentario, que regule el tratamiento dable al presupuesto descrito, la interpretación plausible para fijar un parámetro decisorio será aquella que tenga en cuenta la efectividad del derecho sustancial como objeto de las normas procedimentales, tal como prescribe el artículo 4º del CPC.

Por tanto, debe preferirse la decisión que en menor grado restrinja el derecho de acceso a la administración de justicia. Con ello se ejerce la autoridad judicial en función de una de las finalidades del Estado colombiano contempladas por el artículo 2º constitucional, a saber, garantizar la efectividad de derechos consagrados en la norma superior.

La Sala estima que amparar esta solución como la censurada por la actora, ubica a los beneficiarios de las condenas judiciales en una situación paradójica, puesto que sus derechos, aunque declarados por un juez, carecerían de tutela efectiva. Dicho de otro modo, exigir a una persona que para demandar ante un juez el pago de un crédito, aporte un título ejecutivo retenido arbitrariamente por su deudor, resta autonomía a su derecho fundamental de acceder a la administración de justicia, pues lo subordina a la voluntad del obligado.

Se enfatiza en calificar como arbitraria la posición de la persona o entidad condenada que retiene un título ejecutivo a ella cobrado, porque la jurisprudencia ha develado la ausencia de razones jurídicas oponibles para proceder así, al entender que para efectos de sus registros de pago, pueden suplir la primera por otra copia de la sentencia. Incluso se ha establecido que tal documento hace parte de la propiedad del acreedor y la entidad pública, cuando lo tiene, funge como mera depositaria9.

Sumado a esto, la decisión recurrida riñe con la línea trazada por esta corporación para resolver casos de los mismos contornos al que nos ocupa. Mantener a sus consecuencias, implicaría afectar la médula del derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto impone al demandante una obligación de imposible cumplimiento.

A partir de las consideraciones expuestas, se concluye que la providencia apelada debe ser revocada para hacer efectivo el derecho que tiene la actora de acceder al servicio de administración de justicia.

La implicación lógica de tal decisión, consiste en que el juez entrará a estudiar si debe o no librar mandamiento ejecutivo. Allí, el sustanciador enfrentará una dificultad de orden procesal, puesto que al no poder predicarse certeza, claridad ni exigibilidad de una obligación descrita en un documento carente de autenticidad, es menester determinar cuál será el título ejecutivo sobre el que indagará si la deuda reúne tales características.

Corresponderá, entonces, al juez verificar el contenido de la obligación en la sentencia original dentro del expediente del proceso declarativo, por ser la opción que garantiza en mayor medida la eficiencia del proceso ejecutivo, ante la imposibilidad de contar con la primera copia. Esto debido a que el competente para conocer la ejecución es el juez que haya proferido la respectiva providencia, según dicta el artículo 156 del CPACA, por lo cual nada impide que el funcionario judicial consulte un documento que debe mantener bajo su custodia o al que puede acceder con facilidad, si es que el expediente se encuentra archivado.

La activación de este procedimiento de incorporación oficiosa del título ejecutivo será siempre excepcional, se circunscribirá a aquellos eventos en que se estudie el mandamiento ejecutivo con fundamento en el CPC10 y, para que así se actúe, deberán concurrir los siguientes requisitos:

i) Que se trate de la ejecución de una providencia judicial.

ii) Que el acreedor hubiera entregado al deudor el título ejecutivo para cobrar la orden del juez.

iii) Que la administración hubiera negado devolver el título al acreedor, pese a que este así lo solicitara.

Por lo tanto, se revocará el proveído recurrido que negó el mandamiento ejecutivo y, en consecuencia, se devolverá el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite correspondiente.

En mérito de lo expuesto, esta Sala

DISPONE:

1. Revócase el auto proferido el 25 de abril de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) dentro del presente medio de control, que negó el mandamiento ejecutivo solicitado por la actora y, en consecuencia, implicó la terminación del proceso, conforme a la parte motiva.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester, para que continúe con el trámite correspondiente.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha».

1 “ART. 308.—Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

2 Así lo sostuvo esta corporación mediante auto de 25 de junio de 2014, al expresar: «En consecuencia, la Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición que se explicará en el acápite a continuación, las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite». Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, Radicación 25000-23-36-000-2012-00395-01 (IJ) (49299), M.P. Enrique Gil Botero.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, subsección C, auto de 6 de agosto de 2014, Radicado 88001233300020140000301 (50408), M.P. Enrique Gil Botero: «En consecuencia, toda vez que sólo hasta el 25 de junio de 2014 la corporación —Sala Plena de lo Contencioso Administrativa— despejó las dudas en relación a la vigencia del Código General del Proceso para nuestra jurisdicción, se precisa lo siguiente:

i) Aquellas actuaciones procesales surtidas con fundamento en las normas del Código de Procedimiento Civil, de conformidad con lo establecido en el artículo 267 del CPACA, en el lapso comprendido entre el 1º de enero de 2014 y el 25 de junio de 2014, se tendrán como situaciones jurídicas consolidadas y en consecuencia, se regirán hasta su terminación por las normas con base en las cuales fueron adelantadas, según las reglas establecidas en el artículo 624 del CGP.

ii) Las actuaciones que se adelanten después del 25 de junio de 2014, se ceñirán a las normas del Código General del Proceso, en lo pertinente, de acuerdo con la cláusula de integración residual consagrada en el artículo 306 del CPACA».

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, auto de 30 de marzo de 2006, Expediente 25000-23-26-000-2003-01895-01 (30.086), M.P. María Elena Giraldo Gómez.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección cuarta, auto de 30 de mayo de 2013, radicado: 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

6 Corte Constitucional, Sala tercera de revisión, Sentencia T-665/12, Expediente T-3.355.595, M.P. Adriana María Guillén Arango.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, sentencia de 21 de enero de 2016, Radicado: 11001 03 15 000 2015 02484 01(AC), M.P. Guillermo Vargas Ayala.

8 Esta subregla jurisprudencia ha sido reiterada por la subsección A de esta sección. Ver al respecto, sentencias de 29 de agosto de 2016, Radicación: 11001-03-15-000-2016-01777-00 (AC), 26 de enero de 2017, Radicación: 11001-03-15-000-2016-03141-00(AC), ambas con ponencia del magistrado Gabriel Valbuena Hernández.

9 Por no ser relevante para la solución del caso, puesto que lo refutado es la decisión judicial mas no la actuación de la administración, este argumento no será desarrollado. Sin embargo, para su comprensión pueden ser consultadas las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, sentencia de 8 de junio de 2006, Radicado: 11001-03-24-000-2003-00493-01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; Corte Constitucional, sala primera de revisión, Sentencia T-240/02, Expediente T- 516494, M.P. Jaime Araujo Rentería; y Corte Constitucional, sala tercera de revisión, sentencia T-665/2012, Expediente T-3.355.595, M.P. Adriana María Guillén Arango. Esta última dicta: «En suma, la reclamación en sede administrativa de un crédito judicialmente reconocido en contra del Estado demanda la entrega de la primera copia de la sentencia que presta mérito ejecutivo. Empero, ello no legitima a la Administración para retener indefinidamente el documento y entorpecer el acceso a la administración de justicia de la persona beneficiada con la sentencia».

10 En este punto se recuerda que de acuerdo con los criterios de entrada en vigor del CGP el recurso que se estudia es gobernado por el CPC. No podrá aplicarse esta regla para aquellas demandas en que rija íntegramente el CGP, por cuanto esta codificación no exige aportación de la primera copia de la sentencia como título ejecutivo, sino que basta una copia de la providencia con constancia de su ejecutoria, según su artículo 114, por lo cual, ante la retención por parte. del deudor, bastará con que el interesado pida al juez del proceso declarativo nuevamente ese documento.