Auto 2014-00453 de julio 14 de 2016

 

Auto 2014-00453 de julio 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 110010324000201400453 00

Consejera de Estado:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actora: María Sandra Morelli Rico

Demandado: Auditoría General de la República

Referencia: Recurso de súplica contra el auto que decreta medida provisional de suspensión provisional - revoca.

Bogotá, D.C., catorce de julio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

Conforme con lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, proceden las medidas cautelares en todos los procesos declarativos adelantados en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada. En ese sentido, corresponde al juez o magistrado ponente cuando corresponda, decretar en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La norma dispone:

“ART. 229.—Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PAR.—Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

Por su parte, según lo previsto en el artículo 231 del CPACA, en los procesos de nulidad procede la suspensión provisional en los siguientes eventos: (i) por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado; (ii) cuando dicha violación surja del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

En el presente caso la Consejera Ponente, Dra. María Elizabeth García González, mediante auto de 5 de febrero de 2015, decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución Orgánica 8 de 2011 (3 de agosto), por la que el Auditor General de la República, asignó a la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva y a la auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal, la competencia para “adelantar indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal, administrativo sancionatorios y de jurisdicción coactiva al interior Auditoría General de la República”, por cuanto consideró que dicha asignación contraría las disposiciones contenidas en el Decreto 272 de 2000, que fijó en dichas dependencias la función de “adelantar las actuaciones administrativas” y no la de “establecer la responsabilidad” como lo previó expresamente el acto acusado.

Sostuvo que si bien el decreto en cita permite al auditor asignar las tareas necesarias para el cumplimiento de sus funciones, delegar el ejercicio de la gestión fiscal para que sean las dependencias del organismo las que conozcan de los procesos de responsabilidad fiscal, procesos administrativos y de jurisdicción coactiva, constituye un desprendimiento de las funciones constitucionales y legales que inspiraron la consagración de la figura del Auditor General de la República en el artículo 274 de la Constitución Política, lo que a juicio de la Ponente, representa una radical remoción de funciones.

La recurrente solicita revocar la medida de suspensión provisional de las normas acusadas por considerar que no asignó ninguna nueva función, pues estas fueron señaladas directamente por el Decreto 272 de 2000 y, lo que hizo el Auditor General de la República fue organizarlas internamente entre los titulares de la potestad asignada por el mismo decreto, con el fin de garantizar, entre otros aspectos, el principio de la doble instancia.

Dados estos planteamientos, corresponde a la Sala determinar si los artículos 1º, 2º y 3º del acto acusado violan lo dispuesto en los artículos 6º, 29, 122 189 (num. 11), 268 y 274 de la Constitución Política; y 17 del Decreto-Ley 272 de 2000.

En lo que tiene que ver con la gestión fiscal, los artículos 262 y 267 de la Constitución Política, establecen que a la Contraloría General de la República le corresponde la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado.

Por su parte, el artículo 274 ibídem, dispone que la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República será ejercida por un auditor.

A su vez, el Decreto-Ley 272 de 2000, previó una organización administrativa de la Auditoria General de la República con el fin de descentralizar el ejercicio de las funciones y garantizar el cabal cumplimiento de las mismas, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1339 de 2000(12).

En efecto, los artículos 2º y 3º del decreto-ley citado, establecen el ámbito de competencia del Auditor General de la República para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales, y, coadyuvar a la transformación, depuración y modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión fiscal(13).

Asimismo, los artículos 9º a 12 ibídem, regulan, entre otros aspectos, los relacionados con los niveles de organización de la entidad, órganos de dirección y administración a quienes el Auditor General de la República, podría delegar sus funciones.

Las normas en cita, disponen:

“DECRETO-LEY 272 DE 2000

(Febrero 22)

Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República.

(...).

“ART. 9º—Órganos superiores de dirección y administración. Los órganos superiores de dirección y administración son los siguientes:

Nivel central

1. Despacho del Auditor General de la República.

1.1. Oficina jurídica.

1.2. Oficina de planeación.

1.3. Oficina de control interno.

1.4. Oficina de estudios especiales y apoyo técnico.

2. Despacho del auditor auxiliar.

3. Auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal.

3.1. Dirección de control fiscal.

3.2. Dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

4. Secretaría general.

4.1. Dirección de recursos financieros.

2.2. Dirección de talento humano.

2.3. Dirección de recursos físicos.

5. Órganos de asesoría y coordinación.

5.1. Comité de coordinación del sistema de control interno.

5.2. Comisión de personal nivel desconcentrado

6. Gerencias seccionales.

(...).

ART. 12.—Delegación y desconcentración de funciones. El Auditor General de la República, de conformidad con la Ley 489 de 1998, podrá delegar sus funciones en servidores públicos de los niveles directivo y asesor, quienes le reportarán la forma y resultados de su actividad, sin perjuicio de lo establecido para estos efectos en la Ley Orgánica del Presupuesto y en la Ley 80 de 1993. Así mismo, podrá desconcentrar y delegar en las gerencias seccionales el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal, con sujeción a lo previsto en normas especiales...” (resaltos de Sala).

Ahora bien, se observa que los artículos 13 y 17 (numerales 11 y 14) del Decreto 272 de 2000, confieren al Auditor General de la República, las funciones de i) establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal y, la de ii) asignar a las distintas dependencias y funcionarios de la entidad, las competencias y tareas que sean necesarias para el cabal cumplimiento de las funciones constitucionales. Las normas en cita disponen:

“ART. 13.—Objetivos de los órganos superiores de dirección y administración. Son objetivos de los órganos superiores de dirección y administración:

1. Despacho del Auditor General de la República. Dirigir el funcionamiento de la Auditoría General de la República y formular las políticas, planes y estrategias necesarias para el eficiente y efectivo ejercicio de las funciones que le otorga la Constitución y la ley.

(...).

7. Despacho del auditor delegado para la vigilancia de la gestión fiscal. Dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las actividades necesarias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, de conformidad con las directrices establecidas por el Auditor General de la República y participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

(...).

9. Dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva. Dirigir, desarrollar y controlar el conjunto de actuaciones tendientes a establecer la responsabilidad fiscal de los funcionarios y exfuncionarios de los órganos de control sujetos a la vigilancia de la Auditoría General de la República; adelantar el proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro que corresponda, de acuerdo con la Constitución, las leyes y las directrices impartidas por el auditor general, así como participar en la formulación de los planes, programas y proyectos de la entidad.

(...).

ART. 17.—Funciones del Auditor General de la República. Son las siguientes:

11. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.

(...).

14. Asignar a las distintas dependencias y funcionarios de la Auditoría General de la República las competencias y tareas necesarias para el cabal cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, para lo cual podrá conformar equipos de trabajo y dictar los reglamentos internos que se requieran, así como delegar y desconcentrar las funciones a que hubiere lugar, con sujeción a las disposiciones constitucionales y legales vigentes” (resaltos fuera de texto).

Siendo así, el alcance de las funciones que el Decreto-Ley 272 de 2000 le asigna al Auditor General de la República no significa que deba ejecutar de manera personal las tareas de adelantar las actuaciones que integran el proceso de responsabilidad fiscal con miras a su establecimiento, no solo porque es literalmente imposible lo que conduciría al vaciamiento de las competencias que el legislador extraordinario le asignó a dichas dependencias.

Es evidente que toda entidad se compone de un conjunto de dependencias internas que se especializan para el cumplimiento del trabajo y de las funciones a ella encomendadas constitucional y legalmente. En ese entendido, ningún impedimento existe para que la auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal y la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, auxilien al Auditor General de la República en el cumplimiento efectivo de las funciones asignadas por la Constitución y la ley a la entidad.

En ese entendido, el Decreto-Ley 272 de 2000, confirió a dichas dependencias las funciones necesarias para adelantar actuaciones administrativas sancionatorias, procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva. Las funciones son las siguientes:

“ART. 23.—Funciones de la auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal. Son las siguientes:

(...).

4. Adelantar las actuaciones administrativas sancionatorias, los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, de conformidad con la asignación de competencias y tareas internas que efectúe el auditor general.

(...).

ART. 25.—Funciones de la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva. Son las siguientes:

5. Adelantar las actuaciones administrativas sancionatorias, los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de su competencia, de conformidad con las disposiciones que al efecto dicte el auditor general” (subrayas fuera de texto).

Considera la Sala que las funciones que se delegaron en la resolución acusada deben interpretarse sistemáticamente con las anteriores disposiciones, pues como quedó demostrado, además de autorizar la delegación de funciones al Auditor General de la República en las distintas dependencias de la entidad, se autoriza a la auditoría delegada y a la dirección de responsabilidad fiscal y a la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, para adelantar actuaciones administrativas sancionatorias, los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

A su vez, se asignó a la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, la competencia para conocer en primera instancia de las indagaciones preliminares y, de los procesos de responsabilidad fiscal definidos como de doble instancia por el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011; de los administrativos sancionatorios y, de los de jurisdicción coactiva, de competencia de la Auditoría General de la República y, se dispuso que la auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal, conocería en segunda instancia de los recursos de apelación que procedan contra las decisiones que profiera en primera instancia la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

De lo expuesto, para la Sala resulta indubitable que la redistribución de funciones que el Auditor General de la República realizó a través de las disposiciones acusadas, se fundamentó en normas legales preexistentes que le facultaban para delegar el adelantamiento de las actuaciones que integran el proceso de responsabilidad fiscal, conforme a las garantías propias del debido proceso en la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva así como en la auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal, dependencias que conforman la estructura interna de la auditoría.

Ahora bien, en lo que respecta a la delegación se funciones, los artículos 10, 11 y 12 del Decreto-Ley 272 de 2000, disponen que la auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal y la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, son órganos de dirección y administración, a quienes el Auditor General de la República, conforme con la Ley 489 de 1998, podría delegar sus funciones.

En efecto, el artículo 9º de la Ley 489 de 1998 prevé la figura de la “delegación” como un instrumento a través del cual se transfieren en forma específica y temporal determinadas atribulaciones. La norma establece lo siguiente:

“ART. 9º—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley...”.

De lo anterior se infiere que la delegación de funciones debe entenderse transitoria, puesto que puede revocarse en cualquier momento y reasumirse por el titular de la atribución.

La misma Ley 489 de 1998, en el artículo 11(14) señala cuáles funciones no se pueden delegar, en tanto que, el artículo 12 ibídem, establece la responsabilidad de los sujetos que intervienen en la delegación y, la posibilidad que el delegante, reasuma la función delegada en cualquier momento.

La norma en cita, dispone:

“ART. 12.—Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. 

PAR.—En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal” (subraya de Sala).

En ese entendido, advierte la Sala que la delegación de competencias prevista en las disposiciones acusadas involucra una división de trabajo que permite una organización más eficiente para que las funciones a cargo de la entidad puedan gestionarse de manera eficaz y expedita.

Es más, como se mencionó, la Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del Decreto-Ley 272 de 2000, determinó que la facultad que se atribuye al Auditor General de la República para adoptar la planta de personal de la entidad, es “consustancial con la autonomía jurídica y administrativa que se predica de todo órgano de control”. En dicha providencia, resaltó:

“En lo que atañe con las previsiones normativas relativas a la provisión de empleos, la distribución de cargos, la conformación de grupos internos de trabajo, consejos y comités asesores, que sean necesarios para el cumplimiento eficiente y eficaz de las competencias de la auditoría, estima la Corte que funciones de esta estirpe en cabeza del auditor, responden igualmente a la autonomía jurídica, administrativa y funcional que le es propia a dicho organismo. Pero debe tenerse en cuenta que la conformación de grupos internos de trabajo, no debe entenderse como atribución en cabeza del auditor para modificar la estructura administrativa interna, ni mucho menos la planta de personal, omitiendo los requisitos de ley”(15).

En ese entendido, se considera que las funciones delegadas en el acto acusado no corresponden a aquellas indelegables (L. 489/98, art. 11).

Visto lo anterior, considera la Sala que las funciones que se delegaron en la resolución orgánica acusada deben interpretarse sistemáticamente con los artículos 23 y 25 del Decreto-Ley 272 de 2000, pues como quedó analizado, estas además de autorizar la delegación de funciones atribuidas al Auditor General de la República, autorizan a la auditoría delegada y a la dirección de responsabilidad fiscal y la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, para adelantar actuaciones administrativas sancionatorias, los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

Para la Sala, de aceptarse que el Auditor General de la Republica está imposibilitado para delegar en las dependencias internas de la entidad la competencia que a él le fue asignada, obstruiría el cumplimiento de las funciones propias de la entidad, pues resulta impensable que el líder máximo de la institución pueda encargarse de manera personal de gestionarlas. Ello significa que ha de entenderse que cuando la Constitución y la ley le asignan la función de conocer de los procesos de responsabilidad fiscal, administrativos sancionatorios y de jurisdicción coactiva, tal asignación de competencias se radica en el órgano o entidad y, por ende, en las dependencias que integran su estructura orgánica.

De conformidad con lo anterior, la Sala revocará el auto suplicado.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. REVÓCASE la providencia suplicada y, en su lugar, DENIÉGASE la suspensión provisional de las disposiciones acusadas.

2. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Magistrado Sustanciador.

Cúmplase».

12 Corte Constitucional. Sentencia de 4 de octubre de 2000. Expediente D-2906. Actora: Rosa Inés León Guevara. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

13 ART. 2º—Ámbito de competencia. Corresponde a la Auditoría General de la República ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales, en los términos que este decreto establece.
ART. 3º—Misión. La Auditoría General de la República coadyuva a la transformación, depuración y modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión fiscal, mediante la promoción de los principios, finalidades y cometidos de la función administrativa consagrados en la Constitución Política, el fomento de la cultura del autocontrol y el estímulo de la participación ciudadana en la lucha para erradicar la corrupción.

14 ART. 11.—Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:
1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley.
2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.
3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación.

15 Sentencia C-1339 de 2003 (oct. 4). Corte Constitucional, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Actora: Rosa Inés León Guevara.