Auto 2014-00500 de noviembre 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo eduardo Gómez Aranguren

Rad. : 11001 03 25 000 2014 00500 00 (1587–2014)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-

Demandado: MARIO CASTILLO CRUZ

Autoridades Nacionales /

Acción Especial de Revisión Art. 20 Ley 797 de 2003

Bogotá, D.C, veinte de noviembre de dos mil catorce.

Previo a dar trámite al asunto de la referencia, la Sala procederá a corregir la postura adoptada en providencia de 27 de marzo de 2014.

ANTECEDENTES

La demanda

La UGPP por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción especial de revisión, consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó la revisión de la sentencia de 8 de marzo de 2012, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander; porque consideró que se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 ut supra, según la cual procede la revisión de pensiones: “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Expuso la apoderada de la entidad demandante, que la UGPP se encuentra facultada para incoar la acción especial, en virtud de lo establecido en el numeral 1ro del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y los numerales 6tos de los artículos 6tos de los Decretos 5021 de 2009 y 0575 de 2013.

CONSIDERACIONES

I) Cuestión Previa

El Decreto 2196 de 2009 proferido por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL EICE, en un plazo de dos años, pero el Decreto 877 de 2013 prorrogó dicho plazo hasta el 11 de junio de 2013.

En el año 2007 se creó la UGPP, y el mismo Decreto 2196 de 2009 en su artículo 22 modificado por el 2do del Decreto 2040 de 2011, señaló que la función de la defensa jurídica sería trasladada a la UGPP desde el cierre de la liquidación, el cual se surtió efectivamente el 11 de junio de 2013.

Por lo anterior se entiende que a partir del 11 de junio de 2013, entre CAJANAL EICE y la UGPP ocurrió el fenómeno jurídico de la sucesión procesal.

II) El precedente objeto de rectificación

En auto proferido el 27 de marzo de 2014, dentro del expediente 2129-2012, esta Sala resolvió inadmitir demanda de acción especial de revisión, porque consideró que CAJANAL, entidad que presentó inicialmente la demanda, no se encontraba legitimada en la causa por activa. Pero al considerar que el Ministerio del Trabajo allegó escrito solicitando se surtiera el trámite de la acción, decidió inadmitirla para que este último procediera a corregirla y la presentara en su nombre.

En dicha providencia luego de hacer referencia al artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a los antecedentes legislativos de esta norma y a la sentencia C-835 del mismo año, indicó que la acción allí establecida es una acción especial y que una de sus características que la hacen particular es que “la solicitud la debe hacer el Gobierno a través de los Ministerios del Trabajo y Seguridad Social o de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación.”

Más adelante, frente a la limitación en la legitimación por activa, es decir al requisito que exige un solicitante calificado, consideró que se fundamenta en que la acción especial i) es una excepción a la cosa juzgada y ii) en que su finalidad es la de facultar al Gobierno Nacional y a los entes de control para que protejan al patrimonio público, en un proceso en el que no fueron partes. Así discurrió:

“El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone sobre la legitimación en la causa por activa que la revisión procede a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

Esto quiere decir, que solamente aquellas entidades enunciadas por el artículo en mención están facultadas para promover la revisión, de manera que se exige un solicitante calificado.

Este artículo impone una limitación, en cuanto no faculta a las partes para interponer esta acción especial, restricción que encuentra su fundamento y justificación, de un lado en que la referida revisión constituye una excepción a la cosa juzgada; y de otro, en que tiene como finalidad habilitar al Gobierno Nacional y a los entes de control, para que protejan el patrimonio público en un proceso en el que eventualmente no fueron parte(1).”

(Negrilla y subrayado fuera de texto).

Frente al caso concreto decidió, que el escrito presentado por el Ministerio del Trabajo se debe entender integrado a la demanda presentada por CAJANAL y en virtud de esto, ordenó al Ministerio subsanar la demanda, en el sentido que la debe presentar en su nombre. Así enfatizó:

“En suma, concluye la Sala que en principio la demanda que presentó Cajanal debe ser rechazada y que la solicitud del Ministerio del Trabajo tiene que inadmitirse; sin embargo en virtud de la facultad que tiene el juez de interpretación, para la Sala, la demanda que presentó Cajanal y la petición del Ministerio deben entenderse de manera integral, en cuanto la intención de éste fue solicitar también la citada revisión; por consiguiente se inadmitirá la demanda para que el Ministerio del Trabajo, proceda a corregirla de conformidad con lo expuesto en esta providencia, para tal efecto se le concederá un término de diez (10) días, como lo ordena el artículo 170 del CPACA.”

Posteriormente dentro del mismo asunto el Magistrado Ponente profirió auto de fecha 26 de agosto de 2014, en el que se admitió la corrección presentada, pero, por la apoderada de la UGPP; así que tuvo en cuenta lo siguiente:

“Ahora bien mediante memorial de 8 de julio de 2014 la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, procedió a corregir la demanda de revisión bajo los siguientes argumentos (fls 789 – 791).

Expresó que dicha entidad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007(2), se encuentra facultada para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.”

Finalmente decidió:

“En este orden de ideas, como quiera que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, asumió las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, y además por disposición legal se encuentra legitimada para interponer la demanda de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 contra las referidas providencias, se aceptará la corrección de la demanda presentada por la apoderada de la entidad, y en consecuencia se admitirá la solicitud de revisión formulada”.

(Subrayado y negrilla fuera de texto).

III) Problema jurídico

La Sala procederá a determinar sí, la UGPP, tiene legitimación en la causa por activa para iniciar la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

IV) Naturaleza jurídica y pertinencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Según el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007(3), que creó la UGPP, y el Decreto 0575 de 2013(4), que modifica la estructura de la entidad; la UGPP es una entidad administrativa del orden nacional que tiene personería jurídica, goza de autonomía administrativa, está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su patrimonio es independiente, el cual se encuentra constituido por los aportes del presupuesto general de la nación, los activos que le transfieran la nación y otras entidades públicas del orden nacional, y los demás ingresos que a cualquier título reciba.

De lo expuesto se puede deducir que la UGPP es una entidad de orden nacional, creada por orden legal como unidad administrativa especial con personería jurídica; por eso, según el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, hace parte del sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

Agregado a lo anterior, esta entidad a pesar de tener patrimonio independiente, es claro que sus recursos provienen de dineros del tesoro público, en consecuencia cualquier obligación que se genere a su cargo puede afectar el interés general.

El artículo 209 de la Carta Magna establece que la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. De ahí que la UGPP en desarrollo de la mencionada función, se encuentra en la obligación de cumplir el mandato superior y de hacer prevalecer el interés general frente a actos que puedan causar una afección al erario público o a fondos de naturaleza pública, por ende se justifica que dicho ente administrativo cuente con instrumentos jurídicos efectivos, que se opongan y recobren el detrimento patrimonial causado.

Además, si bien es cierto que a los ciudadanos les asiste la obligación de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado(5), también es deber de éste dar legal destinación y cuenta del patrimonio público, ya que es producto de un esfuerzo tributario hecho por todo un conglomerado de personas para el cumplimiento de sus fines.

V) Normativa aplicable a la UGPP frente a la acciòn especial de revisiòn prevista en el artìculo 20 de la Ley 797 de 2003

Pues bien, con el fin de dilucidar la presente contención la Sala planteará como parámetro normativo el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que es del siguiente tenor:

“Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

 b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”(6)

(Subrayado y negrilla fuera de texto)

Prima facie la norma faculta para ejercer la acción especial solamente a las autoridades allí mencionadas, pero al considerar que en el caso sub examine dicha revisión fue impetrada por la UGPP, la Sala procederá señalar el fundamento normativo aplicable a la UGPP concordante con el tema.

El legislador mediante la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en el inciso primero del artículo 156 dispuso crear la UGPP y la facultó para ejercer las asignaciones dadas al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003:

“Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:

i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;”

(Subrayado y negrilla fuera de texto).

El Decreto 169 de 2008 expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estableció las funciones de la UGPP, de ahí que en el numeral 3ro del literal A del artículo 1ro, dispuso:

“ART. 1º—La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones:

A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas

3. La UGPP podrá adelantar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.” 

(Subrayado y negrilla fuera de texto).

Y finalmente el Decreto 0575 de 2013 expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el cual se modifica la estructura de la UGPP y se determinan las funciones de sus dependencias, derogó el Decreto 5021 de 2009, y frente al tema en estudio en el numeral 6to del artículo 6to, dispuso:

“ART. 6°—Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones:

6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen.”

(Subrayado y negrilla fuera de texto)

Vl) La UGPP si tiene legitimación en la causa por activa para instaurar la acciòn especial de revisiòn de que trata el artìculo 20 de la Ley 797 de 2003

Es claro que aunque el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, primeramente estableció que la acción especial de revisión la podía iniciar únicamente las entidades allí mencionadas, posteriormente el mismo legislador en el numeral 1ro del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, le otorgó a la UGPP como una de sus funciones, ejercer las asignaciones dadas al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Así mismo, es oportuno afirmar que el Ministro de Hacienda y Crédito Público expidió los Decretos 169 de 2008, 5021 de 2009 y 0575 de 2013, mediante los cuales estableció como una de las funciones a la UGPP, adelantar la acción especial del artículo 20 ya mencionado.

Además, según la naturaleza jurídica, la UGPP goza de atributos como lo son la autonomía administrativa y personería jurídica, los cuales la facultan para ejercer de forma independiente la acción especial y aunque es cierto que su patrimonio es independiente, también lo es que este se encuentra constituido por recursos provenientes del erario público, en consecuencia como se manifestó anteriormente le asiste la obligación de protegerlo; por esta razón el legislador, desde el momento de la creación, concretamente en el numeral i) del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la revistió de mecanismos jurídicos, como lo es la acción especial de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que de esta manera pueda garantizar postulados constitucionales como el interés general y la moralidad pública.

Se considera que si bien en auto proferido por esta Sala el 27 de marzo de 2014, dentro del expediente con número interno 2129-2012, se decido que la UGPP no tenía legitimación en la causa por activa para iniciar la acción especial de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; porque i) es una acción especial que requiere de un solicitante calificado, ii) es una excepción a la cosa juzgada y iii) su finalidad es la de facultar al Gobierno Nacional y a los entes de control para que protejan al patrimonio público en un proceso en el que eventualmente no fueron partes, según los lineamientos constitucionales y legales expuestos, debe entenderse rectificada la postura allí adoptada, porque la UGPP sí tiene legitimación en la causa por activa para incoar dicha acción.

Finalmente, a pesar que en auto(7) posterior expedido por el Magistrado Ponente, se decidió aceptar la corrección de la demanda presentada por la apoderada de la UGPP y en consecuencia admitió la demanda de acción especial de revisión, es necesario rectificar la postura adoptada por esta Sala: I) Porque la providencia mediante la que se inadmitió la demanda por falta de legitimación en la causa por activa de la UGPP, fue proferida por esta Sala en pleno y ii) Los dos autos proferidos en el expediente 2129-2012 no guardan congruencia, ya que el primero inadmite la demanda para que el Ministerio del Trabajo proceda a corregirla presentándola en su nombre y el segundo admite la corrección realizada por la apoderada de la UGPP a quien no se había exhortado.

Conforme a las consideraciones hechas, la Sala procedera a estudiar el

VlI) Caso concreto

En el caso sub judice es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, quien en ejercicio de la acción especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó la revisión de la sentencia de 8 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Mario Castillo Cruz contra CAJANAL ahora UGPP.

Conforme a la postura jurídica que se adopta en esta providencia, para la Sala resulta procedente imprimir el trámite correspondiente al presente asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

RESUELVE

1. Previo a decidir sobre la admisión de la acción de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentada por la UGPP, por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de ésta Corporación, REQUIÉRASE al Tribunal Administrativo de Santander, a fin de que allegue al proceso copia íntegra del expediente de acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Mario Castillo Cruz contra la Caja Nacional de Previsión Social.

2. RECONÓCESE al abogado Salvador Ramírez López, portador de la tarjeta profesional 74.692 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, conforme a la Escritura Pública No. 2.425 expedida el 20 de junio de 2013 por la Notaria 47 del circuito de Bogotá D.C.(8)

En su lugar TÉNGASE a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, portadora de la tarjeta profesional No. 10.254 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada especial de la entidad demandante, según poder conferido por el apoderado general visible a folio 1 del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

Magistrados: Gerardo Arenas Monsalve—Gustavo Eduardo Gómez Aranguren—Sandra Lisset Ibarra Vélez-Alfonso Vargas Rincón—Luis Rafael Vergara Quintero.

1 No obstante lo anterior, se considera necesario aclarar que las partes sí pueden solicitar la revisión de las sentencias pero según el recurso extraordinario de revisión previsto en los 185 del CCA y 248 del CPACA, acorde con las causales y procedimientos allí establecidos.

2 “Artículo  156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.  Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo.
i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; (…)” (negrilla fuera de texto).

3 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010”. Publicada en el Diario Oficial 46.700 de julio 25 de 2007.
4 Esta norma derogó el Decreto 5021 de 2009, el cual inicialmente había establecido la estructura de la UGPP y las funciones de sus dependencias.
5 Según el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política.

6 Nota: Las expresiones tachadas del artículo fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003, la cual declaró exequible, bajo sus propias consideraciones, el resto del artículo, Providencia confirmada en la Sentencia C-157 de 2004.
7 Proferido dentro del mismo expediente con número interno 2129 de 2012, el 26 de agosto de 2014, por el Magistrado Ponente.

8 Visible a folios 2-7 del cuaderno principal del expediente.

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