Auto 2014-00501 de septiembre 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil quince (2015).

Rad.: 25000-23-36-000-2014-00501-01 (54441)

Actor: MACARAUTOS LTDA.

Demandado: Municipio de Cota, Empresas de Servicios Públicos de Cota, Emsercota

Medio de control: Reparación directa

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 2 de junio de 2015, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el cual se declaró no probada la caducidad del medio de control de reparación directa y la falta de legitimación en la causa por pasiva.

ANTECEDENTES

1. En escrito del 21 de abril de 2014 (fls. 2-18, cdno. 2) el señor Jorge Enrique Combatt Ruiz, actuando como apoderado de la Empresa MACARAUTOS LTDA., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitando que se declarara administrativamente responsable al Municipio de Cota y a las Empresas de Servicios Públicos de Cota – EMSERCOTA S.A ESP, en virtud del enriquecimiento sin justa causa obtenido por la parte demandada, y a su vez que se declare el empobrecimiento patrimonial del demandante, en razón del incumplimiento de las obligaciones por parte de la primera dentro del contrato celebrado entre las partes para el mantenimiento y argumentando la omisión por parte de la entidad demandada.

2. En auto del 20 de junio de 2014 (fl. 43, cdno. 2), la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda, y dio trámite a la misma; dentro de la audiencia inicial fechada el 2 de junio de 2015 (fls. 200 y 201, C.P.), se negaron las excepciones propuestas por los demandados en la contestación de la demanda.

3. Dentro de la misma audiencia, los apoderados de la parte demandada interpusieron recurso de apelación el cual fue concedido por el a quo en el efecto suspensivo.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los tribunales administrativos.

Igualmente, es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, como quiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $ 713.080.000.oo, equivalente 1157.59 a salarios mínimos mensuales de 2014, año de presentación de la demanda, a razón de $ 616.000.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. Corresponde entonces, en primer lugar determinar si ha operado la caducidad del medio de control de reparación directa en el presente caso, o si por el contrario el ejercicio de la acción era procedente al momento de presentación de la demanda.

Al respecto es menester anotar que al tenor del literal i) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el medio de control de reparación directa se indica que “la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

3. Caducidad del medio de control de reparación directa.

3.1. La caducidad de esta pretensión contenciosa administrativa como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social(1) (2).

3.2. Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas pretensiones judiciales(3). En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de los medios de control contencioso administrativos que estuvieren condicionados para estos efectos por el elemento temporal(4).

3.3. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales(5). En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública(6).

3.4. De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de reparación directa dispone el artículo 164.2 literal i) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

4. En el sub lite, el actor pretende la responsabilidad de las entidades demandadas con ocasión del enriquecimiento sin justa causa del cual se beneficiaron aquellos, al desconocerse el contrato de hecho celebrado entre la sociedad MACARAUTOS LTDA. y las Empresas de Servicios Públicos de Cota – EMSERCOTA S.A ESP, con el objeto de proveer reparación y mantenimiento a los vehículos que se encontraban bajo tenencia y cuidado de la segunda en virtud del contrato de concesión suscrito entre ésta y el Municipio de Cota.

En ese sentido, encuentra esta corporación, que si bien los hechos datan del año 2008, el daño se configuró en el instante en el que el Municipio de Cota dio respuesta negativa a la parte actora respecto de la de la solicitud elevada por ésta el 22 de diciembre de 2011 (fls. 39-43 cdno. 3) en donde exhortaba a la administración municipal al pago de lo que en su juicio esta le adeudaba, el día 29 de diciembre de 2011 (fls. 44 y 45 cdno. 3). En ese orden de ideas el término de caducidad comenzó a surtirse desde el 30 de diciembre del año 2011.

Ahora bien, en el sub lite se hace notoria una situación que, a efectos de conocer el momento en el cual operaria la caducidad toma relevancia, toda vez que el apoderado de la parte demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 5 judicial ll para asuntos administrativos el día 11 de diciembre de 2013 y solo hasta el 11 de marzo de 2014 se declaró fallida la audiencia de la cual se constituyó constancia el día 4 de abril de la misma anualidad.

Lo anterior permite vislumbrar que el a-quo cometió un error al analizar las disposiciones legales que regulan la materia de la conciliación prejudicial, pues en la argumentación que el mismo esgrime para no declarar probada la excepción de caducidad del medio de control, plantea que solo hasta el 4 de abril de 2014 se expidió la constancia con la cual se declaró cumplido el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en concordancia a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

La Sala considera que, al no haberse armonizado lo contenido en el apartado anterior, con lo dispuesto en el artículo 20 ibídem, se obvió una regla de cardinal importancia, toda vez que si se analiza la composición del artículo 20 de la Ley 640 de 2001(7), se tiene que la audiencia de conciliación se habrá de tramitar en el menor tiempo posible y en todo caso deberá surtirse aquella tres meses después de haberse presentado solicitud. De lo anterior, es manifiesto el hecho que, no obstante se presente solicitud para realizar audiencia de conciliación, esta deberá surtirse dentro de los tres meses siguientes a dicha solicitud.

En el mismo sentido, se encuentra la norma del artículo 21 de la Ley 640 de 2001(8), donde se establece que el término se suspenderá cuando se logre un acuerdo, o cuando se surta la constancia de realización de la audiencia; o cuando venza el término de tres meses del cual habla el articulo precedente, lo que ocurra primero. Es decir, no se puede entender que el término de caducidad estará suspendido en tanto no se realice una conciliación o, una vez surtida la audiencia, no se halla expedido el acta, pues es muy clara la norma al fijar la regla de que reanudara el conteo de los términos aquella circunstancia cuya ocurrencia tenga lugar primero en el tiempo, sin que medie otro requisito y haciendo que esa reanudación se surta de manera automática.

En el caso sub examine, una vez vista la fecha en la cual se radicó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría, y aquella en la cual se expidió la constancia, es claro para la Sala que el término transcurrido entre esas dos excedió los tres meses y brindando aplicación a la ya citada disposición normativa, se tiene que el demandante debió procurar por que la audiencia se surtiera antes del 11 de febrero del año 2014, término dentro del cual se admitió la solicitud, como consta en el Auto Nº 1 expedido por la Procuraduría Quinta Judicial ll Para Asuntos Administrativos (fl. 50 cdno. 3) el 14 de enero de 2014, donde se fijó como fecha para realizar la audiencia el 4 de marzo de 2014, época para la cual ya se hubieren surtido los tres meses generando así que se reanudara el conteo del termino de caducidad.

Así las cosas, la parte demandante continuó con el proceso de conciliación extrajudicial lo cual devino en el cumplimiento del término de suspensión de la caducidad sin que se hubiere surtido la audiencia, mucho menos que se hubiere expedido constancia respecto de la realización de la misma; Es decir, el actor contaba hasta el 7 de marzo de 2014 para presentar la demanda de cuya presentación esperaba que se declarara la responsabilidad de las entidades demandadas por los hechos que sustentan el sub lite, toda vez que el 11 de febrero de 2014 se reanudo el conteo de los 18 días que faltaban para que operara la caducidad del medio de control, no obstante, la misma tan solo se presentó hasta el 21 de abril de 2014, y por tanto se encuentra abiertamente extemporánea para el momento de su presentación.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE

1. REVOCAR la decisión adoptada por el Magistrado Ponente de la Sección Tercera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial de 2 de junio de 2015.

2. DECLARAR la caducidad del medio de control de reparación directa, por las razones expuestas en esta providencia.

3. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Olga Mélida Valle de De La Hoz, Presidente de la Sala—Guillermo Sánchez Luque—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”.

2 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.

3 Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.

4 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos —y es algo en lo que se debe insistir— está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”.

6 Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

7 ART. 20.—Conciliación extrajudicial en derecho. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término.

La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio que el conciliador considere más expedito y eficaz, indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las consecuencias jurídicas de la no comparecencia.

PAR.—Las autoridades de policía prestarán toda su colaboración para hacer efectiva la comunicación de la citación a la audiencia de conciliación.

8 ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. (Resaltado Propio)