Auto 2014-00515 de marzo 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente: 11001032400020140051500

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Actores: Santiago José Vergara Villamizar, Sebastián Senior Serrano, María Lucia Torres Villareal, Lina Marcela Muñoz Ávila.

Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA

Referencia: Suplica del Auto que concedió medida cautelar de suspensión provisional

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.

La Sala decide el recurso ordinario de súplica interpuesto oportunamente por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, en contra del auto de 21 de enero de 2015, proferido por el Consejero de Estado, doctor Guillermo Vargas Ayala(1), quien dispuso decretar la suspensión provisional de la Resolución 0755 del 31 de julio de 2013, proferida por la referida entidad.

I. La providencia recurrida

La providencia impugnada es el auto de 21 de enero de 2015, mediante el cual el Magistrado Guillermo Vargas Ayala, accedió a la solicitud de la medida cautelar deprecada por la parte actora(2), luego de considerar que la Resolución 755 de 31 de julio de 2013, expedida por la directora de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales es contraria a lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 2820 de 2010, en cuanto que los procesos de modificación de las licencias ambientales y las actividades que implican cambios menores respecto de la misma, a pesar de que no se encuentran contemplados en la licencia o en el plan de manejo ambiental, no requieren agotar el trámite para la modificación de la licencia por tratarse de cambios que se encuentran dentro del giro ordinario de la actividad y que no registran impactos ambientales adicionales.

La providencia en cuestión consideró que el acto acusado si bien está dirigido a las subdirecciones técnicas de la entidad, produce efectos jurídicos generales respecto de los administrados, en particular respecto de quienes pretenden realizar actividades adicionales en obras a ejecutarse en el sector de hidrocarburos y eléctrico que ya cuentan con licencia ambiental y que no comportan su modificación, por lo cual le reconoce el carácter de acto general.

Advirtió el Consejero Ponente que fue el Decreto Ley 3753 de 2011 el que creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA, y dentro de las funciones de las cuales es titular no se encuentra la de regulación ambiental. Agregó que corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo, por virtud del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, dictar las normas ambientales a las que deben someterse las actividades mineras e industriales, tal como son la de extracción y explotación de hidrocarburos y la de producción de energía.

Indicó que de la lectura del artículo 6º de la misma ley, que consagra la regla general de competencia, es posible concluir que la directora del ANLA desbordó sus facultades.

Agregó la providencia en cuestión que tampoco podía la autoridad en aras de llenar un vacío normativo, proferir disposiciones por fuera del ámbito de su competencia.

Finalmente, precisó que así el ANLA tuviese la facultad para expedir el acto acusado, resulta evidente que creó un procedimiento que debía seguirse en los casos regulados, en abierto desconocimiento de lo previsto en el Decreto 2820 de 2010.

Con base en estas consideraciones, dispuso suspender provisionalmente los efectos de la Resolución 755 de 2013, pues, reitera, la facultad del ANLA es la de apoyar la elaboración de los reglamentos en materia ambiental no la de expedir reglamentos ambientales.

II. Fundamentos del recurso

En escrito obrante a folios 39 a 42, la apoderada de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, interpuso recurso de súplica en contra del auto de 21 de enero de 2015, en los siguientes términos:

“Frente a los requisitos que deben concurrir de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, para que proceda la suspensión provisional en los procesos de nulidad, está condicionado a que el acto acusado contraríe de manera ostensible lo dispuesto en normas superiores, esta circunstancia se debe constatar con el simple cotejo de las normas, contrario sensu, en el evento de que el juez de instancia requiera de un estudio de fondo, debe agotar el procedimiento instituido legalmente para el efecto y desatar sobre la validez del acto acusado al momento en que se dicte sentencia.

Puestas las cosas del anterior modo, obligatorio resulta ocuparse del contenido del Decreto 3573 de 2011 que creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y la Resolución 755 del 31 de julio de 2013 que instruye a las subdirecciones técnicas de la ANLA sobre las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental.

En efecto, en el artículo 10 del Decreto 3573 de 2011 se precisó las funciones a cargo de la ANLA, y de manera específica en el numeral 3º, le asignó al director general de la entidad la de “Dirigir la evaluación de los estudios allegados en los procesos de licenciamiento, permisos y trámites ambientales” (Negrilla y subrayado fuera del texto original).

Fue precisamente bajo este marco normativo que se expidió la Resolución 0755 de 31 de Julio de 2013, pues como lo refleja la disposición citada en líneas precedentes entre las funciones del Director se encuentra la de instruir sobre la evaluación de los estudios aportados para el proceso de licenciamiento; dicho en otras palabras, la función de instruir a las subdirecciones técnicas de la entidad sobre las actividades consideradas modificaciones menores a las licencias ambientales o planes de manejo ambiental, radican en cabeza del director general.

Se debe destacar que los estudios ambientales constituyen un elemento de juicio indispensable para la decisión que ha de adoptar esta autoridad al pronunciarse sobre la modificación o cambio menor de una licencia ambiental, lo cual supone necesariamente su previa evaluación.

En este punto, se debe destacar que la entidad en el marco del licenciamiento ambiental ha adquirido la experiencia para determinar las actividades consideradas como cambios menores que no requiere adelantar trámite de modificación de licencia ambiental, aspectos que han sido consignados en los manuales de evaluación de la ANLA. Tanto es así, que con la instrucción consignada en la Resolución 0755 del 31 de Julio de 2013 lo que se pretende es fortalecer los principios de igualdad, buena fe y confianza legítima al sistematizar el trámite de licenciamiento ambiental en tratándose de modificaciones menores al mismo, puesto que los usuarios pueden contar con reglas claras, transparentes y precisas que le permitan determinar las actividades que no requieren modificación de dichos instrumentos, eliminando con ello, que la entidad pueda adoptar decisiones diferentes en situaciones fácticas similares.

Lo anterior permite concluir, que no solo la Resolución 0755 del 31 de Julio de 2013 se expidió con fundamento en el Decreto 2820 de 2010, sino que además encuentra también sustento en el artículo 3º del Decreto 3573 de 2011, que en su artículo 2º le otorgó la facultad al ANLA para dirigir la evaluación de los estudios allegados en los procesos de licenciamiento, razón por la cual, contrario a lo argüido por el H. Magistrado sustanciador, esta autoridad en cabeza de su director si tenía competencia para regular las actividades que fueron previstas en el acto administrativo acusado.

Así las cosas, se evidencia que el acto acusado no contraría de manera flagrante o manifiesta lo consagrado en el artículo 29 del Decreto 2820 de 2010, por las razones aquí anotadas; en consecuencia de ello, en este asunto se debe agotar el procedimiento instituido legalmente para el efecto y al momento de dictar sentencia desatar lo concerniente a la validez del acto acusado por el extremo actor.

Bajo estas consideraciones la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, solicitó se revoque la decisión contenida en el citado auto, y en su lugar, se niegue la medida cautelar.

III. Consideraciones

1. De conformidad con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso ordinario de súplica procederá contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el ponente en desarrollo de la segunda o única instancia, lo que significa que al ser la providencia impugnada susceptible del recurso de apelación, procede realizar su estudio.

2. El auto suplicado concedió la medida cautelar y, en consecuencia, dispuso decretar la suspensión provisional de la Resolución Nº. 0755 de 31 de julio de 2013, decisión que sería pasible del recurso de apelación pero por tratarse de un auto interlocutorio proferido por el ponente en única instancia, es susceptible del recurso ordinario de súplica.

3. En el caso sub examine, la apoderada de la parte actora solicitó revocar el auto por medio del cual se decretó la suspensión provisional del acto demandado y, en su lugar, que se deniegue la medida, con fundamento en que: i) de conformidad con el artículo 10 del Decreto 3573 de 2011, una de las obligaciones a cargo de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales es la prevista en el numeral 3º, consistente en “dirigir la evaluación de los estudios allegados en los procesos de licenciamiento”; ii) dentro de las funciones conferidas al director de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales se encuentra la de “instruir sobre la evaluación de los estudios aportados para el proceso de licenciamiento a las subdirecciones técnicas de la entidad sobre actividades consideradas modificaciones menores a las licencias ambientales”; iii) el fundamento de la Resolución 755, es no solo el Decreto 2820 de 2010, sino también el Decreto 3573 de 2011, artículos 2º y 3º, y bajo estos supuestos normativos, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sí tenía competencia para regular las actividades previstas en el acto administrativo acusado; y, por ende, no contraría de manera flagrante o manifiesta el artículo 29 del Decreto 2820 de 2010.

4. El artículo 231 del CPACA señala que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

5. Así las cosas, para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, se requiere que la medida se solicite y sustente si la acción es de nulidad, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas invocadas como violadas”.

6.La disposición suspendida, Resolución 0755 de 31 de julio de 2013, “Por la cual se instruye a las subdirecciones técnicas de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sobre las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental establecidos para los sectores de hidrocarburos y eléctrico y se fijan otras directrices”, reguló de manera general el procedimiento previsto en el Decreto 2820 de 2010, relativo a la modificación de la licencia ambiental y los casos en que procede un cambio menor o giro ordinario, así en el artículo 2º dispuso:

“ART. 2º—Procedimiento. Previo a la ejecución de las actividades descritas en el artículo precedente, el titular de la Licencia Ambiental o Plan de Manejo Ambiental de cada proyecto, obra o actividad deberá presentar ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales — ANLA- un informe con destino al expediente de las actividades a ejecutar, a efectos de ser tenido en cuenta en el proceso de seguimiento y control ambiental que se realizará en los términos del artículo 39 del Decreto 2820 de 2010, o la norma que lo modifique o sustituya, el cual contendrá la siguiente información: 1. Descripción de la actividad incluyendo planos o mapas de localización y su respectiva geo-referenciación. 2. Justificación de que la actividad se adecúa a una de las causales del artículo primero del presente Decreto.

(…)

“ART. 3º—Condiciones. Las actividades antes mencionadas se podrán llevar a cabo siempre y cuando se conserven las consideraciones y obligaciones ambientales previstas inicialmente, o su modificación, y su ejecución no implique la ampliación de áreas, el uso, aprovechamiento y/o afectación de recursos naturales renovables o la generación de impactos ambientales adicionales a los inicialmente identificados, dimensionados y establecidos en la Licencia Ambiental o Plan de Manejo Ambiental.

“ART. 4º—Ámbito de Aplicación. La aplicación de las anteriores disposiciones ampara los proyectos, obras o actividades del sector de hidrocarburos y eléctrico que cuenten con Licencia Ambiental o Plan de Manejo Ambiental de competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA.

(…)

7. El acto acusado fue expedido con fundamento en los numerales 1º y 3º del artículo 10 del Decreto Ley 3573 de 2011 “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales”, conforme a los cuales, corresponde al director general de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales: “Dirigir la Autoridad Nacional Ambiental – ANLA” así como “Dirigir la evaluación de los estudios allegados en los procesos de licencias, permisos y trámites ambientales”.

8. Corresponde, entonces, al director general de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, como Jefe de la entidad Administrativa, dirigir la evaluación de los procesos de licenciamiento, permisos y trámites ambientales e impartir las directrices y fijar la metodología de trabajo en el interior de la entidad respecto de las actividades consideradas modificaciones menores a las licencias ambientales o planes de manejo ambiental.

9. El artículo 5º de la Ley 99 de 1993, prevé que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente dictar las normas mínimas y regulaciones de carácter general sobre el medio ambiente a las que deberán sujetarse las actividades mineras e industriales, además de determinar las normas ambientales mínimas a las que deben ajustarse las actividades industriales y en general toda actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales.

10. Bajo esta normativa, el acto enjuiciado en criterio del Magistrado Sustanciador, desconoció la previsión consagrada en el parágrafo 1º del artículo 29 del Decreto 2820 de 2010, según el cual, la licencia ambiental debe ser modificada; de acuerdo con el procedimiento previsto en dicha disposición y, cuando se trate de obras que respondan a modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario que no impliquen cambios adicionales a los ya identificados en el estudio de impacto ambiental, el titular de la licencia deberá solicitar el pronunciamiento de la autoridad ambiental.

Ello significa que el pronunciamiento de la Autoridad Ambiental se convierte en un requisito necesario, pues es a ella a la cual corresponde analizar si se trata de una actividad que modifica la licencia ambiental o si se trata de un cambio menor.

Ahora bien, empieza la Sala por precisar que de acuerdo con el artículo 3º del Decreto Ley 3753 de 2011, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– tiene la siguiente función:

“(…)

6. Apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental (…)”.

En el artículo 10 ibídem se establecen de forma expresa las funciones de su director general, en los siguientes términos:

“Artículo 10. Funciones del despacho del director general de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Las funciones del despacho del director general son las siguientes:

1. Dirigir la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —ANLA—.

(…)

3. Dirigir la evaluación de los estudios allegados en los procesos de licencias, permisos y trámites ambientales.

(…)”.

La norma demandada en este proceso, es decir la Resolución Nº 755 de 2013, “Por la cual se instruye a las subdirecciones técnicas de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sobre las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental establecidos para los sectores de hidrocarburos y eléctrico y se fijan otras directrices”, fue expedida por la directora de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA “[e]n uso de las atribuciones constitucionales, legales, reglamentarias y, en especial, las previstas en los numerales 1º y 3º del artículo 10 del Decreto-Ley 3573 de 2011”.

De acuerdo con las citadas disposiciones, para la Sala, la facultad de instruir a las subdirecciones técnicas de la entidad sobre las actividades consideradas “modificaciones menores” a las licencias ambientales, no incluye la competencia para regular dichas modificaciones, pues como se advierte de la lectura de las normas citadas, es al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al que compete dictar las normas ambientales a las que deben sujetarse las actividades mineras e industriales, luego como lo señaló la providencia objeto de la impugnación, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales excedió el ámbito de su competencia, al regular lo relativo a la modificación de la licencia ambiental en los términos previstos en el parágrafo 1º del artículo 29 del Decreto 2820 de 2010.

Esta norma es del siguiente tenor:

Artículo 29.Modificación de la Licencia Ambiental. La licencia ambiental deberá ser modificada en los siguientes casos: (…)

PAR.1º—Para aquellas obras que respondan a modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad licenciada y que no impliquen impactos (sic) Impacto ambiental, el titular de la licencia ambiental, solicitará el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad o no de adelantar el trámite para el procedimiento de impacto ambiental, el titular de la licencia ambiental, solicitará el pronunciamiento de modificación de la misma anexando la información de soporte, quien deberá pronunciarse en un término máximo de veinte (20) días hábiles.

Del examen de las disposiciones legales citadas, para la Sala es claro que el director general de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, carece de competencia en materia de regulación ambiental, y no cuenta con la atribución para definir normativamente las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o los planes de manejo ambiental. Su potestad, de conformidad con lo establecido en el numeral 6º del artículo 3º del Decreto Ley 3573 de 2011, está limitada a “apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental”.

Debe, reiterarse, como así lo señaló el auto impugnado, que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, es función del Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) “Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales” y “14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas”, razón por la cual es al titular de dicha cartera al que le compete dictar las normas ambientales a las que deben someterse las actividades mineras e industriales, entre las que se encuentran las relacionadas con la de extracción y explotación de hidrocarburos y la de producción de energía.

Por consiguiente, para la Sala habrá lugar a confirmar la providencia impugnada y, en consecuencia, se remitirá el proceso para continuar con su trámite al Despacho del Consejero Sustanciador.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de 21 de enero de 2015, en cuanto decretó la suspensión provisional de la Resolución Nº 0755 de 31 de julio de 2013, por las razones expuestas en este proveído.

2. En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al despacho de origen para continúe el trámite correspondiente.

Cúmplase,

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García GonzálezMaría Claudia Rojas Lasso.

1 Obrante a folio 18 del cuaderno principal.

2 Obrante a folio 1 del cuaderno de solicitud de medida cautelar.