Auto 2014-00520 de junio 3 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.:15001-23-33-000-2014-00520-01 (53.825)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De la Hoz (E)

Bogotá, D.C., tres de junio de dos mil quince.

Demandante: Pedro Arturo Naranjo Tavaco y otros.

Demandado: municipio de Sogamoso.

Referencia: medio de control reparación directa.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para decidir la presente controversia, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una providencia que le pondrá fin al proceso de la referencia.

2. Problema jurídico.

Se debe establecer cuál es el medio de control aplicable al caso concreto, y de esa forma, verificar si la acción que pretende iniciar el demandante es la correcta o no.

Para resolver el problema jurídico, la Sala considera pertinente determinar la naturaleza del asunto para establecer qué tipo de acción es la procedente en este caso, y luego verificar si el demandante la escogió en debida forma.

I. Naturaleza del asunto.

En el proceso de la referencia, el señor Pedro Arturo Naranjo Tavaco interpuso el medio de control, acción de reparación directa en contra del municipio de Sogamoso, con el fin de que se declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados con motivo de la aplicación del Decreto 268 de 1997, por medio del cual se le retiró del cargo de celador grado 5, el 2 de enero de 1998.

Fundamentó su petición en el hecho de que ese decreto perdió su fuerza de ejecutoria, debido a que se declaró nulo el Acuerdo 76 de del 17 de diciembre de 1996, por medio del cual, el Concejo Municipal de Sogamoso le otorgó al alcalde de ese entonces, facultades extraordinarias para la reorganización del personal de la alcaldía, mediante sentencia del 10 de mayo de 2012; por ende, aduce el demandante, que la administración incurrió en una falla del servicio, pues le dio aplicación a un acto administrativo que no cumplía con los requisitos legales, pues se había expedido con base en un acuerdo que posteriormente se declaró nulo.

La Sala considera que le asiste razón al a quo en cuanto afirmó que la acción pertinente que debió escoger el demandante era la de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo por medio del cual se retiró del cargo de celador grado 5 al señor Pedro Arturo Naranjo Tavaco, y no la de reparación directa.

En reiteradas oportunidades esta corporación ha establecido que es procedente iniciar la acción de reparación directa con el fin de obtener indemnización de perjuicios derivados de la aplicación de un acto administrativo, siempre y cuando no se discuta la legalidad del mismo, pues de ser así, la acción pertinente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto se ha dicho:

En efecto, el daño se puede relacionar de forma directa o indirecta con un acto administrativo, pero es posible que devenga de sus efectos legales y ajustados al ordenamiento jurídico, lo que configura la responsabilidad por el acto administrativo legal(1), o de su materialización, siendo así una operación administrativa. Por consiguiente, se debe tener claridad en lo que se refiere a la naturaleza del detrimento, toda vez que si el mismo deriva de un acto administrativo que la parte considera ilegal, habrá lugar a deprecar la correspondiente indemnización de perjuicios a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; ahora, si el daño se produce con motivo de la expedición de un acto administrativo frente al cual no se discute la legalidad, o porque es una operación administrativa por la ejecución fáctica del acto, la acción procedente será la de reparación directa, de conformidad con el artículo 86 del mismo estatuto(2).

Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:

La Sala ha indicado, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del CCA, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable […](3).

(…).

En otras oportunidades la Sala ha estudiado lo atinente a la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001 (exp. 20678) se recordó que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que el restablecimiento del derecho y la reparación sean posibles será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, solo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo. Por su parte, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su finalidad, en cuanto a la búsqueda de la reparación de los daños, con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño reclamado. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad […](4).

II. Caso concreto

En el caso de la referencia, se tiene que el demandante interpuso el medio de control de reparación directa, aduciendo lo siguiente:

“Por último este profesional debe referirse a que una vez despachados los dos elementos de la responsabilidad es admisible y demostrable el nexo causal del daño antijurídico causado por el retiro forzoso de mi representado amparado en un acto administrativo —Decreto 268 de 1997— que fue retirado del ordenamiento jurídico por ilegal y la falla en el servicio por parte de la administración, en este caso el municipio de Sogamoso a través de su alcaldía, al haber proferido el Decreto 268 de 1997 que retiró del cargo a mi defendido, sin cumplir con los requisitos que exigía la ley para que dicho acto administrativo fuere legal y no fuese retirado del ordenamiento, como ocurrió en su efecto, es decir, que si no hubiese sido expedido el Decreto 268 de 1997, mi representado hubiese continuado laborando desde ese entonces con el municipio de Sogamoso, razones estas jurídicas suficientes para sostener que se encuentran reunidos a cabalidad los 3 elementos que son de imperativa observancia para que el derecho que se reclama mediante el presente medio de control tenga prosperidad”.

La Sala observa que el demandante pretende obtener indemnización de perjuicios por el daño derivado de la ilegalidad del Decreto 268 de 1997, debido a que su norma superior, Acuerdo 76 de 1996, fue declarada nula por esta jurisdicción, por ende, el Alcalde de Sogamoso no estaba facultado para expedir dicho acto administrativo y no reunía los requisitos legales; entonces, es evidente que el medio de control adecuado, era el de nulidad y restablecimiento del derecho; pues, en últimas, lo que discute el demandante es la legalidad del acto administrativo por el cual se le generó el perjuicio, es decir, que el demandante debió pedir la anulación del acto administrativo debido a que no cumplía con los requisitos establecidos en la ley para su expedición, y luego de ello, solicitar el debido restablecimiento del derecho y las indemnizaciones a que hubieren lugar.

No obstante lo anterior, es necesario determinar el alcance de la excepción de indebida escogencia de la acción en las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, en especial la establecida en su artículo 171.

Con relación a la vía adecuada para demandar, se encuentra que la nueva codificación introdujo un cambio en la denominación de los medios de control, que impacta necesariamente en la identificación de la excepción previa que tradicionalmente se ha denominado como “indebida escogencia de la acción”, pues el código adoptó un criterio unívoco de acción, que la concibe como un derecho único que se ejerce a través de diversas pretensiones, pero esencialmente, se trata del ejercicio de un único derecho, el de accionar.

Lo que a todas luces refleja el problema de técnica jurídica que esta Sala ha venido advirtiendo, respecto de la denominación de los medios de control, puesto que, si bien se pretendió introducir un concepto único de acción, al momento de ejercer el medio de control incorrecto, es impreciso, bajo el lenguaje de la nueva codificación excepcionar la indebida escogencia de la acción, aunque materialmente el efecto sea el mismo. Lo que a todas luces vislumbra la impropiedad en que incurrió el legislador. Pues si bien, es claro que esta excepción no es una creación de la ley 1437 de 2011, este punto no cobraría relevancia si el medio de control no hubiese adoptado su nuevo nombre que se itera no representa un cambio cualitativo en el derecho administrativo colombiano, sino que ofrece confusión a la hora de aplicarlo, ya que no se armonizaron las demás normas de la codificación a este nuevo criterio adoptado por el legislador.

Lo anterior implica entonces proponer una modificación en la denominación de la excepción previa, en tanto, el medio de control no se concibe como una acción sino como una pretensión.

Sin embargo, dado que se itera el nuevo nombre que toman los medios de control no significó una reestructuración del derecho procesal administrativo, es posible proponer una indebida escogencia de la vía para demandar, pero esta no tendrá el mismo alcance bajo la lógica de la nueva disposición, esto es, de dar por terminado el proceso, sino que permitirá sanearlo, como se verá más adelante.

Ahora bien, la excepción de indebida escogencia de la acción o del medio de control, debe ser estudiada a la luz de los nuevos parámetros que establece la Ley 1437 de 2011, pues en el inciso primero del artículo 171, en concordancia con el numeral 5º del artículo 180, consagró la obligación de los funcionarios judiciales de dar el trámite que corresponda a las demandas interpuestas, aun cuando se haya señalado una vía procesal inadecuada, y de este modo, sanear el proceso de las medidas necesarias para evitar sentencias inhibitorias.

Esta obligación impuesta a los operadores judiciales modifica el alcance de esta excepción, puesto que, si luego de propuesta el funcionario judicial advierte que es otra la vía procesal que debe dársele a la demanda, no podrá dar por terminado el proceso sino que readecuar[á] la demanda al trámite que corresponda. Esta línea de pensamiento a la finalidad de dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formalidades, que se traduce en el fortalecimiento del derecho al acceso a la administración de justicia, perseguida por la nueva codificación.

Así las cosas, el carácter que adquiere esta excepción en el nuevo proceso administrativo se circunscribe a una medida de saneamiento del proceso, pues le permite al juez advertir de la vía procesal adecuada para tramitar una demanda, pero se itera, no puede concluir con el proceso, ya que prevalece la obligación del juez, incluso desde el auto admisorio de la demanda, de darle el curso al proceso que corresponda.

Lo anterior permite concluir, que a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta excepción pierde alcance y termina rezagándose en el mejor de los casos a una medida de saneamiento del proceso, pues advertirá al juez de una irregularidad en el trámite, pero no podrá dar por terminado el proceso, pues debe primar la obligación del juez de adecuar la demanda a la vía procesal adecuada.

En el caso de la referencia, como se advirtió anteriormente, la Sala considera que el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Decreto 268 de 1997, desde el momento en que se declaró nulo el Acuerdo 76 de 1996 expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, mediante la sentencia del 10 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare; sin embargo, se advierte que dicha acción se debió ejercer dentro del término que establece el artículo 138 del CPACA, es decir, dentro de los 4 meses siguientes a la fecha de publicación del acto administrativo.

Dicho término se debe contar a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia del 10 de mayo de 2012, por medio de la cual se anuló el Acuerdo 76 de 1996, toda vez que, solo hasta ese momento se tornó ilegal el Decreto 268 de 1997, y como la demanda se presentó el 10 de septiembre de 2014, es evidente concluir que se interpuso por fuera del término legal para ello.

Por lo anterior, se confirmará la decisión del a quo, en cuanto a rechazar la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

En mérito de lo expuesto se,

RESUELVE

1. CONFÍRMESE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 8 de octubre de 2014, por el cual se rechazó la demanda de reparación directa interpuesta por el señor Pedro Arturo Naranjo Tavaco, el 16 de enero de 2015.

2. Por secretaría, DEVUÉLVASE el expediente de la referencia al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase».

1 Al respecto, resulta pertinente consultar las siguientes providencias: sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 16079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, y sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 16421, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

2 Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 48390, M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.

3 Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 43639, M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de marzo de 2006, exp. 31789, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.