Sentencia 2014-00650/52624 de noviembre 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Radicado: 680012333000 2014 00650 01 (52624).

Demandante: Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

Demandados: Municipio de Florián - Santander

Medio de Control: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011).

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Bogotá, D.C., dos de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

Estima la Sala que se debe revocar la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Santander el 10 de septiembre de 2014, mediante la cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control de controversias contractuales, por los motivos que se exponen a continuación:

1. El fenómeno de la caducidad de la acción es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunos medios de control, por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio de control sobre el cual operó el fenómeno de caducidad. De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas.

2. Esta corporación(1) ha sostenido que el medio de control procedente para demandar las controversias relacionadas con convenios interadministrativos es el de controversias contractuales, pues estos, al igual que los contratos, suponen una de las actividades negóciales del Estado. Así, las reglas que rigen el conteo del término de caducidad de los convenios interadministrativos son las mismas establecidas para los contratos en el literal j del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA— que al respecto consagra lo siguiente:

“ART.164.—Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…).

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…).

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa;

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;

v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (negrillas fuera de texto).

3. Ahora bien, de conformidad con la citada disposición para establecer si una demanda relacionada con un convenio interadministrativo fue presentada dentro de los términos legales, en principio lo primero que correspondería determinar sería si el mismo requería o no de liquidación, dado que el término para presentar el medio de control de controversias contractuales varía dependiendo si es o no necesaria esta formalidad.

4. Según el artículo 60 de la Ley 80 de 1993(2), por regla general(3) requieren de liquidación “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo necesiten”. Al respecto, se debe recordar que los contratos de ejecución sucesiva o de tracto sucesivo son aquellos que poseen prestaciones periódicas que se prolongan en el tiempo, dicho de otro modo que no se agotan en un solo acto(4); mientras que los contratos de ejecución instantánea son aquellos que pueden ser cumplidos en un solo acto, es decir, que sus prestaciones se ejecutan en un único momento(5).

5. Para determinar si un contrato o convenio interadministrativo es de ejecución instantánea o de tracto sucesivo debe observarse el contenido jurídico de las obligaciones suscritas por los extremos contractuales, pues son estas las que fijan el alcance del acuerdo y de las cuales se desprende cómo se ejecutará.

6. Teniendo claro lo anterior, debe indicarse que el literal j del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que en los contratos de ejecución instantánea el término para interponer la demanda de controversias contractuales es de dos años contados a partir del día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato, es decir, no se debe tener en cuenta la liquidación del contrato por no ser relevante para efectos de determinar la caducidad del medio de control de controversias contractuales.

7. Ahora, en lo referente al conteo del término de caducidad de los contratos o convenios interadministrativos que requieren liquidación, asunto que no corresponde definir en esta providencia, por versar sobre el objeto de la litis, existen diferentes hipótesis para su contabilización, a saber: i) una primera hipótesis que indica que si la liquidación del convenio fue efectuada de común acuerdo, esto es, de manera bilateral dentro del plazo establecido para ello, el término para interponer la demanda se cuenta desde el día siguiente al de la firma del acta; y ii) una segunda hipótesis para los casos en los cuales la liquidación del convenio interadministrativo se hizo de manera unilateral o la misma no fue posible, evento en el cual existen dos tesis para el conteo de la caducidad del medio de control que se presentaran a continuación:

8. La primera tesis esgrime que si bien los convenios interadministrativos pueden ser liquidados bilateralmente los mismos no son susceptibles de liquidación unilateral, por lo que para los efectos del conteo del término de caducidad del medio de control no debe tenerse en cuenta el periodo con que cuenta la administración para liquidar unilateralmente.

9. Lo anterior, dado que la facultad para liquidar unilateralmente los contratos es una decisión unilateral de la administración que no puede ser ejercida cuando la contraparte también es el Estado, toda vez que existe una relación horizontal entre los sujetos públicos que impide la imposición de este tipo de decisiones(6). Así, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, en el evento en que se haya liquidado unilateralmente el convenio interadministrativo o que el mismo no se haya liquidado, debe comenzar a contabilizarse desde el momento en el que venció el plazo para liquidar bilateralmente dicho acuerdo.

10. La segunda tesis manifiesta que en los convenios interadministrativos es procedente la liquidación unilateral, pues la misma es una facultad legal del Estado que no implica el ejercicio de una potestad exorbitante, ya que la Ley 80 de 1993 no la enlista como tal y en este sentido la misma es procedente(7).

11. Bajo esta línea argumentativa, resulta claro para la Sala que de ser procedente la liquidación del convenio interadministrativo, el término de caducidad puede variar dependiendo de la tesis o postura que se aplique.

12. Así mismo, se debe resaltar que para los efectos del conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales es importante determinar si el convenio o contrato interadministrativo sobre el cual se suscita la controversia se debe o no liquidar, dado que dependiendo de ello el plazo para interponer la demanda se contabiliza de manera distinta.

— Caso en concreto

13. En el caso en concreto se observa que el convenio interadministrativo de apoyo financiero 076 de 2007 suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Municipio de Florián - Santander tenía como objeto apoyar financieramente a la entidad territorial para la construcción de un acueducto interveredal.

14. De otro lado, se advierte que en las pretensiones formuladas en el escrito de demanda el Ministerio solicitó que se liquidara el convenio interadministrativo 76 de 2007, que de conformidad con el recurso de apelación no se reducía a la entrega de recursos al municipio, sino que venía atado a la ejecución de las obras respecto de las cuales la Nación daba financiamiento, por lo que terminaría con la ejecución de las mismas.

15. Ahora bien, debe resaltarse que en el convenio interadministrativo 76 de 2007, se manifestó que el mismo era de ejecución instantánea y por lo tanto no requería de liquidación, razón por la cual el a quo consideró que el termino para interponer la demanda debía comenzar a contabilizarse a partir del día siguiente al momento en que se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato.

16. Sin embargo, el apelante no estuvo de acuerdo con lo anterior, toda vez que según su interpretación el convenio se encontraba ligado en su ejecución al contrato de obra suscrito entre el municipio de Florián - Santander y el Consorcio Aguas para Florián, por lo que para el recurrente el convenio interadministrativo era de ejecución sucesiva y por tanto requería de liquidación, cuestión distinta a la observada por el a quo.

17. Hechas las anteriores precisiones la Sala debe indicar que en esta etapa procesal no puede entrar a determinar si el convenio interadministrativo 76 de 2007 es o no liquidable, ya que es un tema que tocaría con el fondo del asunto. En efecto, debe recordarse que la pretensión nº 6 de la demanda es que el convenio interadministrativo se liquide, por lo cual entrar a analizar la procedencia o no de la liquidación llevaría a esta corporación a pronunciarse de manera anticipada de las pretensiones realizadas en el escrito de demanda, lo cual no es procedente en esta etapa inicial.

18. Así mismo, se debe precisar que en esta etapa procesal tampoco puede establecerse si el convenio interadministrativo objeto de análisis era o no de ejecución instantánea, pues ello implicaría entrar al debate acerca de si este requería o no de liquidación, dado que según el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, por regla general es necesario liquidar los contratos de tracto sucesivo. De manera tal que determinar si las obligaciones del convenio interadministrativo eran de ejecución instantánea o sucesiva tocaría con el fondo del asunto; además esta corporación se entraría a pronunciar sobre la cláusula del convenio que indica que el mismo es de ejecución instantánea.

19. En este orden de ideas, no es posible determinar en esta etapa inicial si el aludido convenio era de ejecución instantánea o de tracto sucesivo, puesto que ello implicaría i) un pronunciamiento de fondo al dejar sin efecto la estipulación contractual en la que las partes indicaron que el contrato era de ejecución instantánea y ii) un pronunciamiento respecto de la pretensión nº 6 de la demanda(8) en la que se solicita liquidar el aludido convenio.

20. De otro lado, es importante señalar que para establecer con precisión cuál es el plazo límite que poseía el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para interponer la demanda de controversias contractuales primero es necesario determinar si el convenio interadministrativo era susceptible o no de liquidación, pues dependiendo de ello el conteo del término de la caducidad del medio de control puede variar. Sin embargo, como se ha explicado en líneas precedentes, no es viable en esta etapa procesal determinar si el convenio interadministrativo debía liquidarse, ya que ello tocaría con el fondo del asunto.

21. Así las cosas, el conteo del término de caducidad no puede ser determinado de manera clara en esta etapa inicial, por lo cual es necesario dar aplicación a los principios pro actione y pro damato, según los cuales es viable admitir la demanda sin perjuicio de que en un momento posterior y con la verificación de todo el material probatorio se pueda determinar que existió caducidad del medio de control, tal como se cita a continuación:

En casos, como el que se analiza, la Sala ha sido flexible y ha garantizado el acceso a la justicia para que dentro del proceso se demuestren las condiciones que permitan suponer una fecha distinta —a la que primeramente parece obvia—, para iniciar el cómputo del término de caducidad. En otras palabras, cuando no es manifiesta la caducidad, es viable admitir la demanda sin perjuicio de que el juez al momento de fallar, previo el análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto(9).

22. De esta forma, una vez allegado todo el material probatorio y surtidos los trámites procesales correspondientes se podrá determinar con precisión el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, por lo cual se ordenará continuar con el trámite del proceso sin que pueda oponerse la caducidad por estar relacionada con el fondo del asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección B,

RESUELVE:

1. REVOCAR el Auto del 10 de septiembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se rechazó de plano la demanda al considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, de conformidad a la parte motiva de la presente providencia.

2. NOTIFÍQUESE esta providencia por estado conforme lo dispone la ley.

3. Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo que continúe con el trámite correspondiente.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, Sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 34412, C.P. Hernán Andrade Rincón.

(2) Vigente para la época de los hechos sin la modificación introducida por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012.

(3) La liquidación no es obligatoria por ejemplo en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a Ia gestión.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección C, Sentencia del 3 de junio de 2015, exp. 28882, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.

(5) Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, Sentencia del 10 de julio de 2013, exp. 56206, C.P. Hernán Andrade Rincón.

(6) Consejo de Estado, sección tercera, Sentencia del 20 de mayo de 2004, exp. 24.154, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(7) Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, Sentencia del 16 de marzo de 2015, exp. 32797, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

(8) La pretensión nº 6 de la demanda es la siguiente “SEXTA: Que se liquide convenio de apoyo financiero 76 de 2007 celebrado entre El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), y el Municipio de Florián - Santander”.

(9) Consejo de Estado, sección tercera, Auto del 10 de noviembre de 2000, exp. 18805, C.P. María Helena Giraldo Gómez.