Auto 2014-00656/2014-00656 de marzo 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Rad.: 73001-23-33-000-2014-00656-01

Rad. Interna: 2014-00656

Demandante: César Eladio Campos Arana

Demandados: Carlos Sánchez Serrano y José Lisandro Manjarrez Quiñones - Delegados al Congreso Nacional de Cafeteros y Representantes del Comité Departamental de Cafeteros del Tolima.

Auto electoral - Resuelve recurso de apelación

Bogotá, diecinueve de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

En los términos de los artículos 125 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a la Sección decidir la apelación presentada por el demandante contra el auto del 26 de noviembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima que rechazó la demanda de nulidad electoral de la referencia.

2.2. Oportunidad del recurso.

Al respecto, el inciso 4 del artículo 276 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone:

Contra el auto que rechace la demanda procede el recurso de súplica ante el resto de los magistrados o de reposición ante el juez administrativo en los procesos de única instancia y el de apelación en los de primera, los cuales deberán presentarse debidamente sustentados dentro de los dos (2) días siguientes al de la notificación de la decisión”. (resaltado fuera del texto).

En este caso el auto de 26 de noviembre de 2014 que rechazó la demanda se notificó por estado Nº 209 de 1º de diciembre de 2014 (fl. 31 anverso) y de conformidad con la norma transcrita el término de “dos (2) días siguientes a la notificación del auto” para recurrir esa decisión vencía el 3 de diciembre de 2014.

El recurso de apelación se presentó el 3 de diciembre de 2014 a las 4:10 p.m. en la Secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima, como consta en el folio 38 anverso del expediente, es decir, fue oportunamente propuesto.

El proceso subió al despacho por reparto, el 10 de marzo de 2015.

2.3. Problema jurídico.

Se trata de resolver si la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer la acción de nulidad electoral de la referencia.

Para el efecto, la Sala primero abordará lo concerniente a la naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros; posteriormente, analizará la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a las luces del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para finalmente abordar el caso concreto.

2.4. Naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros.

Los estatutos de la Federación Nacional de Cafeteros definen a esta Entidad como una institución de carácter gremial, integrada por los productores de café del país que acrediten dicha condición con la cédula cafetera y cumplan las formalidades que determinen el Congreso Nacional de Cafeteros, el comité directivo y dichos estatutos.(3)

Asimismo, se indica en esta normativa que el objeto de esta Federación es orientar, organizar, fomentar y regular la caficultura colombiana procurando el bienestar del caficultor a través de mecanismos de colaboración, participación y fomento de carácter económico, científico, tecnológico, industrial y comercial, buscando mantener el carácter de capital social estratégico de la caficultura colombiana(4).

Por otra parte, el artículo 3º ibídem señala que “La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia es una persona jurídica de derecho privado, apolítica, sin ánimo de lucro (…)”, entre cuyas funciones se encuentra la de “Celebrar convenios o contratos con el Gobierno Nacional, departamental o municipal y con otras entidades de carácter público y privado, para la gestión, administración y manejo de programas de inversión e impuestos, normas, controles, prestación de servicios, propaganda y, en general, sobre todo lo que tienda a beneficiar al caficultor.”(5)

Ahora bien, el capítulo X de la norma en comento, reseña lo concerniente a las elecciones de los delegados al Congreso Nacional de Cafeteros y miembros de los comités municipales de cafeteros.

Al respecto, el parágrafo del artículo 42 señala que “El comité directivo, con razonable anticipación, dictará el reglamento de las elecciones que deban celebrarse en un año determinado, en el cual señalará la fecha de ellas; los procedimientos y términos para la inscripción de candidaturas y listas; los relativos a la impugnación de unas y otras, y a su decisión, así como a la reintegración de las inscripciones, en su caso, aparte de las demás regulaciones que juzgue conveniente introducir para el mejor desarrollo del proceso electoral”.

Asimismo, el artículo 51 ibídem establece que, las decisiones que se tomen con base en las normas de dicho estatuto, son apelables ante el comité directivo, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su divulgación; Comité que dispondrá de 15 días para decidir lo planteado, así:

“ART. 51.—Todas las decisiones que, con arreglo a las normas precedentes, corresponden a la comisión de escrutinios, son apelables ante el comité directivo, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su divulgación, que se entenderá hecha mediante fijación en lugar público de las oficinas del comité departamental y mediante comunicación a los comités municipales de la circunscripción donde surja el conflicto. El comité directivo dispone del término de 15 días hábiles, a partir del conocimiento del hecho o del escrito de impugnación, para decidir”.

2.5. Cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo - Artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En desarrollo de los artículos 236 a 238 de la Constitución, el legislador ha expedido una serie de normas que buscan definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Así pues, el Código Contencioso Administrativo - Decreto 1 de 1984, en su artículo 82 estableció como factor relevante para determinar la competencia de esta jurisdicción un criterio material o funcional, en el que el juez administrativo conocía de asuntos administrativos, incluidos los particulares en ejercicio de función administrativa, así:

“ART. 82.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.

Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. (negrillas fuera de texto).

Este criterio fue ratificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que reiteró íntegramente la anterior disposición.

Posteriormente, con la promulgación de la Ley 1107 de 2006 se redefinió el objeto de la jurisdicción y se replanteó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que se optó por el criterio orgánico o subjetivo (entidades públicas), en el que lo determinante era la presencia de una entidad estatal, incluida las entidades mixtas con capital público igual o superior al 50%, superando así el criterio material del Decreto 1 de 1984, referida a las “controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas”:

“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedaría así: "Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”.

Finalmente, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo acogió ambos criterios: el material y el orgánico o subjetivo para determinar los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, uniendo en una sola, las fórmulas del Decreto 1 de 1984 y de la Ley 1107 de 2006:

“ART. 104.—De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.

PAR.—Para los solos efectos de este código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

Precisado lo anterior, tenemos en primer lugar, que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha establecido de manera genérica los asuntos que le compete conocer a los jueces administrativos, es pues esta disposición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la normativa que contiene los asuntos sobre los que debe resolver esta jurisdicción.

En segundo lugar, como bien lo indica el parágrafo de esta disposición, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

2.6. Caso concreto.

En el caso bajo análisis, el actor considera que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en específico el Tribunal Administrativo del Tolima quien debe conocer de la acción de nulidad electoral de la referencia, toda vez que, a su juicio, los particulares que ejercen funciones públicas, como la Federación Nacional de Cafeteros someten a esta jurisdicción las controversias y litigios que pudieren surgir con motivo de la actividad desplegada por aquellas en cumplimiento de sus funciones.

Al respecto, advierte la Sala que la Federación Nacional de Cafeteros, tal como se expuso en precedencia, es una entidad de derecho privado que tiene un procedimiento específico para la elección de sus dirigentes, esto es, de los delegados al Congreso Nacional de Cafeteros y los miembros de los comités municipales de cafeteros.

Los estatutos de esta entidad, particularmente el artículo 42, indica que el comité directivo es la autoridad que dicta el reglamento de las elecciones, el procedimiento a seguir y lo relativo a las impugnaciones que se presenten en ocasión de este procedimiento.

En efecto, con base en esta normativa, el Comité Directivo de la Federación Nacional de Cafeteros profirió las resoluciones 1 del 2 de abril de 2014 y 5 del 26 de junio de 2014 “Por la cual se convocan las elecciones cafeteras de 2014 y se dicta su reglamentación” y “Por la cual se reglamentan procedimientos para las elecciones cafeteras 2014” respectivamente.(6)

Asimismo, el artículo 37 la Resolución 1 del 2 de abril de 2014 dispuso que “Todas las decisiones que, con arreglo a las normas precedentes, adopte la comisión de escrutinios, serán apelables mediante escrito dirigido al comité directivo, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la publicación del escrutinio. El comité directivo decidirá sobre el escrito de impugnación a más tardar el día treinta (30) de septiembre de 2014”.

En virtud de la anterior disposición, el señor Campos Arana realizó diferentes solicitudes a los órganos encargados de vigilar las elecciones celebradas en la Federación así:

— El 16 de septiembre de 2014 solicitó a la Comisión de Escrutinios para elección de miembros del comité departamental y municipal del Comité de Cafeteros del Tolima i) ponerle en conocimiento los resultados electorales definitivos de la elección del Comité departamental en la circunscripción de Chaparral;(7) ii) se declarara la nulidad de los votos y del acta de escrutinio con código de barras Nº 735041673504 y código FE-FG-F-0021;(8) iii) se le entregara copia del acta de escrutinios de la mesa de votación Nº 6 Gaitán del municipio de Rioblanco;(9) iv) se le entregara copia de las actas de escrutinios de todas las mesas de votación de la circunscripción de Chaparral;(10) y, v) entregara los documentos de la mesa Nº 16 del Maco, del municipio de Ortega(11).

— El 23 de septiembre de 2014 presentó recurso de apelación contra la decisión de la comisión de escrutinios del comité departamental del Tolima por haber declarado electos a los señores Carlos Sánchez Serrano y José Lisandro Manjarrez Quiñones como delegados al Congreso Nacional de Cafeteros y representantes del Comité Departamental de Cafeteros del Tolima, contenido en el acta comisión de escrutinios identificada con el Código FE-FG-F-0031 de 6 de septiembre de 2014(12).

Ahora bien, conforme a lo expresado en precedencia, esta Sala concluye que la demanda de nulidad electoral presentada por el accionante no es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por las razones que a continuación se explican:

i) El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuales no se encuentra resolver los conflictos que surjan en el proceso de elecciones de directivas de personas jurídicas de derecho privado como la Federación Nacional de Cafeteros, de conformidad con el artículo 3º de sus estatutos.

Es decir, el presente caso no se trata de un asunto que haya sido encomendado especialmente por la Constitución o la ley a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; además, porque en el conflicto no interviene una entidad pública, en los términos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

ii) El tema objeto de discusión tiene su propio trámite y procedimiento, el cual se encuentra regulado en los estatutos de la Federación Nacional de Cafeteros y desarrollado mediante las resoluciones 1 del 2 de abril de 2014 y 5 del 26 de junio de 2014, trámite que como se indicó en precedencia, fue agotado por el accionante.

Entonces, tal agotamiento no lo autoriza para ejercer este medio de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta que dicha Jurisdicción no tiene a su cargo el examen de legalidad y constitucionalidad respecto de tales actuaciones de los particulares.

iii) En efecto, la controversia no se propone en el marco de una relación jurídica establecida por un particular en el ejercicio de funciones administrativas, dado que la Federación Nacional de cafeteros no es particular en ejercicio de función pública, pues si bien excepcionalmente cumple funciones públicas con la administración del Fondo Nacional del Café(13), lo cierto es que en el marco de la elección acusada, no obraba como tal.

Es decir, debe admitirse que la Federación Nacional de Cafeteros administra, no obstante tener la condición de persona jurídica de derecho privado, unos recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional del Café, pero debe tenerse en cuenta, así mismo, que la demanda de la referencia no se presentó en el ejercicio o en cumplimiento de funciones desarrolladas por este Fondo.(14)

Por las anteriores razones, el auto de 26 de noviembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante el cual rechazó la demanda por carecer de competencia será confirmado.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dispone:

III. RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de 26 de noviembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima que rechazó la demanda de la referencia, por las razones expuestas en esta providencia.

2. En virtud del artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo A., devuélvase el expediente al a quo para que lo remita a la autoridad competente.

Notifíquese y cúmplase».

(3) Artículo 1º.

(4) Ibídem.

(5) Artículo 5, literal d).

(6) Folios 121 a 146 expediente 2.

(7) Folio 147 expediente 2.

(8) Folios 148 a 152 expediente 2.

(9) Folio 153 expediente 2.

(10) Folio 154 expediente 2.

(11) Folio 155 expediente 2.

(12) Folios 156 a 174 expediente 2.

(13) Folio 183.

(14) Sentencia C-308 de 1994.