Auto 2014-00678 de abril 12 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Radicado: 110010325000201400678 00 (2124-2014)

Solicitante: Carlos Julio Pulido Leguizamón

Convocado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Trámite: Extensión de la jurisprudencia - Ley 1437 de 2011.

Asunto: Resuelve recurso de súplica contra auto que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia.

Bogotá, D.C., abril doce de dos mil dieciocho.

El proceso de la referencia ha venido con informe de la Secretaría de la Sección Segunda(1), para considerar el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte solicitante contra el auto proferido el 24 de junio de 2014, que rechazó la solicitud de extensión de la jurisprudencia.

I. Antecedentes

1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia.

El señor Carlos Julio Pulido Leguizamón, por intermedio de apoderado judicial, solicitó ante esta corporación se le extendieran los efectos de la Sentencia de Unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 1º de agosto de 2013, dentro del proceso con radicación 25000-23-25-000-2008-00150-01 (0070-11)(2), y en consecuencia se ordene la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de la totalidad de la prima de riesgo(3).

1.2. Fundamentos fácticos.

En sustento de sus pretensiones, el solicitante argumentó que ante la negativa de la Caja Nacional de Previsión Social(4) de reliquidar su pensión de jubilación con la inclusión de la prima de riesgo, acudió ante la jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la cual culminó con sentencia en la que se le reconoció el régimen pensional especial, pero accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto ordenó que la pensión se reliquidara con la inclusión de las primas de vacaciones, servicios y navidad, y no ordenó expresamente la inclusión de la totalidad de la prima de riesgo.

Agregó que con posterioridad a ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha evolucionado favorablemente en el sentido de indicar que para aquellos exfuncionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que se encuentran amparados por el régimen de transición, la prima riesgo debe ser considerada en forma total como factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión.

Con ocasión de lo anterior, indicó el solicitante que radicó ante la UGPP solicitud de extensión de jurisprudencia, entidad que profirió la Resolución RDP 9757 de 21 de marzo de 2014(5), mediante la cual negó la petición de extensión, bajo el argumento de que la prima de riesgo que pretendía que se la incluyera como factor salarial para efectos de la reliquidación de la pensión de jubilación especial ya había sido objeto de debate judicial, y por tanto, había cosa juzgada; no obstante, aduce que la entidad no tuvo en cuenta que la sentencia de unificación base de la presente petición constituye una nueva causa, y en consecuencia, impide que pueda llegar a predicarse la configuración de ese fenómeno jurídico como lo pretende la entidad convocada.

1.3. El auto suplicado.

Mediante auto de 24 de junio de 2014, la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez quien en su momento profirió la decisión de súplica en su condición de consejera ponente, despacho en el que al momento de resolver el presente recurso funge como titular el consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia por extemporánea, bajo los siguientes argumentos(6):

Consideró que dentro del expediente se encontró acreditado que la respuesta negativa dada por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal de la UGPP a la solicitud de extensión de la jurisprudencia se expidió el 21 de marzo de 2014 y la presentación ante el Consejo de Estado se hizo hasta el 20 de mayo del mismo año, lo cual indica que se superó el término de los 30 días para acudir a la jurisdicción.

Advirtió la ponente que la decisión que niega total o parcialmente la solicitud de extensión no es susceptible de recurso alguno y, por tanto, adquiere firmeza una vez haya sido proferida, lo cual quiere decir que el término empezaba a correr el día siguiente a su expedición, y es dentro de esos 30 días posteriores que el solicitante debió acudir ante el Consejo de Estado [CPACA, art. 269].

Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que los 30 días subsiguientes vencieron el 13 de mayo de 2014, y la solicitud fue radicada el 20 de mayo siguiente, es decir, por fuera del término mencionado.

1.4. El recurso de súplica.

Contra la anterior decisión, el apoderado del señor Carlos Julio Pulido Leguizamón interpuso recurso de súplica conforme a lo estipulado en el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, en el que solicitó revocar la decisión y en su lugar se admita la solicitud de extensión de jurisprudencia(7).

Consideró que conforme con lo manifestado por el despacho, los 30 días se cuentan a partir de la respuesta negativa por parte de la autoridad administrativa, o de ocurrido el silencio por parte de la misma, sin tener presente que dicho término se cuenta es a partir de la fecha de notificación, comunicación, publicación o ejecución del mismo, pues afirmar lo contrario vulneraría el principio de publicidad que hace parte del debido proceso.

Asegura que en el sub lite, si bien es cierto la Resolución RDP 9757 fue expedida el 21 de marzo de 2014, también lo es que fue notificada el 31 del mismo mes y año como consta en el acta de notificación que se arrimó al proceso, por tanto, el término de los 30 días empieza a contarse a partir del día siguiente de este último acto, esto es, del 1º de abril de la citada anualidad.

Finalmente adujo que los 30 días a que aluden los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el caso concreto se cumplían el 20 de mayo de 2014, fecha en que fue radicada la solicitud y por tanto dentro de la oportunidad legal.

1.5. Oposición de la parte convocada al recurso de súplica.

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, la Secretaría de la Sección Segunda fijó en lista(8) el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del señor Carlos Julio Pulido Leguizamón y en el término legal concedido para el efecto, la parte convocada guardó silencio.

II. Consideraciones

Atendiendo a los argumentos expuestos por el apoderado del solicitante en el recurso de súplica, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) procedencia del recurso de súplica; y (ii) resolución del recurso.

2.1. Procedencia del recurso de súplica.

El artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, prevé lo siguiente:

«El recurso de súplica procede contra autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda.

El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la secretaría por 2 días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el secretario pasará el expediente al despacho del magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, Sección o Subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno.»

Analizando los citados presupuestos en el caso objeto de estudio, encuentra la Sala que:

(i) El auto de 24 de junio de 2014 es suplicable, en la medida en que fue proferido por la ponente dentro de un trámite de única instancia de extensión de la jurisprudencia, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243.3 de la Ley 1437 de 2011, esa decisión es apelable por su naturaleza al poner fin al proceso.

(ii) Se interpuso en el término legal y la parte interesada expuso las razones en que se funda.

(iii) Se corrió el respectivo traslado a la parte convocada; y,

(iv) La decisión se adopta por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.

Entonces, habiéndose determinado la procedencia del recurso de súplica incoado por el solicitante contra el auto de 24 de junio de 2014, procede la Sala a resolver el mismo.

2.2. Resolución del recurso de súplica.

Con miras a resolver el recurso interpuesto, la Sala procede a plantear el siguiente:

3. Problema jurídico.

Determinar si en el presente asunto la solicitud elevada ante esta corporación por el señor Carlos Julio Pulido Leguizamón, mediante apoderado judicial, se presentó en tiempo teniendo en cuenta la fecha de notificación del acto administrativo que negó por parte de la entidad convocada la solicitud de extensión de jurisprudencia o si, por el contrario, tal y como se señaló en el auto suplicado, el término de los 30 días debe contabilizarse desde la fecha de expedición del acto administrativo que negó la solicitud.

Acorde con el problema jurídico previamente planteado y teniendo en cuenta que la entidad convocada dio respuesta a la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante Resolución RDP 9757 de 21 de marzo de 2014, cuya notificación se surtió con posterioridad, considera la Sala que previo a la solución del mismo, se efectuará un estudio frente a las formas de notificación y la influencia que ellas tienen al momento de contabilizar los términos, para así dar claridad al momento de resolver el problema jurídico que se plantea en el presente asunto, pues es evidente que este se centra precisamente en la forma en que se contabiliza el término de los 30 días para acudir ante el Consejo de Estado.

3.1. Forma de notificación de los actos administrativos.

La publicidad de los actos proferidos por la administración constituye un principio de la función pública y un escenario de protección del derecho fundamental al debido proceso de los administrados; es por ello que se hace necesario al tenor de lo señalado por la Ley 1437 de 2011, determinar cuáles son los tipos de notificación y las consecuencias que dichas notificaciones traen consigo al momento de contabilizar los términos que habilitan el acceso a la administración de justicia.

Los actos de carácter general al tenor de lo dispuesto en el artículo 65 ibídem(9), no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales según sea el caso. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general serán comunicadas por cualquier medio eficaz.

Por su parte, los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados de manera personal al interesado cuando pongan fin a una actuación administrativa, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse, con la que se le entregará copia íntegra y auténtica del acto administrativo con anotación de la fecha y la hora, se le informará los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. La notificación personal también podrá efectuarse por medios electrónicos o por estrados conforme lo dispone el artículo 67 ídem. Dice la norma:

«ART. 67.—Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades:

1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal quienes no cuenten con acceso al medio electrónico.

2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precise constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos».

Ahora bien, es claro para la Sala que la notificación de las decisiones de la administración tiene un efecto directo en los términos de caducidad, pues en aquellos casos en los que se cuestionen actos de carácter particular en los que se solicite la nulidad de los mismos y el consecuente el restablecimiento del derecho, entre otros, deberá el lesionado hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de 4 meses siguientes a la notificación del acto o publicación del mismo si se tratara de un acto de contenido general conforme lo señala el artículo 138 de la citada codificación, solo para dar un ejemplo.

En conclusión, de las normas previamente señaladas es posible afirmar que las notificaciones de los actos administrativos cualquiera sea su naturaleza se encuentran íntimamente relacionadas con los medios de control que habilitan el acceso a la administración de justicia, que si bien la solicitud de extensión de la jurisprudencia no tiene la connotación de demanda, pues en ella no se materializa el derecho de acción sino que ostenta una naturaleza de petición judicial o trámite administrativo, sí requiere el cumplimiento de un término para poder acudir ante el Consejo de Estado, so pena de ser rechazada por extemporánea.

Acorde con lo anterior y partiendo de la premisa de ser la solicitud de extensión de la jurisprudencia una petición judicial o trámite administrativo, se hace necesario acudir a las normas que regulan dicho mecanismo para determinar la forma de contabilizar el término de los 30 días para acudir a la corporación, cuando la respuesta dada por la entidad pública se hizo mediante acto administrativo cuya notificación se realizó con posterioridad a su expedición.

3.2. De la forma de contabilizar el término de 30 días para solicitar la extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado, conforme a las disposiciones legales. El artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, regula el término de interposición de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado en los siguientes términos:

«[...]. Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este código».

A primera vista podría pensarse que la norma trascrita no ofrece duda alguna, pues de su lectura se extrae que una vez se profiera el acto de niegue(sic) total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la entidad guarde silencio sobre ella, el solicitante podrá acudir dentro de los 30 días siguientes ante el Consejo de Estado.

El problema surge cuando el acto que niegue total o parcialmente la petición es notificado personalmente con posterioridad a la fecha de expedición del mismo, evento en el que se plantea el interrogante de si se tiene en cuenta la fecha en que se profirió el acto o, por el contrario, la de notificación del mismo que puede ocurrir con posterioridad.

Para la Sala, atendiendo precisamente al principio de publicidad de los actos administrativos imperante en la función pública, como se señaló en consideraciones precedentes, debe entenderse que el término de 30 días siguientes que tiene el solicitante para acudir ante el Consejo de Estado se contará a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo que le negó total o parcialmente la solicitud de extensión de la jurisprudencia, pues es a partir de esta fecha en que el titular tiene conocimiento de la decisión que profiere la administración; es más, al tenor de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, es que obtiene copia auténtica del acto administrativo, conoce si contra dicho acto proceden o no recursos y en el evento de proceder, ante quien se presentan y en qué término.

Por tal motivo, la Sala concluye que el término legal de 30 días se contará siempre a partir de la notificación del acto administrativo que niegue total o parcialmente la petición de extensión de jurisprudencia, de manera que en aquellos eventos en que la administración profiera la decisión y la notifique el mismo día, el plazo se contabilizará a partir del día siguiente, a diferencia de los casos en que la notificación sea posterior, en donde se iniciará al día siguiente de la respectiva comunicación al titular.

3.3. De la solución del caso concreto.

En el sub examine, el solicitante elevó ante la UGPP, la petición de extensión de jurisprudencia el 5 de marzo de 2014(10), frente a la cual la administración, por su parte, pidió a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que emitiera concepto, el cual allegó el 7 de marzo de 2014(11), donde consideró que la sentencia de 1º de agosto de 2013 invocada no se enmarca en ninguna de las categorías de sentencias de unificación previstas en la ley, idóneas para activar el mecanismo de extensión de jurisprudencia.

Posteriormente la entidad, mediante Resolución RDP 9757 de 21 de marzo de 2014, dio respuesta negativa a la solicitud de extensión, y en su artículo segundo ordenó la notificación a su apoderado(12).

Pues bien, a folio 84 del expediente, se allegó copia del acta de notificación personal de 31 de marzo de 2014, en la que consta lo siguiente:

«En la fecha se notificó personalmente al señor CARLOS JULIO PULIDO LEGUIZAMÓN, identificado con [...], en calidad de CAUSANTE de la Resolución RDP009757 del 21 de marzo de 2014, POR LA CUAL SE RESUELVE UNA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA RESPECTO DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 1º DE AGOSTO DE 2013, RADICACIÓN 2008-00150-01 (0070-11) [...].

Después de leerla se le entregó una copia auténtica del mencionado acto administrativo, haciéndole saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia no procede los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011».

El señor Carlos Julio Pulido Leguizamón mediante apoderado judicial, acudió al Consejo de Estado el 20 de mayo de 2014(13), con el fin de que decidiera sobre la procedencia o no de extender los efectos de la Sentencia de Unificación del 1º de agosto de 2013, con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve, con radicación 44001-23-31-000-2008­00150-01, proferida por la Sección Segunda de esta corporación.

De conformidad con lo anterior, el término de 30 días establecido en la norma para acudir ante esta corporación se encuentra satisfecho, si se tiene en cuenta que entre el 14 al 20 de abril de ese año corrió un término de vacancia judicial por Semana Santa y el 1º de mayo fue día no hábil.

En efecto, este despacho en auto de 18 mayo de 2017(14) estableció como se contabilizan los términos cuando el mismo finaliza en época de vacancia judicial o cese de actividades judiciales (paro) que imposibilitan el acceso de los usuarios a la administración de justicia, de conformidad con el artículo 118 del Código General del Proceso, aplicable por integración normativa prevista en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(15), que establece:

«ART. 118.—CÓMPUTO DE TÉRMINOS. El término que se conceda en audiencia a quienes estaban obligados a concurrir a ella correrá a partir de su otorgamiento. En caso contrario, correrá a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que lo concedió.

(...).

Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente.

En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado».

Por su parte, el artículo 1º de la Ley 31 de 1971 establece que para todos los efectos legales, los días de vacancia judicial son los siguientes: «a) Los días domingos y festivos, cívicos o religiosos, que determina la ley y los de la Semana Santa».

Acorde con lo anterior, para el presente asunto como la Resolución RDP 9757 de 21 de marzo de 2014, fue notificada personalmente al solicitante el 31 de marzo de 2014, el término de 30 días inició el 1º de abril, sin que se puedan tener en cuenta los días transcurridos entre el 14 y el 20 siguiente por Semana Santa [vacancia judicial], así como tampoco los días sábado 26 y domingo 27 de abril, ni el 1º de mayo, por ser día festivo; por consiguiente, dado que faltaban 21 días para el vencimiento del plazo, este finalizó el 20 de mayo de 2014(16), día que se interpuso la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta corporación, y en tal virtud, se establece que se presentó dentro de la oportunidad legal.

Conforme a lo expuesto, la Sala revocará la decisión adoptada en el auto de 24 de junio de 2014 que rechazó por extemporánea la solicitud de extensión de la jurisprudencia.

En mérito de lo expuesto, este despacho

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto de 24 de junio de 2014, que rechazó la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Carlos Julio Pulido Leguizamón, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

2. RECONÓCESE personería jurídica al abogado Luis Alfredo Rojas León, identificado con cédula de ciudadanía 6.752.166 y tarjeta profesional 54.264 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial del solicitante para los efectos del poder conferido que obra a folio 1 del expediente.

3. Ejecutoriado el presente auto, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen para que proceda a dar el trámite pertinente a la solicitud de extensión de jurisprudencia.

La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha

Magistrados: Sandra Lisset Ibarra Vélez—César Palomino Cortés.

Notifíquese y cúmplase.

1 De 15 de abril de 2016, visto a folio 86.

2 C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

3 Folios 50 a 58.

4 Hoy UGPP.

5 Folios 9-13.

6 Ver folios 62-69.

7 Folio 72.

8 Folio 74.

9 «ART. 65.—Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medía(sic) eficaz. En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz. PAR.—También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular.»

10 Folios 3-8.

11 Según consta a folio 11.

12 Ver folio 3.

13 Ver folio 58 vuelto.

14 Proceso 25000-23-42-000-2015-03789 (2556-2016), demandante: Javier Antonio Ramírez Guerrero.

15 «ART. 306.—Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo».

16 (Sic).