Auto 2014-00696/54214 de septiembre 12 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Rad.: 680012333000201400696 01 (54214)

Actor: Álvaro Niño Lineros

Demandado: Departamento de Santander

Ref.: Medio de control de controversias contractuales

Bogotá D.C., doce de septiembre de dos mil diecisiete

Extractos: «II. Consideraciones

1. Normativa aplicable a la presente controversia

Se estima necesario precisar que la demanda fue presentada el 15 de agosto de 2014, momento para el cual se encontraba vigente la Ley 1437 de 2011 (CPACA), razón por la cual resulta claro que el presente trámite procesal se debe adelantar en la forma prevista en dicho cuerpo normativo.

Ahora, en punto del estatuto procesal aplicable para los aspectos no regulados en el CPACA, se advierte que, en el caso bajo estudio, la audiencia inicial, la decisión de excepciones previas en esa diligencia y el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto que negó la excepción de caducidad, constituyen actuaciones adelantadas con posterioridad al 1° de enero de 2014, razón por la cual el cuerpo normativo a aplicar es el Código General del Proceso (CGP)(9).

2. Competencia del Despacho para adoptar la presente decisión

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, “será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (...)”.

En este caso, se advierte que la decisión a adoptar no se encuentra dentro de los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA(10), luego, no se trata de una de las providencias que deban ser emitidas por la Sala, de tal suerte que, en aplicación de la regla general prevista en el artículo 125 ibídem, la presente decisión debe ser adoptada por la magistrada ponente.

3. Procedencia del recurso de apelación

En los términos del inciso final del numeral 6 del artículo 180 del CPACA, contra el auto que decide sobre las excepciones procede el recurso de apelación, de ahí que resulte procedente el medio de impugnación interpuesto por la parte demandada contra el auto que declaró próspera la excepción de caducidad, razón por la cual su conocimiento corresponde a la magistrada ponente, según se explicó en el acápite anterior.

4. Caso concreto

4.1. De los criterios empleados en el sub judice para determinar la caducidad 

Conviene recalcar que, de conformidad con el artículo 164 — numeral 2, literal j) del CPACA, por regla general, en los asuntos relativos a contratos, el término de caducidad es de dos (2) años contados “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.

En el presente caso, a efectos de declarar la prosperidad de la excepción de caducidad, el Tribunal de primera instancia afirmó que la cláusula de prórroga automática del contrato —alegada por el actor— era inexistente en los negocios jurídicos como el invocado en la presente controversia, razón por la cual dicho acuerdo de voluntades solo tuvo vigencia durante el término inicial de su duración y, en todo caso, desapareció del mundo jurídico al expedirse el Decreto 012 del 25 de enero de 2006, que dispuso la supresión y liquidación de la entidad contratante, Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de San Gil.

Considera este Despacho que, al abordar y decidir sobre la eficacia de la mencionada cláusula de prórroga automática y el tema relativo a la existencia misma del contrato, el a quo emitió juicio sobre aspectos que correspondían justamente al fondo de la controversia, de modo que no podían, en absoluto, ser decididos en la audiencia inicial sino en la sentencia de mérito, previo el agotamiento de las demás etapas procesales y el desarrollo cabal del debate probatorio consagrado en el CPACA y en el CGP, indispensable para garantizar nada menos que los derechos de defensa y contradicción.

En efecto, como se anotó, la demanda de la referencia se encaminó a que se declarara la existencia de una relación contractual entre el actor Álvaro Niño Lineros y el departamento de Santander, merced a la supuesta subrogación de esta entidad en las obligaciones y derechos asumidos por la extinta E.S.E. Hospital San Juan de Dios de San Gil, por virtud del contrato de prestación de servicios que tal empresa estatal había celebrado con el mencionado demandante.

Adicionalmente, en orden a sustentar la existencia del aludido contrato, el actor no solo invocó la cláusula de prórroga automática del negocio jurídico, sino también la circunstancia de haber sido reconocido corno apoderado de la empresa en supresión, aún después del año 2006, por parte del liquidador de la entidad y por funcionarios del departamento de Santander.

Refirió el demandante, entre otras cosas, haber rendido informes periódicos al liquidador del Hospital y haber sido apremiado para continuar ejerciendo el poder judicial que ostentaba, dado que era menester cumplir con el objeto del contrato de prestación de servicios, consistente en el recaudo de la cartera que aún se le adeudaba al ente suprimido.

Estos hechos, que “sirvieron de fundamento” a la demanda y que ocurrieron después de las fechas que el Tribunal tomó como punto de partida para contabilizar el término de caducidad, hacen parte —ciertamente— de la controversia de fondo, por lo cual también debían ser controvertidos en la actuación y sometidos al debate probatorio previsto en las normas procesales.

Empero, en el auto impugnado se eliminó esa posibilidad, al darse por sentada la inexistencia de la referida cláusula y de todo el contrato, sin dar paso a que en el proceso se pudieran abordar los hechos aducidos en el libelo. En otras palabras, se emitió un veredicto sobre la existencia del contrato sin permitirles a las partes controvertir el asunto y, con base en ello, se concluyó que había operado la caducidad, ignorando de plano los fundamentos fácticos que el actor expuso como acontecidos durante los años siguientes a la liquidación de la E.S.E. mencionada, circunstancia que resulta a todas luces inadmisible, por cuanto lesiona directamente el derecho de acceso a la administración de justicia.

En lo que respecta a la pretensión de nulidad de las Resoluciones 004502 del 9 de abril de 2012 y 009283 del 3 de julio de 2012, se concluyó en el auto apelado que, por corresponder tal debate al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el término de caducidad era de cuatro meses, contados a partir de la notificación de dichos actos administrativos, por lo cual también había lugar a declarar la caducidad respecto de ese punto del libelo.

No obstante, del escrito de demanda y del texto mismo de las indicadas resoluciones se desprende que estas fueron proferidas para dar respuesta a una solicitud elevada por el hoy actor, tendiente a que se no se desconociera el contrato de prestación de servicios que estimaba vigente y entendía transferido, por subrogación, al departamento de Santander.

Más aún, en los citados actos administrativos se hizo un análisis jurídico sobre la existencia del contrato y su cláusula de prórroga, en punto de lo cual se le indicó al abogado que no era posible acoger su solicitud, por concluirse que dicho negocio jurídico ya había terminado con ocasión de la liquidación del hospital(11).

Por tanto, se tiene que tales resoluciones pusieron fin a una actuación administrativa que fue incoada por el hoy demandante con la convicción de que obraba en el marco de una relación contractual, aspecto este que, si bien puede no ser pacifico, dadas las dudas que puede suscitar sobre su pertenencia o no al contexto de una auténtica actividad contractual del Estado, justamente por esa razón pueda llegarse, eventualmente, a la misma conclusión que fue dilucidada en la audiencia inicial a través del auto apelado.

En este punto, recuerda el Despacho que, tal y como lo ha expuesto en forma recurrente la jurisprudencia de esta Corporación(12), cuando no existe certeza sobre la ocurrencia de la caducidad, la decisión respectiva debe postergarse o diferirse hasta el momento de dictar sentencia, en orden a aplicar la alternativa que resulte más favorable para la parte interesada.

Cabe resaltar, adicionalmente, que las decisiones de los jueces de la República no solo deben consultar la ley sino también las disposiciones del bloque de constitucionalidad, entre ellas los principios pro actione y pro homine, reconocidos por el derecho internacional y consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos(13), los cuales impiden que la rigurosa aplicación; de los requisitos legalmente fijados para acudir a las vías judiciales restrinjan o limiten en forma indebida e injustificada la garantía que debe tener toda persona de contar con “un recurso judicial efectivo” que le permita reivindicar los derechos que considere vulnerados y obtener una solución definitiva y de fondo a su situación.

Tales principios aconsejan una interpretación normativa que se oriente a favorecer Ios derechos procesales de los usuarios de la administración de justicia, evitando que un rechazo in limine dispuesto sin plena certeza sobre su procedencia, lesione los derechos fundamentales de los sujetos procesales.

Por tanto, habida cuenta de que el actor sometió al presente juicio unos hechos posteriores a la liquidación de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de San Gil, que culminaron con la Resolución 009283 del 3 de julio de 2012, proferida por la entidad hoy demandada, tales hechos deben ser objeto de análisis bajo las reglas procesales establecidas en el CPACA y en las demás normas aplicables, en observancia de los mencionados principios pro actione y pro homine, razón por la cual, el término de caducidad deberá computarse a partir de la fecha de notificación del mencionado acto administrativo, aducido por el demandante .pomo proferido en el marco de la contratación del Estado.

4.2. Contabilización de la caducidad

Pues bien, al examinar el material probatorio, el Despacho evidencia que la Resolución 009283 del 3 de julio de 2012 —por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 004502 del 9 de abril de 2012- fue notificada al hoy demandante el 13 de julio de 2012(14).

Por consiguiente, el término de caducidad comenzó a correr el 14 de julio de 2012 y estaba llamado a expirar el 14 de julio de 2014. Sin embargo, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 1º de julio de 2014, cuando faltaba un mes y 13 días para el vencimiento del plazo legal respectivo, de suerte que operó en dicha fecha de suspensión, tal como lo prevé el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

El plazo de caducidad se reanudó el 11 de agosto de 2014, al expedirse la constancia del aludido trámite(15), de modo que la parte actora contaba con un mes y 13 días para promover la acción judicial, término que expiraba el 24 de septiembre de 2014. Como la demanda se presentó el 15 de agosto de dicha anualidad, para el Despacho es claro que se hizo dentro del plazo que establecía el artículo 164 — numeral 2, literal j) del CPACA (norma aplicable).

En mérito de lo expuesto, este Despacho,

Resuelve:

1. Revocar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial celebrada el 6 de mayo de 2015, mediante la cual declaró próspera la excepción de caducidad propuesta por el demandado departamento de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Por Secretaría de la Sección, una vez ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que continúe el trámite procesal.

Notifíquese y cúmplase»

9. Al respecto se puede consultar el auto de unificación proferido el 25 de junio de 2014 por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso. Administrativo, C.P. Enrique Gil Botero, exp. 49.299.

10. Norma que dispone que son apelables, entre otros, los siguientes autos: 1. En el que se acerca la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, 3. El que ponga fin al proceso y 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

11. FIs. 144 - 145 c.1.1

12. En materia de controversias contractuales, consultar al respecto la sentencia proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado el 6 de marzo de 2017, exp. 20001-23-39-001-2016-00422-01 (58616), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Véanse, asimismo, para esta y otra clase de asuntos, las sentencias dictadas por esta Subsección el 26 de febrero de 2014 –exp. 25000-23-26-000-1999-02635-01 (27588), C.P. Mauricio Fajardo Gómez- y el diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014) –exp. 63001-23-31-000-2001-00205-01 (30463), C.P. Hernén Andrade Rincón.

13. Artículos 25 y 209.

14. FI. 157, reverso, del c.1.

15. Fls. 172 — 174 del c.1.